Sentencia Administrativo Nº 965/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 587/2007 de 27 de Octubre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO Nº: 587/2007

PARTES: AJUNTAMENT DE LLIÇÀ DE VALL

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A Nº 965

Ilustrísimos Señores:

MAGISTRADOS

D. JOSÉ JUANOLA SOLER.

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.

BARCELONA, a veintisiete de octubre de dos mil nueve.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso contencioso

administrativo nº 587/2007, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE LLIÇÀ DE VALL, representado por la Procuradora Doña INMACULADA LASALA

BUXERES, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por la LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, sobre Urbanismo-Planeamiento.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, habiendo actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado

Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- El 22 de febrero de 2007 la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona dictó Acuerdo por virtud del que, en esencia, se aprobó el "text refós del Pla general d'ordenació urbanística municipal de Parets del Vallès".

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 27 de octubre de 2009, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre del AJUNTAMENT DE LLIÇÀ DE VALL contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de 22 de febrero de 2007 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se aprobó el "text refós del Pla general d'ordenació urbanística municipal de Parets del Vallès".

SEGUNDO.- La parte actora cuestiona la legalidad de la figura de planeamiento de autos, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) Se defiende la nulidad de pleno derecho del instrumento de planeamiento impugnado por vulneración del procedimiento legal establecido para su aprobación ya que, según su criterio, debió procederse a la tramitación íntegra y desde el principio de una nueva figura de planeamiento urbanístico.

B) Igualmente y en el fondo se postula la nulidad del trazado del vial llamado "Ronda Nord" ya que, en esencia, se está comprometiendo gravemente el ejercicio de competencias del Ayuntamiento de Lliçà de Vall, vulnerando su autonomía, además insistiendo en que se produce una contradicción del trazado de la Ronda Nord con la Memoria del texto refundido y, en todo caso, se apunta que existe incoherencia, irracionalidad e inviabilidad en la previsión y ordenación de ese vial.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente recurso contencioso administrativo, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las documentales obrantes en los correspondientes ramos de prueba del proceso-, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente:

1.- Efectivamente debe partirse de que la problemática de autos tiene como antecedente lo resuelto en nuestra Sentencia nº 148, de 16 de febrero de 2006, recaída en los autos 907/2002 , confirmada por la Sentencia de la Sección de Casación de esta Sala en su Sentencia nº 11, de 30 de noviembre de 2006 , cuyo fallo fue el siguiente:

"Que ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AYUNTAMIENTO DE LLIÇA DE VALL contra el Acuerdo de 12 de diciembre de 2002 de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se aprobó definitivamente la Revisión del Plan general de ordenación urbana de Parets del Vallès, del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO la demanda articulada declaramos la nulidad de esa figura de planeamiento habida cuenta que procede un nuevo trámite de información pública por las modificaciones sustanciales operadas".

Y que se fundamentó, en lo que ahora interesa en lo siguiente:

"Pues bien, en el presente caso concurre una doble circunstancia que no puede disimularse en su trascendencia, de un lado, la resituación de la denominada Vía Interpolar y de otro la creación del viario denominado Ronda Nord que no es sino sustancialmente el mantenimiento de la Vía Interpolar eso sí nominalmente tratándolo de devaluar a un mero Sistema Local. Ciertamente no nos hallamos estrictamente en una mera desconsideración a lo consignado y establecido en el ordenamiento sectorial de carreteras y perfectamente conocido con anterioridad sino ante una operación de tamaña envergadura que, a no dudarlo, influye decisivamente a nivel de Sistemas Generales Viarios y con una naturaleza, alcance y relevancia que no puede pasarse por alto, ni cabe hacer mirada ciega ni oídos sordos.

El convencimiento recae evidentemente en que se ha tratado de alterar sustancialmente elementos de la estructura viaria general y orgánica del territorio que tanto tienen que ver con el modelo territorial al que deben obedecer y dar cauce por lo que se está en el deber de estimar producidas modificaciones sustanciales que, en aplicación del principio de economía procedimental, requirieron en el momento de remitir lo actuado a la Administración Autonómica la preceptiva e inexcusable observancia de un nuevo trámite de información pública que por omitido debe acordarse en la presente Sentencia a fin de salvaguardar debidamente, dejando incólume, la ponderación resultante de la participación ciudadana y de todos los afectados.

Por todo ello, sin que se estime falta de competencia en el Ayuntamiento de Parets del Vallès para aprobar inicial y provisionalmente la figura de planeamiento que nos ocupa cuando, en lo que ahora interesa, siempre resulta manifiesto y notorio que viales o sistemas que surgen de un municipio pueden dar lugar a su continuación en otro y con ello nada se invade la competencia del municipio colindante y resultando obvio que un planeamiento urbanístico de un municipio sólo produce efectos en el término municipal de su razón sin que quepa invadir y resultar aplicable a ámbitos territoriales de otro municipio, en el presente caso sólo procede estimar la demanda en el sentido indicado y en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva".

Desde luego a todo ello procede añadir el Fundamento de Derecho Sexto de la Sentencia de Casación referida en cuanto se argumentó lo siguiente:

"SEXTO - Tal como pone de manifiesto la STS, Sala 3ª, de 23 de junio de 1994, rec. 600/92, en su FJ 3º , en relación con las "modificaciones sustanciales" del planeamiento:

"se trata de un concepto jurídico indeterminado a definir en cada caso atendiendo a su contenido -entidad de las modificaciones- y a su funcionalidad -provocar una nueva información pública-. En esta línea será de indicar que una modificación es sustancial cuando por alterar fundamentalmente el modelo territorial sometido a una anterior información pública puede entenderse que falta ésta lo que obliga a reiterarla: es preciso que la modificación, por la superficie afectada o por su intensa relevancia dentro de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio, venga a alterar seriamente al modelo territorial elegido".

Partiendo de ese concepto y a la vista de los respectivos supuestos de la sentencia recurrida y de la de contraste invocada por la parte recurrente, se colige que no concurre la identidad objetiva exigida por el art. 99.1 LJCA .

En efecto, en el caso de la sentencia recurrida, es patente, a tenor de cuanto se ha relacionado en el FJ 4º precedente, que los cambios operados en el proceso de Revisión del PGOU de Parets del Vallés, entre la aprobación inicial y la provisional, confirmada la segunda por la definitiva, alteraron significativamente el sistema general de comunicaciones, urbanas e interurbanas, con trascendente afectación al régimen de reservas de suelo y por demás, con incidencia extramunicipal, lo cual supone, conforme al art. 25.1 b) del Reglamento de Planeamiento , R.D. 2159/78, de 23 de junio, aplicable en Cataluña hasta la publicación del Decret 305/2006, de 18 de julio (D.F. Primera), que se alteró la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio, y por ende, con arreglo a los arts. 60.5 del Decret Legislatiu 1/90, de 12 de julio , y art. 6.1 a) del Decret 146/84, de 10 de abril , que se trató de cambios sustanciales del planeamiento, con la obligada consecuencia, prevista en el art. 6.2 del Decret 146/84 y en el art. 132.3 b) RP , de la sujeción a un nuevo período de información pública, tal como fue acordado por la sentencia recurrida.

Al respecto, por reglada que fuera, según alega la parte recurrente, la permanencia de la llamada Via Interpolar en la situación prevista en el PGOU y en el Plan de Carreteras aprobados en 1985, lo cierto es que, con ocasión de la aprobación inicial de la Revisión del PGOU, dicho sistema de comunicación se suprimió, desplazándose al límite norte del municipio, para resituarse en el interior del núcleo urbano, con ocasión de la aprobación provisional, que mantuvo el referido vial previsto en el límite norte, transmutado a "sistema viari local" ("Ronda Nord"), modificaciones de tal calado, que aún con la más restrictiva jurisprudencia, invocada por la parte recurrente (STS, Sala 3ª, de 9-7-91, rec. 478/89 ; 26-12-91, rec. 3148/90 ; 16-12-93, rec. 3401/90 ; y 6-5-97, rec. 11934/91 ), no cabe sino considerar como sustanciales, por afectar al modelo territorial del municipio, y por tanto tributarias de una nueva información pública".

2.- Expuesto lo anterior la primera precisión que debe efectuarse es que este tribunal no se puede permitir confundir lo que es la nulidad de una figura de planeamiento urbanístico por falta de haber agotado la tramitación preceptiva para equipararla a la nulidad de todos los trámites producidos en el procedimiento administrativo de su razón.

En consecuencia, debe significarse la manifiesta falta de fundamento de la tesis hecha valer por la parte actora acerca de que procedía la nueva tramitación de una nueva figura de planeamiento ya que la ilegalidad detectada no lo fue con efectos a reconocer en el momento de la aprobación inicial de la figura de planeamiento sino por la omisión del trámite de nueva información pública en los términos que se han expuesto.

3.- Conectado con lo anterior debe significarse que el ordenamiento aplicable a la figura de planeamiento de autos debe seguir siendo la del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo, ya que este tribunal va sentando que debe estarse singularmente atento a las conductas desajustadas a la legalidad realizadas por la Administración ya que no pueden favorecerla ni perjudicar el régimen de los particulares de tal suerte que si la conducta de la Administración es disconforme a derecho no le resulta dable resultar favorecida con la aplicación de una nueva disposición legal urbanística con mayores cesiones, mayores costes de urbanización, entre otros supuestos.

Con ello no se quiere decir otra cosa, por lo demás suficientemente obvia, que el régimen jurídico urbanístico debe ser el mismo en los supuestos normales ajustados a derecho que en los supuestos patológicos de disconformidad a derecho, tanto en uno como en otro caso propiciados por la administración, por lo que habiéndose remitido y recibido la documentación del plan para aprobación definitiva antes de la vigencia de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , resulta aplicable lo dispuesto en su Disposición Transitoria Tercera , con la inevitable conclusión que el régimen a tener en cuenta en el presente caso debe ser el del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo.

4.- E igual suerte desestimatoria cabe predicar del resto de alegaciones de fondo formuladas por la parte actora cuando además de lo concretado en los razonamientos jurídicos anteriores -especialmente para los supuestos que discurriendo por un término municipal lógicamente se hallan necesitados de seguir discurriendo en el término municipal colindante- no puede pasarse por alto la doctrina en materia de la competencia para el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico.

Como no les pasa desapercibido a las partes contendientes en el presente proceso se hace necesario volver a traer a colación la evolución jurisprudencial recayente en materia de autonomía municipal y competencias de la administración autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por nuestra Constitución -artículos 137 y 140 -. Por todas baste la cita de nuestras Sentencias nº 340, de 29 de abril de 2008, nº 1043, de 30 de diciembre de 2008, nº 107, de 10 de febrero de 2009, nº 107, de 10 de febrero de 2009, nº 128, de 17 de febrero de 2009, y nº 891, de 6 de octubre de 2009 , desde luego aplicable tanto al régimen del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Urbanismo en Cataluña, como al de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , con su modificación operada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, y al Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y en su caso con las modificaciones del Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre, de Medidas Urgentes en materia urbanística.

A estos efectos, deberá recordarse que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por lo tanto la base para una definición positiva y negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación de los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos; b) negativamente, es de indicar, que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local. Además no puede pasarse por alto la acomodación que ha sufrido el régimen establecido con la diferenciación de aspectos reglados y discrecionales y, en ambos supuestos, por razón de intereses locales o supralocales tan reiteradamente destacados por la doctrina jurisprudencial cuya cita debe dispensarse.

A ese respecto en línea con esa doctrina interesa dejar sentadas las siguientes apreciaciones:

"... una acomodación... al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados - es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción.

a) Determinaciones del Plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad; en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación autonómica".

5.- Ciertamente el presente caso obliga a detener muy especialmente la atención en la conducta y pronunciamientos de la Administración Autonómica y de la Administración Municipal que se hallan ejerciendo la potestad de planeamiento urbanístico sobre todo en la medida que se denuncia la posible incidencia del caso en la ordenación urbanística del término municipal colindante.

Pues bien, en el presente caso como igualmente lo fue en la Sentencia anterior ya citada, este tribunal, con el apoyo de nuevo de la pericial practicada en ese proceso y traída al presente, debe seguir manteniendo que nos hallamos ante un verdadero Sistema General Viario que no permite estimar vulnerado el régimen competencial municipal del municipio de Parets del Vallès ni del municipio colindante de Lliçà de Vall en lo que pudiera resultar por la obviedad que representará en su momento seguir dotando de discurso al viario de que se trata desde luego por imperativos fácticos, lógicos y jurídicos pero sin olvidar que los efectos jurídicos de planeamiento urbanístico estrictos del que nos ocupa no alcanzan al municipio colindante. En definitiva la decisión ordenadora urbanístico sólo puede reconocerse en la Administración Autonómica como en el presente caso concurre.

Y así finalmente procede igualmente descartar los alegatos a la contradicción del trazado de la Ronda Nord con la Memoria del texto refundido y a la pretendida incoherencia, irracionalidad e inviabilidad en la previsión y ordenación de ese vial ya que con las precisiones efectuadas no cabe estimar esa contradicción y que la incoherencia, irracionalidad e inviabilidad en forma alguna han quedado demostrados ni siquiera por la prueba documental presentada de reproducción del dictamen pericial del proceso anterior, todo ello sin perjuicio de los problemas de conectividad y de tráfico que sólo son los que se indican.

Por todo ello procede desestimar la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 .

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE LLIÇÀ DE VALL contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de 22 de febrero de 2007 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se aprobó el "text refós del Pla general d'ordenació urbanística municipal de Parets del Vallès", del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Hágase saber que la presente Sentencia, es susceptible de Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina Autonómico, que habrá de interponerse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 99 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de treinta días a contar desde su notificación.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.