Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 958/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2867/2019 de 07 de Julio de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 958/2022

Fecha de sentencia: 07/07/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 2867/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 05/07/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.CANARIAS SALA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 2867/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 958/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 7 de julio de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 2867/2019, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de 27 de febrero de 2019, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria en el recurso de apelación núm. 87/2018, interpuesto, a su vez, contra la sentencia dictada el 6 octubre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria, en el procedimiento abreviado 376/2016, contra la resolución de 22 de agosto de 2016 del Director General de Recursos Humanos del Servicio Canario de Salud por la que se desestimaba el recurso de reposición presentado por la demandante sobre reconocimiento como personal laboral indefinido.

Se ha personado, como parte recurrida, la procuradora de los Tribunales doña Rocío Gema Utrera Butrón, en nombre y representación de doña Guadalupe y asistida por el letrado don Manuel N. Martos García de Veas.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia de fecha 6 de octubre de 2017 en el recurso contencioso administrativo núm. 376/2016, interpuesto por doña Guadalupe contra la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

'Que DESESTIMO el recurso presentado por la representación de Guadalupe, imponiéndole el pago de las costas procesales.'

SEGUNDO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se siguió el recurso de apelación núm. 87/2018, interpuesto por la representación procesal de doña Guadalupe contra la citada sentencia de fecha 6 de octubre de 2017.

En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 27 de febrero de 2019, cuyo fallo es el siguiente:

'Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación de doña Guadalupe contra la sentencia del Juzgado número dos a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, la cual declaramos ajustada a derecho y confirmamos, si bien con declaración del derecho de la recurrente a permanecer en el puesto que viene desempeñando con carácter interino hasta que la administración decida sobre la plaza en cuestión. Ello sin imposición de costas.'

TERCERO.-Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

CUARTO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 4 de febrero de 2021, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias acordando:

'Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Servicio Canario de Salud contra la sentencia de fecha 27 de febrero de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Las Palmas de Gran Canaria, que estima parcialmente el recurso de apelación número 87/2018.

Segundo. - Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si, en el caso que nos ocupa, es de aplicación al personal de sustitución regulado en el artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, las consecuencias que previene el párrafo final del artículo 9.3 del referido texto para el personal eventual.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, el artículo 9.3 y 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso'.

QUINTO.- En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 9 de abril de 2021, la parte recurrente solicitó que se dicte sentencia 'en el que, con estimación del mismo, case y anule la Sentencia recurrida, en los términos expuestos en este escrito, con la consiguiente confirmación del acto administrativo impugnado, y fijando la doctrina de que al personal de sustitución regulado en el artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, no le es de aplicación la regla prevista para el personal eventual en el último párrafo del apartado 3 del citado precepto.'

SEXTO.- Conferido trámite de oposición mediante providencia de 2 de julio de 2021, el Letrado de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias presentó escrito el día 15 de septiembre de 2021 solicitando que se dicte sentencia por la que 'confirme en su día la sentencia de apelación, con desestimación del recurso de casación y todo ello de conformidad con el cuerpo de este escrito.'

SÉPTIMO.-Mediante providencia de fecha 12 de mayo de 2022, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de julio de 2022, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 6 de julio de 2022.

Fundamentos

PRIMERO.-La Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 27 de febrero de 2019 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el recurso de apelación núm. 87/2018.

La Sra. Guadalupe alegaba que comenzó a trabajar como enfermera en el Servicio Canario de Salud en el mes de agosto de 1998, alcanzando nombramientos sucesivos como personal eventual hasta que el 30 de septiembre de 2013 obtuvo un nombramiento de sustitución que persistía cuando formuló su reclamación administrativa. Solicitó por ello el reconocimiento de la condición de personal laboral indefinido por considerar que existía una concatenación fraudulenta de nombramientos.

Como la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias rechazó esa petición por negar la situación de abuso, acudió a la vía jurisdiccional.

La sentencia dictada el 6 octubre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria en el procedimiento abreviado 376/2016, desestimó su recurso empleando los siguientes argumentos: (i) el vigente nombramiento de sustitución lo era por estar en comisión de servicio la titular de la plaza, razón por la que su situación respondía a una concreta previsión legal - artículo 9.4 del EBEP- y no presentaba visos de intento de evitar crear una plaza necesaria; (ii) tampoco puede afirmarse que la continuidad en el tiempo del nombramiento en régimen de sustitución -desde 30 de septiembre de 2013- implique la existencia de fraude de ley en tanto que el artículo 70 EBEP no limita a tres años el plazo para la duración de los nombramientos de sustitución; (iii) finalmente, destaca que si bien es cierto que previamente se habían sucedido nombramientos como eventual, si atendemos a los tiempos y al ámbito de tales nombramientos -que describe pormenorizadamente concretando las fechas año a año-, no puede decirse, sin más, que se da la concatenación que ponga de manifiesto que realmente se pretende evitar la creación de una plaza cuando los nombramientos no son continuados y responden a necesidades puntuales; (iv) concluye afirmando: a) que no concurren las bases para considerar que existe una situación de fraude en la contratación, ya que las propias condiciones de esta ponen de manifiesto que se cubren los supuestos para los que la ley prevé hacer los llamamientos, sin que quepa entender que lo que se pretende es solventar un problema estructural, b) que tampoco puede pretender la recurrente la conversión de su relación con la Administración de personal estatutario interino a personal laboral indefinido, toda vez que la legislación en ningún caso lo prevé.

Interpuesto recurso de apelación, la sentencia de la Sala territorial, ahora recurrida en casación, parte de afirmar que es correcto el rechazo que hace la sentencia de instancia de la pretensión de la declaración de indefinido no fijo por abuso en la contratación ello porque no puede pretenderse la conversión de funcionario interino en personal laboral indefinido al no estar previsto legalmente. Pero, a continuación, con cita de una sentencia previa de 23 de enero de 2019 (recurso 206/2018) afirma directamente que lo procedente es declarar la subsistencia y continuación de tal relación de empleo con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el artículo 9.3, párrafo final de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, de manera que la Administración debe realizar el estudio correspondiente a la procedencia de crear una plaza estructural en la plantilla del centro, manteniendo mientras tanto a la interesada en la misma condición en que se encontraba, traduciéndose ello en una estimación parcial del recurso, procediendo en aplicación del principio de unidad de doctrina, el mantenimiento de dicho criterio al no observarse motivo para su modificación.

SEGUNDO.- Por auto dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera se acordó la admisión del recurso de casación preparado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias -Servicio Canario de Salud- y se fijó como cuestión de interés casacional objetivo el determinar:

'Si, en el caso que nos ocupa, es de aplicación al personal de sustitución regulado en el artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, las consecuencias que previene el párrafo final del artículo 9.3 del referido texto para el personal eventual.'

Además, identificó como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación las contenidas en los artículos 9.3 y 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La parte recurrente considera que la sentencia hace una errónea aplicación del artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud ( EBEP), pues a quien tiene un nombramiento de sustitución le aplica los efectos que contempla esa norma en su artículo 9.3 para el personal con nombramiento de eventual, y, además, lo hace sin dar argumento alguno que sirva para apreciar una situación contraria a la apreciada en la sentencia -no abuso, ni fraude-. Ello es así, porque la Sala Territorial, partiendo del hecho incontrovertido de que el vínculo que liga a la recurrente con la Administración es de sustitución por estar la titular del puesto en comisión de servicios con reserva de plaza, y reconociendo que no ha mediado fraude en la contratación, no atiende al mandato legal que dispone que la extinción de este tipo de nombramientos se produce 'cuando se reincorpore la persona a la que sustituya así como cuando ésta pierda su derecho a la reincorporación a la misma plaza o función', y que fue lo que se hizo constar en expresamente en su día, en el nombramiento de la recurrente.

Por todo ello solicita que se fije como doctrina que al personal de sustitución regulado en el artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, no le es de aplicación la regla prevista para el personal eventual en el último párrafo del apartado 3 del citado precepto, con estimación del recurso de casación, anulación de la sentencia de apelación y confirmación de la de instancia.

CUARTO.- La parte recurrida solicita la confirmación de la sentencia de la Sala territorial de Las Palmas de Gran Canaria pues 'es claro que determina un fraude en la contratación, toda vez que impone unas consecuencias que sólo pueden derivarse del mismo'. Es decir, sostiene que la sentencia parte de la existencia de fraude en los nombramientos. Refuerza esa idea afirmando que no existe una reserva de plaza que perdure durante 8 años.

QUINTO.- Es claro que la sentencia de instancia negó la existencia de fraude en los nombramientos que han determinado la relación laboral de la Sra. Guadalupe con el Servicio Canario de Salud, tanto en el caso de los sucesivos nombramientos temporales de carácter eventual que obtuvo desde agosto de1998 y hasta el 30 de septiembre de 2013, como en el nombramiento temporal de sustitución que obtuvo ese 30 de septiembre de 201 y que subsistía a la fecha que formuló la reclamación administrativa.

Además, estas cuestiones claramente integraron el recurso de apelación que la propia Sra. Guadalupe interpuso ante la Sala de Las Palmas de Gran Canaria, alegándose como motivo quinto: 'Carácter fraudulento de la contratación y desvío de poder de la Administración Pública. Error en la valoración de la prueba'.

Pero, pese a lo defendido en el escrito de oposición, no puede concluirse que la sentencia de apelación contiene un pronunciamiento sobre la existencia de fraude que había sido tajantemente negada por la juzgadora de instancia tras analizar al material probatorio de que disponía. Así, la mera cita que contiene la sentencia de apelación al dato de que había dictado otra previa de 23 de enero de 2019 (recurso 206/2018) -donde si se hacía un análisis de la situación laboral y se afirmaba el fraude-, no es suficiente para mantener que si la Sala territorial aplicó la consecuencia (el efecto para corregir el fraude) es porque admitía al hecho que la imponía (el fraude). Y no es posible porque de esa manera no puede revocarse el minucioso análisis y valoración de hechos que hizo la juzgadora de instancia, en su función de valoración de la prueba, para negar la situación de fraude.

La conclusión que de ello ha de extraerse es que la Sala de Las Palmas de Gran Canaria, sin estar declarada la existencia de fraude en los nombramientos que integran la relación laboral de la Sra. Guadalupe y con la finalidad de corregir la situación de abuso inexistente, adoptó una medida correctora dirigida a poner fin a esa situación.

Además, en relación con quien tiene una relación temporal de sustitución, adopta la medida prevista en el artículo 9.3 del EBEP para los nombramientos temporales de carácter eventual que se reiteren para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años; es decir para que la Administración proceda el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro, manteniendo mientras tanto a la interesada en la misma condición en que se encontraba.

Esta es, en esencia, la situación que integra la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión con la expresión 'en el caso que nos ocupa'.

SEXTO.- En nuestra sentencia de 21 de abril de 2022 (ROJ: STS 1537/2022 - ECLI:ES:TS:2022:1537), dictada en recurso de casación núm. 652/2021, '[...] del mismo modo que se ha forjado la expresión 'interinos de larga duración', de la que nos hemos hecho eco en sentencias precedentes, cabe hablar de 'sustitutos de larga duración'. Una y otra sugieren una contradicción en los términos, pues vienen a reflejar situaciones tan prolongadas que superan con creces el sentido de la temporalidad que las debería distinguir según la Ley 55/2003 y obedecen ambas al proceder o, mejor dicho, a la falta del mismo de la Administración: en un supuesto, el de los interinos, por no proveer la plaza vacante o por no amortizarla y, en el otro, por no atajar las causas que hacen necesaria una sustitución que se mantiene en el tiempo'.

Lo que ahora se nos plantea es si una situación de larga duración del personal estatutario temporal por sustitución podría determinar la adopción de una medida correctora como la prevista en el artículo 9.3 del Estatuto Marco para el personal estatutario temporal con nombramiento de carácter eventual.

Esta Sala ya adoptado una medida correctora similar respecto de personal interino y en aplicación del artículo 10.1 del EBEP ( STS 26 de septiembre de 2018, en recurso de casación 1305/2017), y la misma medida respecto de personal eventual ( STS 26 de septiembre de 2018, en recurso de casación 785/2017), esta vez en aplicación del artículo 9.3 del EM.

No hemos afrontado directamente la problemática en casos de estatutarios temporales con nombramiento de sustitución del artículo 9.4 del Estatuto Marco. Lo más que sí hemos hecho en la sentencia de 28 de mayo de 2020 (ROJ: STS 1416/2020 - ECLI:ES:TS:2020:1416), dictada en recurso de casación 6161/2017, por vía de confirmación de una sentencia de la Sala territorial del País Vasco, es acordar el reintegro al puesto de quien fue indebidamente cesado cuando su nombramiento de sustitución estaba sujeto a que se reincorpore la persona a la que sustituía o a que el titular perdiese su derecho a la reincorporación a la misma plaza. Y al hacerlo, declaramos que 'en circunstancias como las concurrentes en esta ocasión la solución jurídica aplicable consiste en hacer valer el régimen del personal estatutario de sustitución, una vez comprobada que esta es la naturaleza efectiva de la relación de empleo, y mantener al personal estatutario de sustitución en el puesto para el que fue nombrado en tanto no se reincorpore el titular o pierda el derecho a hacerlo.' Para ello partíamos de que en nuestra sentencia de 24 de septiembre de 2019 (ROJ: STS 3065/2019 - ECLI:ES:TS:2019:3065) dictada en recurso de casación n.º 1668/2017, ya dijimos que las causas de cese del personal estatutario temporal de sustitución son solamente la reincorporación del titular o su pérdida del derecho a reincorporarse.

Por ello, cuando nos encontramos ante un caso de nombramiento temporal de sustitución por estar el titular del puesto en comisión de servicios con reserva de plaza o puesto y de la que continúa disfrutando, la única solución posible, al menos cuando no se ha acreditado una situación de abuso por parte de la Administración tal y como ha quedado expuesto en el anterior fundamento de Derecho, es hacer aplicación del artículo 9.4 del Estatuto Marco y mantener al personal estatutario de sustitución en la plaza para la que fue nombrado en tanto no se reincorpore el titular o pierda el derecho a hacerlo, sin que exista posibilidad de hacer aplicación de las medidas previstas para los nombramientos temporales de carácter eventual del artículo 9.3 del Estatuto Marco.

Así la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo es que en el caso que nos ocupa, no son de aplicación al personal de sustitución regulado en el artículo 9.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, las consecuencias que previene el párrafo final del artículo 9.3 del referido texto para el personal eventual.

SÉPTIMO.- Como consecuencia de ello procede estimar el recurso y casar la sentencia recurrida, con desestimación del recurso de apelación y confirmación de la sentencia de instancia.

En materia de costas, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la instancia y apelación, no procede hacer imposición de costas en ninguna de las instancias, habida cuenta de la complejidad jurídica de la cuestión suscitada y el pronunciamiento contradictorio de las sentencias de instancia y apelación ( art. 139 LJCA).

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Estimar el recurso de casación núm. 2867/2019, promovido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias -Servicio Canario de Salud- contra la sentencia dictada el 27 de febrero de 2019 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el recurso de apelación núm. 87/2018 con revocación de la sentencia recurrida.

2.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de doña Guadalupe contra la sentencia dictada el 6 octubre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria, en el procedimiento abreviado 376/2016, con confirmación de la sentencia de instancia.

3.- Hacer el pronunciamiento sobre las costas en los términos previstos en el último fundamento jurídico

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.