Sentencia Administrativo Nº 965/2012, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 493/2011 de 21 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000965/2012

Iltmo. Sr. Presidente

D. Rafael Losada Armada

Iltmos. Sres. Magistrados

Dª Maria Jose Artaza Bilbao

D. Juan Piqueras Valls

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En la ciudad de Santander, a veintiuno de diciembre de dos mil doce. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 493/2011,interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS ,representado por la Procuradora Sra. Ana Mª Álvarez Murias y defendido por el Letrado Don Ramón Díaz Murias, contra el GOBIERNO DE CANTABRIA represento y defendido por la Letrada de los Servicios Jurídicos. La cuantía del recurso quedó fijada como indeterminada. Es ponente el Ilmo. Magistrado D. Juan Piqueras Valls, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 13 de junio de 2011, contra la desestimación presunta del Requerimiento Previo previsto en el art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción y contra el Decreto número 13/2011 del Consejo de Gobierno de Cantabria de fecha 24 de febrero de 2011, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 4 de marzo de 2011, número 44 en relación a la inclusión y zonificación de los terrenos de la Unidad de Ejecución L-01, Parcela nº 1 en la localidad de Liencres.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda, la parte actora interesa de la Sala dicte sentencia por la cual se estimen las pretensiones de la recurrente en base al suplico de la demanda.

TERCERO.-La parte demandada, contesta a la demanda, oponiéndose a la misma y solicitando la desestimación del recurso.

CUARTO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se practicó la acordada, con el resultado que obra en autos, se señaló fecha, 19 de diciembre de 2012, en que efectivamente se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-El AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS interpone ' Recurso Contencioso-Administrativo contra la desestimación presunta del Requerimiento Previo previsto en el art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción y contra el Decreto núm. 13/2011 del Consejo de Gobierno de Cantabria de fecha 24 de febrero de 2011, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 4 de marzo de 2011, núm. 44 en relación a la inclusión y zonificación de los terrenos de la Unidad de Ejecución L-01, Parcela nº 1 en la localidad de Liencres'.

El Ayuntamiento recurrente solicita que 'se dicte sentencia en la que estimando íntegramente la presente demanda, se anule y deje sin efecto el acto impugnado, concluyendo que el ámbito de la Unidad de Ejecución de la L-01 del P.G.O.U. de Piélagos queda excluida del P.O.L., imponiendo las costas a la parte demandada'.

El Ayuntamiento de Piélagos articula las pretensiones que formula a la Sala a través del presente recurso contencioso- administrativo sobre los motivos siguientes:

1)El Decreto 13/2011 del Consejo de Gobierno de Cantabria, de 24 de febrero de 2011, no es conforme a Derecho, pues se basa exclusivamente en una sentencia judicial que:

- No anula el planeamiento municipal, y

- Es anterior a la fecha en la que el Parlamento de Cantabria dicta la Ley 2/2004, que aprueba el Plan de Ordenación del Litoral (27/09/2004). Y

2) En todo caso, no aparece debidamente justificada la zonificación en la categoría de protección litoral.

SEGUNDO.-El GOBIERNO DE CANTABRIA se opone a la demanda y solicita que se dicte ' sentencia por la que se inadmita y, subsidiariamente, se desestime el recurso interpuesto, declarando ajustada a Derecho la actuación administrativa recurrida'.

El Gobierno de Cantabria articula su oposición a las pretensiones formuladas por el Ayuntamiento de Piélagos sobre los motivos siguientes:

1) El recurso es inadmisible, ya que el requerimiento se interpuso extemporáneamente ( art. 44.2 LJCA en relación con el art. 69.c del mismo cuerpo legal ) o, en todo caso, porque se ha interpuesto fuera del plazo legal ( art. 69.e en relación con el art. 46.1 de la LJCA ).

2) La sentencia de esta Sala, de fecha 14/09/1998 , confirmada por la STS de 23/10/2002 , anula la clasificación urbana de los terrenos en cuestión contenida en el P.G.O.U. de Piélagos.

3) El Decreto 13/2011 se ha elaborado conforme a Derecho, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 3 de la Ley de Cantabria en relación con el art. 2.3 de la misma ley para actualizar el ámbito del Plan de Ordenación del Litoral (POL), y

4) La zonificación establecida por el Decreto 13/2011, Protección litoral, es acorde con los criterios establecidos en la Memoria de Ordenación del Plan para este tipo de Área.

TERCERO.-La Sala debe examinar, en primer lugar, por obvias razones de lógica jurídica, la inadmisibilidad del recurso alegada por la Administración.

El Gobierno de Cantabria aduce que el recurso es inadmisible, puesto que el requerimiento se efectuó extemporáneamente (el plazo previsto en el art. 44.2 de la LJCA finalizó el 4 de mayo de 2011 y el requerimiento tuvo lugar el 5 del mismo mes y año) o, subsidiariamente, porque el recurso se interpuso fuera del plazo previsto en el art. 46.1 de la LJCA .

El Ayuntamiento de Piélagos se opone a la inadmisibilidad, aduciendo que tanto el requerimiento como el recurso se han interpuesto dentro de los plazos legales.

La Sala estima, tras examinar las diligencias y la normativa aplicable, que no concurre ninguna de las dos causas de inadmisibilidad invocadas, ya que:

1) El requerimiento interadministrativo es, por naturaleza, un acto recepticio.

2) Los envíos efectuados a través de correos en los que constan la oficina, el lugar, la fecha y el contenido se considerarán debidamente presentados a los efectos previstos en el art. 38 de la LRJPAC (Ley 24/1998 y art. 32 del RD 1829/1999 confirmados por la Ley 14/2000).

3) En el supuesto contemplado, consta que:

- El plazo previsto en el art. 44.2 de la LJCA finalizó el 4/5/2011.

- El Ayuntamiento de Piélagos acordó requerir al Gobierno de Cantabria para que derogase el Decreto 13/2001, mediante el Decreto de la Alcaldía nº 403/2011, de 27 de abril.

- El Ayuntamiento remitió, con fecha 3/5/2011, una carta certificada a la Consejería de Obras Públicas, O.TERRITORI, VIVIE (sic en el documento), en la Oficina de Correos de Renedo en la que consta: 'Tras DT 403. REQUERIR DEROG. RS.2339. Not- RS2339'.

- Obra en autos copia del requerimiento en el que se hace constar: 'Salida nº 2339/2011', y

- La carta certificada fue entregada en la Consejería el 5 de mayo de 2011. Y

4) Consecuentemente, el requerimiento fue efectuado en plazo, el 3 de mayo de 2011, y el presente recurso también, ya que el silencio del Gobierno obligó a entender por rechazado el requerimiento el 3 de junio ( art. 44.3 de la LJCA ) y el recurso fue interpuesto el 13/06/2011, por tanto cumpliendo con lo dispuesto en el art. 44.6 de la LJCA .

Procede, por tanto, examinar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Piélagos.

CUARTO.-La parte recurrente plantea a la Sala, de una parte, que el Decreto impugnado no es conforme a Derecho y, de otra y de forma subsidiaria, que la zonificación que establece no está justificada.

La disconformidad a Derecho del Decreto 13/2011 se articula sobre las dos razones siguientes:

- La sentencia de esta Sala, confirmada por el Tribunal Supremo, que le sirve de cobertura, no anula el PGOU de Piélagos y, por tanto, no se da el presupuesto legal para la adaptación del POL, y

- La sentencia que sirve de base al Decreto impugnado es de fecha anterior a la de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27/09/2004, del Plan de Ordenación del Litoral y, por tanto, la Administración no puede utilizar la vía del art. 3.2 de la Ley 2/2004 para modificar la propia Ley.

De todo lo expuesto, se infiere que el Tribunal debe alterar el orden de examen de las cuestiones planteadas por la recurrente, ya que la determinación de la legalidad, o ilegalidad, del procedimiento de actualización del POL es presupuesto, y puede ser óbice, del análisis de la actualización acordada.

La Sala deberá determinar, por tanto, si la Administración Autonómica puede, basándose exclusivamente en una sentencia anterior a la Ley 2/2004, iniciar el procedimiento para la actualización del ámbito de POL, regulado en el art. 3.2 de dicha Ley y, a través del mismo, incluir en su ámbito de protección terrenos que, en la redacción inicial del POL, aparecían excluidos del mismo por referencia a un planeamiento urbanístico determinado.

QUINTO.-El Ayuntamiento de Piélagos sostiene que la situación jurídica que ha servido de base a la Administración para dictar el Decreto 13/2011 impugnado (existencia de una sentencia firme que modificaría el PGOU de Piélagos, anulando la clasificación de urbana de la Unidad de Ejecución L-01, Parcela 1 'CERRIAS 1') es anterior a la fecha en que el Parlamento de Cantabria dictó la Ley 2/2004 y, por tanto, fue tenida en cuenta por el legislador. Consecuentemente, la Administración, haciendo uso del procedimiento previsto en el art. 3.2 de la Ley 2/2004 en realidad, está pretendiendo modificar la ley, infringiendo el Estatuto de Autonomía y la Constitución Española.

El Gobierno de Cantabria se opone a este motivo de impugnación, alegando que no se ha modificado la Ley, sino que:

- Se ha utilizado el procedimiento de actualización del ámbito del POL, previsto en el art. 3, en relación con el art. 2.3 de la propia Ley 2/2004 , para adecuarlo a lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta.5 de la LOTRUSCA y en el art. 2.1 de la propia Ley 2/2004 , y

- 'El hecho de que la Sentencia fuera anterior a la entrada en vigor del Plan, no viene sino a corroborar el error en que incurrió el POL en su cartografía y que es necesario subsanar de acuerdo con lo dispuesto para los suelos urbanos tanto en la DA 4ª de la Ley de Cantabria 2/2001 como en los arts. 2 y 3 del propio POL'.

SEXTO.-La cuestión planteada por las partes es de naturaleza estrictamente jurídica y, por tanto, la Sala deberá determinar el contenido y alcance del ámbito normativo en el que se integra. Dicho ámbito está constituido por la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 2/2001 y los arts. 2 y 3 de la Ley 2/2004 , así como la Disposición Transitoria Duodécima de la misma Ley .

La Disposición Adicional Cuarta de la LOTRUSCA preveía el dictado de una ulterior ley que aprobase el Plan de Ordenación del Litoral, estableciendo ya el ámbito territorial y objetivo de la misma, el procedimiento de elaboración y revisión, su finalidad y su contenido.

La Ley de Cantabria 2/2004 regula en su art. 2.1 el ámbito de aplicación del POL en la forma siguiente: ' 1. El ámbito de aplicación de la presente Ley es el territorio de los 37 municipios costeros existentes en la Comunidad Autónoma de Cantabria, excluyéndose los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente a su entrada en vigor, así como aquellos que gocen ya de algún instrumento especial de protección por corresponder a zonas declaradas Espacios Naturales Protegidos o que dispongan de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en vigor'.

El examen de dicha norma pone de manifiesto que su ámbito objetivo está constituido de forma negativa en relación con los suelos urbanos y urbanizables con Plan parcial aprobado definitivamente y por los ámbitos de protección especial de los Espacios Naturales Protegidos o de los PORN.

La norma delimita del ámbito de aplicación del POL en función de la situación jurídica que, a su entrada en vigor, refleja los planeamientos urbanísticos y los instrumentos especiales de protección medioambiental concurrentes en su ámbito territorial.

El art. 2 párrafos 2 , 3 y 4 de la Ley 2/2004 establece a su vez que:

' 2. Igualmente quedarán excluidos del ámbito de aplicación de esta Ley los suelos respecto de los que se acredite en el momento de adaptación del planeamiento municipal al presente instrumento de ordenación del territorio que reúnen los requisitos legales para ser clasificados como urbanos.

3. Los suelos respecto de los que, tras la entrada en vigor de la presente Ley, se acreditara que no contaban con los requisitos legales para ser clasificados como urbanos, bien en el momento de la adaptación del planeamiento a esta Ley, o bien por imperativo de sentencia judicial firme, quedarán comprendidos dentro del ámbito de aplicación del presente Plan. Esto mismo regirá para el caso de que se anulara un Plan Parcial definitivamente aprobado.

4. La aprobación sobrevenida de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales o la ulterior declaración de un espacio natural como protegido determina la exclusión de los terrenos afectados del ámbito de aplicación de esta Ley.

La ampliación o reducción del ámbito de aplicación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales o de un Espacio Natural Protegido supondrá la exclusión o inclusión, respectivamente, de los terrenos afectados en el ámbito de aplicación de la presente Ley'.

La antedicha característica del ámbito de aplicación del POL es corroborada por los citados apartados 2, 3 y 4 del artículo 2 en cuestión y, a su vez, explica el contenido de los mismos. En efecto, el art. 2. Apartados 2, 3 y 4 de la Ley regula los efectos que, en el ámbito de aplicación del POL, pueden producir las futuras modificaciones de las normas territorialmente concurrentes en la forma siguiente:

1) Normativa urbanística:

a. Reducción del ámbito del POL, suelos que ex lege, deban ser calificados como urbanos en la adaptación del planeamiento a la Ley, y

b. Ampliación del ámbito del POL, suelos que ex lege, deban dejar de ser calificados como urbanos:

- en la adaptación del planeamiento a la Ley, o

- por imperativo de sentencia judicial firme. Y

2) Normativa medioambiental:

a. Reducción del ámbito del POL, terrenos comprendidos en el ámbito de un nuevo PORN o Espacio Natural Protegido, y

b. Ampliación o reducción del ámbito del POL, correlativa a la ampliación o reducción del ámbito de aplicación de un PORN o de un Espacio Natural Protegido territorialmente concurrente.

La interpretación del art. 2 párrafos 2, 3 y 4 con arreglo a los criterios hermenéuticos lingüísticos, sistemáticos y teológicos pone de manifiesto que los mismos regulan la incidencia en la delimitación del POL de los hechos posteriores que relacionan. En efecto, desde el punto de vista lingüístico, la norma hace referencia a:

- 'el momento de adaptación del planeamiento...' (art. 2.2);

- 'tras la entrada en vigor de la presente Ley...' (art. 2.3), y

- 'la aprobación sobrevenida de ...' (art. 2.4)

Esto supone que todos los eventos enumerados son modificaciones sobrevenidas de la situación jurídica contemplada y aprobada por el legislador.

La interpretación sistemática del art. 2 de la Ley 2/2004 corrobora que los apartados 2, 3 y 4 del mismo regulan situaciones futuras, es decir concretas modificaciones jurídicas producidas en los ámbitos y por los motivos en ellos establecidos, ya que:

1) El art. 2.1 aprueba una ordenación basada en la situación jurídica vigente a su entrada en vigor con vocación de permanencia.

2) Los apartados 2, 3 y 4 contemplan todos los posibles cambios que se pueden producir, partiendo de la situación prefijada en los ámbitos normativos territorialmente concurrentes.

3)La Disposición Transitoria Segunda de la Ley regula una obligación de futuro respecto a la adaptación de los planeamientos urbanísticos.

4)El art. 3 de la Ley 2/2004 establece el procedimiento para la actualización del ámbito del POL en los términos siguientes: '1. Si en la adaptación del planeamiento urbanístico a esta Ley se advirtiera que existen suelos indebidamente excluidos de su ámbito de aplicación, la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo propondrá su inclusión y zonificación conforme a los criterios de la presente Ley.

Dicha propuesta será sometida simultáneamente a información pública y audiencia singularizada a la Administración General del Estado y al Ayuntamiento interesado por plazo de un mes.

Transcurrido dicho plazo, se emitirá informe por la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio y, previo acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, el Consejero competente lo elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación mediante Decreto.

La tramitación de este procedimiento suspenderá el plazo para aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento.

2. En los demás supuestos en los que proceda la inclusión de un terreno en el ámbito de aplicación de esta Ley se seguirá el procedimiento previsto en el apartado anterior, pudiendo corresponder la iniciativa tanto al Ayuntamiento interesado como a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.'

Los procedimientos regulados en dicha norma suponen una especie de delegación del legislador a la administración para que, de acuerdo con la regulación de la ley y en función de los hechos sobrevenidos que regula en su art. 2 apartados 2, 3 y 4, proceda a la actualización del ámbito del POL. Dichos procedimientos tienen como referente exclusivo el contenido del art. 2 antedicho.

5) La Ley 2/2004 regula en su Disposición Transitoria Duodécima bajo la denominación 'Ajustes Cartográficos' una norma de cierre que permite la actualización del ámbito del POL a su contenido normativo antes de que se adapten los planeamientos urbanísticos. La citada norma establece taxativamente: ' Hasta la adaptación de los planeamientos urbanísticos a esta Ley, las contradicciones que puedan detectarse entre los suelos clasificados como urbanos en el planeamiento urbanístico vigente en cada término municipal y los recogidos en el Anexo I de esta Ley se resolverán por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo a propuesta del Ayuntamiento interesado o de oficio por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a los efectos de su posible exclusión o inclusión del ámbito de aplicación de esta Ley'.

El examen de dicha norma pone de manifiesto que la misma sólo es aplicable en aquellos supuestos en los que exista un desajuste cartográfico entre el planeamiento urbanístico y el POL (suelo excluido del POL/suelo no incluido en el planeamiento como urbano o urbanizable con plan parcial aprobado definitivamente; suelo incluido en el POL/suelo incluido en el planeamiento como urbano o urbanizable con plan parcial aprobado definitivamente).

Los supuestos no incardinables en dichos desajustes cartográficos, es decir algunos de los que la Administración califica de 'errores del legislador', no pueden ser objeto del procedimiento previsto en la Disposición Transitoria Duodécima examinada, ya que la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 2/2001 contiene la previsión expresa de que la revisión o modificación del POL se hará por el procedimiento previsto en el art. 17 de la citada LOTRUSCA, artículo que remite a la elaboración y aprobación de los Planes Regionales de Ordenación Territorial por el Parlamento de Cantabria.

SÉPTIMO.-De todo lo expuesto, se infiere que una sentencia firme anterior a la Ley 2/2004:

- No constituye, por si sola, un imperativo de inclusión en el ámbito del POL, ex art. 2.3. de dicha ley, y

- No permite, por tanto, iniciar a su amparo un procedimiento de actualización ex art. 3.2 de la referida normativa.

Las alegaciones de la Administración demandada a la subsanación de un 'error de cartografía' resultan intrascendente, pues:

- El Decreto impugnado no se basa en la existencia de 'error' alguno, sino en una actualización del ámbito del POL 'por imperativo de sentencia judicial'.

- Los 'ajustes cartográficos' tienen una regulación específica en la Disposición Transitoria Duodécima que resulta totalmente ajena al Decreto impugnado, y

- Los errores de una ley habrán de ser subsanados a través de los procedimientos específicos previstos en la misma o a través de los mecanismos generales.

Procede, por todo lo expuesto, declarar que el Decreto 13/2011 vulnera los arts. 2.3 y 3.2 de la Ley 2/2004 y, por tanto, que a tenor de lo dispuesto en el art. 9.3 de la Constitución Española y en el art. 51.1 de la Ley 30/1992 , está incurso en la causa de nulidad regulada en el art. 62.2. de la LRJ-PAC . Este pronunciamiento agota la controversia e implica la estimación de la pretensión impugnatoria de la parte recurrente.

OCTAVO.-No se aprecia temeridad ni mala fe procesal y, por tanto, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA vigente a la interposición del recurso, no se hace especial imposición de costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY

Fallo

Se desestiman las causas de inadmisibilidad invocadas por el GOBIERNO DE CANTABRIA y se estima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS contra el Decreto 13/2011 y se declara la nulidad del mismo, todo ello sin hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.