Sentencia Administrativo Nº 966/2007, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 378/2006 de 13 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00966/2007

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres.

Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº 966

PRESIDENTE: DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

DON ALVARO DOMINGUEZ CALVO/

En Cáceres a trece de diciembre de dos mil siete.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 378 de 2.006, promovido por el Procurador D. Luis Gutiérrez Lozano, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE EXTREMADURA, siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el Sr. Letrado de su Gabinete Jurídico; recurso que versa sobre: Resolución dictada por la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura el 4 de agosto de 2004, publicada en el DOE del día 12 de agosto de 2004.

Cuantía Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. ALVARO DOMINGUEZ CALVO.

Fundamentos

PRIMERO.- En esta ocasión se somete al enjuiciamiento de la Sala, en virtud del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Arquitectos de Extremadura, la corrección jurídica de la Resolución dictada por la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura el 4 de agosto de 2004 (publicada en el DOE del día 12), por la cual se anula el concurso de la asistencia técnica "Redacción del proyecto ejecución estudio seguridad y salud de las obras de construcción Centro de Alzheimer y Mayores Dependientes en Montijo".

SEGUNDO.- En el suplico de la demanda rectora de esta litis, la defensa de la parte recurrente solicita que se anule la resolución impugnada y se condene a la demandada a reponer las actuaciones del concurso para la redacción del proyecto de ejecución y estudio de seguridad y salud relativos a las obras de construcción del centro de alzheimer y mayores dependientes de Montijo, al momento inmediatamente posterior a la elevación de la propuesta que formuló la Presidenta de la Mesa de contratación el 22 de julio de 2004 al órgano de contratación. Y ello en base a dos motivos fundamentales:

1º.-En primer lugar, solicita la anulación de la resolución impugnada aduciendo que la misma no se ajusta a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Bajo este motivo explica que la Mesa de Contratación efectuó propuesta de adjudicación a favor de uno de los Arquitectos que se habían presentado al concurso, por un importe, IVA incluido, de 82.000 euros, según consta en el acta de la reunión que tuvo lugar el 20 de julio de 2004, propuesta también contenida en el escrito del Presidente de la Mesa de 22 de Julio de 2004; y sorprendentemente, ocho días más tarde de esta última propuesta, y sin que exista trámite, informe, ni documentación de ninguna clase, el 30 de Julio de 2004, el Sr. Secretario General de la Consejería, resuelve anular dicho concurso.

Y dice la parte demandante que resulta verdaderamente inexplicable, y desde luego no se ha explicado, que sin más el órgano de contratación decida la anulación del concurso, que es un trámite que no se encuentra previsto en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ya que el art. 88.1 señala que la Mesa de Contratación elevará propuesta "al órgano de contratación que haya de efectuar la adjudicación del contrato". Una vez formulada la propuesta, el apartado 2 de este artículo 88 determina que "la Administración tendrá alternativamente la facultad de adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa, mediante la aplicación de los criterios establecidos en el artículo 86 , sin atender necesariamente al valor económico de la misma, o declarar desierto el concurso, motivando en todo caso su resolución con referencia a los criterios de adjudicación del concurso que figuren en el pliego".

Es decir, que según el art. 88 , la Consejería solamente puede optar por adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa, o declararlo desierto, pero en absoluto se le confiere la facultad de anular el concurso, como ha hecho, por lo que se produce la causa de anulabilidad prevista en el art. 63.1 de la Ley 30/1992 .

2º.-Y subsidiariamente, aduce la anulabilidad de la resolución impugnada por falta de motivación, al infringir lo dispuesto en el art. 54.1 a) de la Ley 30/1992 , en cuya virtud "serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos".

TERCERO.- La Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura, tras solicitar a la Sala que conozca de oficio si el recurso fue o no interpuesto dentro de plazo, ya que manifiesta que carece de datos suficientes para comprobar este extremo, suplica, en primer lugar y de modo principal, que se inadmita el recurso por concurrir la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 51.1.b) de la LJCA . Basa su pretensión en que no existe legitimación activa del Colegio Profesional accionante para interponer el recurso, ya que los verdaderos interesados en la anulación del concurso no son otros que los propios licitadores que asistieron al mismo, y en caso, el que resultó favorecido con la propuesta de adjudicación formulada por la Mesa de Contratación, siendo interesante destacar que ninguno de ellos formuló reparo ni objeción a dicha anulación, procediendo además todos ellos a retirar amigablemente sus garantías provisionales. A ello añade que en el supuesto que nos ocupa no existen intereses profesionales controvertidos, no sólo sobre la base de que los licitadores participantes no opusieron objeción alguna y retiraron sus garantías provisionales, sino también por el hecho de que una mera propuesta de adjudicación de la Mesa de Contratación no confiere derecho alguno a favor de uno de los licitadores, pues nos encontramos ante una mera expectativa.

Y en lo que se refiere al fondo del asunto, aduce la Administración demandada:

1º.-En primer lugar, que si bien es cierto que la Administración tiene la facultad de declarar desierto un concurso motivando en todo caso su resolución, también lo es que la Jurisprudencia interpreta dicha facultad de manera extensiva y la considera aplicable también a la suspensión o anulación del propio concurso (cita a tal fin sentencias del TSJ de Andalucía, Sala de Málaga, de 19 de diciembre de 2003; y Sala de Sevilla, de 15 de abril de 2002 ).

2º.-Y en segundo lugar, y ante la falta de motivación esgrimida por el Colegio recurrente, considera que sí se cumple el citado requisito formal al expresarse en la resolución recurrida que la Junta de Extremadura no se iba a hacer cargo de la construcción de la residencia.

Expuesta así la posición de la Junta de Extremadura, y atendiendo a la solicitud efectuada por ella en primer lugar, puntualizar que el recurso se encuentra interpuesto dentro de plazo, al tener entrada el escrito de interposición el día 11 de octubre de 2004 y haberse publicado en el Diario Oficial de la Junta de Extremadura la resolución impugnada el día 12 de agosto anterior, a tenor de lo dispuesto en el art. 46.1 de la LJCA .

CUARTO.- Comenzando por la cuestión de inadmisibilidad que ha sido planteada, debemos realizar las siguientes precisiones a la luz de la Jurisprudencia de nuestro máximo intérprete constitucional.

Así, el Tribunal Constitucional ha considerado la legitimación procesal como una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita, de modo que el interés legítimo en lo contencioso-administrativo ha sido caracterizado como una "relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (SSTC 65/94, 28 de febrero, 105/95, 3 de julio, 122/98, 15 de junio, 1/2000, de 17 de enero, así como ATC 327/1997, 1 de octubre ), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.

Por otra parte, el art. 28.1 b), en relación con el art. 32, ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) de 1956 , atribuyó a las corporaciones de Derecho público legitimación para impugnar disposiciones administrativas de carácter general, siempre que la disposición impugnada afectase directamente a intereses de carácter general o corporativo cuya representación o defensa ostenten. Pues bien, desde antiguo el Tribunal Constitucional dejó dicho que el art. 24.1 CE , al aludir a la tutela de intereses, no directos, sino sólo legítimos, obliga a interpretar que la noción de «interés directo» del art. 28.1 LJCA de 1956 debía sustituirse por la constitucionalmente recogida de «interés legítimo». Tal doctrina se encuentra reflejada, además de en otras muchas, en las SSTC 160/85, de 28 de noviembre, FJ 5; 24/87, de 25 de febrero, FJ 2; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 2; 195/1992, de 16 de noviembre, FJ 2; 262/1994, de 3 de octubre, FJ 3; y 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 . En línea con ello, el art. 19 de la vigente LJCA de 1998 ya no requiere que el interés sea directo, sino simplemente legítimo.

Nuestro análisis debe partir necesariamente de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios profesionales, cuyo art. 1.3 señala que son fines esenciales de los mismos "la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial". Añade el art. 5 g) de la misma Ley que corresponde a los colegios profesionales la función de ostentar, en su ámbito, la representación y defensa de la profesión ante la Administración, instituciones, Tribunales, entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales y ejercitar el derecho de petición, conforme a la ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 1.3 de esta Ley .

De los preceptos transcritos se deriva que, entre las funciones propias de los colegios profesionales, se encuentran la representación y defensa de la profesión, función diferenciada de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Y así, a la defensa de los intereses de los profesionales colegiados, pueden concurrir tanto los colegios profesionales, como los propios colegiados, cuando resulten individualmente afectados, y otras personas jurídicas, tales como sindicatos y asociaciones profesionales; por el contrario, cuando se trata de la representación y defensa de la profesión misma, esto es, del interés general o colectivo de la profesión, esa función representativa y de defensa, ante los poderes públicos, se ejerce por los colegios profesionales, bajo la nota de exclusividad o monopolio (art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de colegios profesionales).

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, y considerando que los intereses profesionales de los colegiados pueden ser defendidos y asumidos por ellos mismos o por sus respectivos Colegios Profesionales, como indica el Tribunal Constitucional, esta Sala se inclina por entender que el Colegio Oficial de Arquitectos se encuentra legitimado activamente para impugnar la resolución que anula el concurso que había sido previamente convocado. Y ello en el lógico entendimiento de que tal resolución podría frustrar los legítimos intereses y expectativas profesionales de sus colegiados, y en particular los de aquellos que han participado de manera activa presentando sus ofertas para la adjudicación.

Poco importa, a los efectos de la legitimación, si los licitadores en el momento en el que se procede a anular el concurso, tenían simplemente una mera expectativa y no un derecho adquirido, pues tal cuestión no es óbice para que el Colegio Profesional pueda actuar en defensa de los intereses legítimos de sus miembros, y porque además se trata de un tema íntimamente relacionado con el fondo de lo que aquí se discute: si la Administración se encontraba o no facultada para proceder a la anulación del concurso, o debía, conforme al tenor literal del art. 88.2 del TRLCAP , haber procedido a adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa o haberlo declarado desierto.

Entendemos, por consiguiente, que el Colegio Profesional accionante se encuentra legitimado activamente para interponer el presente recurso, por lo que debemos desestimar la causa de inadmisibilidad alegada por la defensa de la Administración demandada.

QUINTO.- La primera cuestión planteada por la parte recurrente, como ya hemos indicado, es la anulabilidad de la resolución recurrida por cuanto entiende que la Administración no se encontraba facultada para anular el concurso una vez efectuada la propuesta de adjudicación por la Mesa, ya que únicamente podía, según el art. 88.2 del R.D. Legislativo 2/2000, de 16 de Junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, proceder a declarar desierto el concurso o adjudicarlo a la proposición más ventajosa.

Nosotros entendemos que aunque el precepto citado se refiera exclusivamente a la posibilidad de declarar desierto el concurso y no a su anulación, ésta última es siempre posible atendiendo a una interpretación teleológica de la norma, que no obliga a adjudicar el contrato a la proposición que haya sido elevada por la Mesa. Si puede la Administración declarar en tal momento desierto el concurso, no existe inconveniente alguno en que pueda proceder a anularlo, al no verse afectados los derechos subjetivos de los licitadores que han intervenido. Máxime cuando existe una razón concreta y de enjundia suficiente que lo justifica, como es, en el caso presente, el compromiso adquirido por Caja Badajoz de construir el edificio a su costa, de lo que se deriva, obviamente, la innecesariedad de la tramitación del concurso para la redacción del proyecto. Así se hace constar en el informe del Secretario General de la Consejería de Bienestar Social que se acompaña junto con la contestación de la demanda y al que se adjuntan, entre otros, los siguientes documentos de interés:

-Escrito del Secretario General de 19 de julio de 2004, que, dirigiéndose a la Alcaldesa de Montijo, le manifiesta que Caja Badajoz ha asumido el compromiso de construir el edificio sin perjuicio de la posterior gestión de la residencia a llevar a cabo por la Consejería.

-Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Montijo por el que se revoca la cesión realizada a la Junta de Extremadura y se ceden los terrenos a Caja Badajoz.

-Orden de la Consejería de Hacienda y Presupuesto de 11 de febrero de 2005, por la que se dispone desafectar del dominio público 3.627 metros cuadrados objeto de cesión por parte del Ayuntamiento de Montijo.

-Acta de desafectación del dominio público de 3.627 metros cuadrados sitos en Montijo, emitida en fecha 14 de febrero de 2005.

Entendemos, por consiguiente, que es posible la anulación del concurso por parte de la Administración antes de efectuarse la adjudicación del contrato, y en este sentido se ha pronunciado también la sección primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en recientes sentencias de 21 de febrero de 2007 y de 14 de septiembre de 2006 .

Anulación que será posible siempre y cuando se encuentre debidamente motivada, lo que nos conduce al análisis de la segunda de las cuestiones planteadas por la parte recurrente.

Aduce la misma que la Resolución de 30 de Julio de 2004, dictada por el Sr. Secretario General de la Consejería de Bienestar Social, carece de motivación suficiente por cuanto la misma se limita a decir:

"Visto el expediente AT-04/003 de contratación de la asistencia técnica "REDACCIÓN PROYECTO EJECUCIÓN ESTUDIO SEGURIDAD Y SALUD DE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN CENTRO DE ALZHEIMER Y MAYORES DEPENDIENTES EN MONTIJO" mediante el sistema de adjudicación por concurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 89 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , en uso de las facultades que me confiere la Orden de 22 de Octubre de 1999 (DOE 11/11/99), y considerando que avanzado ya el procedimiento de concurso, las circunstancias a la sazón concurrentes han determinado que la construcción y la previa redacción de los correspondientes proyectos de la residencia de mayores, programadas para su inicio en el año 2004, no se lleven a cabo directamente por la Junta de Extremadura, procede anular dicho concurso".

Dice la demandante que como la Administración no expresa cuáles son esas circunstancias a la sazón concurrentes a las que alude, la resolución no se encuentra debidamente motivada, y por ello, es anulable de conformidad con el art. 63.1 de la Ley 30/1992 .

No compartimos el criterio de la impugnante. Es reiterada la jurisprudencia, ciertamente, que expresa que la motivación del acto administrativo es aquella que permite conocer al interesado la razón del acto a efectos de posibles impugnaciones, en cuanto que la misma constituye la manifestación declarada de la voluntad administrativa. Y en el presente caso, se expresa de manera clara por parte de la Administración cuál es la razón fundamental que la conduce a anular el concurso. Razón que viene concretada en la circunstancia de que la construcción y la previa redacción del proyecto de la residencia de mayores no se va a llevar a cabo directamente por la Junta de Extremadura. Motivación que, aunque escueta, es suficiente, pues permite conocer a los interesados la razón de la anulación del concurso, sin que sea necesario que se expresen de manera pormenorizada las razones por las cuales va a ser un tercero quien se encargue de dicha construcción.

Por todo ello procede desestimar el recurso interpuesto y confirmar la resolución recurrida.

SEXTO.- No apreciándose temeridad procesal ni mala fe en la actuación de ninguna de las partes, no procede hacer imposición de las costas causadas, atendiendo a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. EL REY y en virtud de la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Gutiérrez Lozano, en nombre y representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Extremadura, contra la Resolución dictada por la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura de 4 de agosto de 2004 (publicada en el DOE del día 12 de agosto), por la cual se anula el concurso de la asistencia técnica "redacción proyecto ejecución estudio seguridad y salud de las obras de construcción Centro de Alzheimer y Mayores Dependientes en Montijo". Por ello, confirmamos dicha resolución al ser plenamente ajustada al ordenamiento jurídico.

Y todo ello sin realizar especial imposición de las costas procesales devengadas con ocasión del presente recurso contencioso- administrativo.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la ley, dejándose constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.