Sentencia Administrativo Nº 967/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 28 de Mayo de 2003

Encabezamiento

SCA2

DGJCV

R° 792/99

SENTENCIA Nº 967/03

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.

Presidente:

D. JOSÉ BELLMONT MORA.

Magistrados:

D. Luis Manglano Sada.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN.

En la Ciudad de Valencia, a 28 de mayo de dos mil tres.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo n° 792/99, interpuesto por el Procurador D. Jorge Castelló Navarro, en nombre y representación de ACCIÓ ECOLOGISTA- AGRÓ, contra el Gobierno Valenciano, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Letrado de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmara la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones y , verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 27 de mayo de dos mil tres, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo ponente el magistrado Iltmo. Sr. D. Luis Manglano Sada.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto por ACCIÓ ECOLOGISTA-AGRÓ contra el Decreto 70/1999, de 4 de mayo, del Gobierno valenciano, que aprobó el Plan de ordenación de recursos naturales (PORN) del Parque Natural de El Marjal de Pego- Oliva, publicado en el DOGV de 7-7-1999.

SEGUNDO.- El Parque Natural de El Marjal de Pego- Oliva se creó mediante Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 , de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de espacios protegidos de la Comunidad Valenciana, indicándose en dicha norma que el régimen jurídico de ese nuevo Parque se regularía por Decreto del Gobierno Valenciano.

En desarrollo del mandato legal referido, el Consell aprobó el reseñado PORN, que en este proceso es cuestionado por la Asociación actora, que pretende su nulidad por considerar, de forma sintética, que el ecosistema constituido por las zonas húmedas reglamentadas por el PORN es incompatible con su parcial transformación para cultivo de arroz , por permitir nuevas construcciones, por permitir usos ganaderos, por no haber atendido determinadas alegaciones relativas a posibles usos del Parque Natural, limitaciones de la zona D (zona hortofrutícola), por falta de dotación en el Programa Económico-Financiero, por falta de creación del órgano colegiado consultivo (Junta Rectora del Parque), por ausencia de dictamen del Consell Consultiu (alegada en trámite de conclusiones) y por ser irregular la consulta realizada al Consejo Asesor de Medio Ambiente.

TERCERO.- Respecto a los aspectos formales del PORN cuestionado, deberá iniciarse su estudio desestimando la impugnación de la consulta realizada al Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA), que la demanda considera nulo por irregular , toda vez que no puede admitirse el argumento de que no se contaba con la necesaria información previa, pues en el expediente consta que, tal como prescribe el artículo 36.2 de la Ley 11/1994, una vez elaborado el PORN, se sometió a información pública y Audiencia de las corporaciones y entidades en la forma prevista en el artículo 26.2 de esa Ley, sometiéndose a consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente.

Es decir, la Asociación actora contó con la previa información siguiente: Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 6-5-1996, publicada en el DOGV, información pública del proyecto del PORN , que era conocido por cuanto se formularon alegaciones, lo que le permitía conocer en sus fundamentales contenidos el Plan objeto de consulta, sin que una modificación puntual , el aumento de la superficie destinada a arrozales, sea causa suficiente para hablar de falta de información o de indefensión.

En relación a la alegación de falta de creación del Organo Colegiado Consultivo del Parque Natural, esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto en la sentencia 313/2003, de 4 de febrero, dictada en el recurso 615/1999, que la desestima diciendo:

"Esta misma causa se invoca además como motivo de nulidad por falta de creación del Organo Colegiado Consultivo del Parque Natural, por vulneración de lo dispuesto en la Ley 11/94 y 4/89.

Efectivamente, la Ley 11/1994 establece en su art. 48 que "1. En el acto de declaración de cada espacio natural protegido, se establecerá el régimen de gestión aplicable al mismo... 5. Para colaborar en la gestión de los espacios naturales protegidos y canalizar la participación de los propietarios y los intereses sociales y económicos afectados , se creará , para cada espacio natural protegido, un órgano colegiado de carácter consultivo. La composición y funciones de dichos órganos se especificará en la norma de creación de cada espacio." En cuanto a sus funciones, el art. 50 establece que "Corresponde al órgano colegiado de cada espacio protegido, la colaboración en la gestión de los espacios naturales protegidos a través de su función asesora y consultiva. En particular, deberá ser oído para la adopción de las siguientes decisiones:...2. Aprobación , modificación y revisión de los instrumentos de ordenación del espacio natural protegido."

Por último, el art. 51 establece su composición que se establecerá en la norma de declaración y estará formado por el Director-conservador y, como mínimo, representación de las Corporaciones locales afectadas , propietarios afectados, Intereses sociales , institucionales o económicos afectados, grupos cuyos objetivos fundacionales coincidan con la finalidad del espacio natural protegido y personas y entidades que colaboren en la conservación de los valores naturales, a través de la actividad científica, la acción social o la aportación de recursos de cualquier clase.

Partiendo de la indiscutible omisión de la creación de este organismo (reconocido por la demandada) la cuestión se centra en determinar los efectos de dicha omisión, bien entendido que la alegación se centra no en la inexistencia del órgano en sí mismo, sino en la privación de intervención en la elaboración del Plan derivada de dicha falta. Como ya se ha dicho no estamos en presencia de indefensión encuadrable en el art. 24.1 de la Constitución por tratarse de una actuación administrativa que remite al art. 105. c) de la Constitución , donde sólo se exige la Audiencia cuando proceda.

La parte invoca en relación con este motivo lo dispuesto en el art. 62 de la Ley 30/1992, es decir, la nulidad de pleno derecho, si bien no señala en qué apartado de la misma estima encuadrado este motivo y aunque habla de indefensión, ya hemos visto que no puede ser encuadrado en el motivo 1.a).

De conformidad con sus alegaciones, sólo podrían ser encuadradas , tal y como vienen planteadas en el apartado 1.g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal", apartado que nos remite al el art. 6 de la Ley 4/89 ya citado que impone la audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley y al art. 36 de la Ley 11/94, también citado previamente, que establece la información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados.

Pues bien , nos hallamos ante la misma situación que analizaremos a continuación respecto al incumplimiento del plazo de un año para la aprobación del Plan: no se ha cumplido la Ley en sus propios términos, pero la consecuencia anulatoria no está prevista para este supuesto y descartada la indefensión (entendida en los términos anteriores de falta de Audiencia) como lo demuestra el expediente Administrativo, al haber sido sometido el Plan a dicho trámite en el que han comparecido todos aquéllos que han deseado formular alegaciones, sin perjuicio de que la gestión del Parque debe llevarse a cabo con dicho Organismo cuya creación es obligatoria sin que exista ninguna razón para la demora en su constitución."

En cuanto a la alegación de falta de dictamen del Consell Consultiu, la ciada Sentencia de esta Sala dispone que:

"La Ley 10/94 de 19 de diciembre de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana establece en su artículo 2.2 el carácter preceptivo de la consulta al Consejo Jurídico Consultivo cuando en ésta o en otras leyes así se establezca, y su carácter facultativo en los demás casos. El art. 10 por su parte establece que dicho órgano deberá ser consultado preceptivamente en los siguientes casos: "... 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones".

La Administración demandada sale al paso de esta alegación al estimar que no se trata propiamente del desarrollo de una ley, sino del ejercicio de una atribución de competencia , invocando al respecto la S.TS de 30.4.98.

Para un adecuado análisis de la cuestión, debemos destacar inicialmente que la Ley 4/1989 de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre establece en su articulo 4 que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales a los principios de la ley, las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales; que como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales , cuyos objetivos son: Definir y señalar el Estado de conservación de los recursos, determinar las limitaciones que deban establecerse, señalar los regímenes de protección que procedan, promover medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales compatibles con las exigencias señaladas.

En cuanto a sus efectos, remite el art. 5 a los que establezcan sus propias normas de aprobación, señalando que serán obligatorios y ejecutivos, constituyendo un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física y al que deberán adecuarse los preexistentes.

Respecto a su procedimiento de elaboración, el art. 6 impone la Audiencia a los interesados , información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley.

Por su parte, la Ley 11/1994 de 27 de Diciembre de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, establece al respecto en su art. 30 que la ordenación ambiental en el ámbito de la Comunidad Valenciana se llevará a cabo mediante los siguientes instrumentos: Planes de ordenación de los recursos naturales, Planes rectores de uso y gestión, Planes especiales y Normas de protección.

El art. 31 establece que la ordenación de los espacios naturales se llevará a cabo en el caso de Parques y reservas naturales mediante los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales, que se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión.

A continuación, respecto a los PORN viene a reproducir los preceptos ya expuestos de la Ley estatal y en cuanto al procedimiento de elaboración, el art. 36 establece que su formulación corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente , elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano.

Es decir, la exigencia del dictamen con carácter de preceptivo no viene impuesta por estas leyes sino que, de serlo, dependerá de la exigencia general del art. 10.4 de la Ley 10/1994, anteriormente reproducido.

Ambas posturas procesales se amparan en pronunciamientos jurisprudenciales que invocan, así, la Generalidad Valenciana cita la ST.S. de 30.4.98 que, estima que no es necesario en la impugnación del Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana sobre la base de que el artículo 4 de la Ley 91/1978, sobre el Régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana , encomendó al Ministro de Agricultura la elaboración del Plan de Uso y Gestión del Parque, para que previa la información pública, lo elevara al Gobierno para su aprobación definitiva, y por tanto "cuando el Gobierno...aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque... no es propiamente que estuviera desarrollando una ley, y sí, que se limitaba a ejercitar una específica atribución de competencia, aprobar un Plan en virtud de la propia competencia atribuida por la ley, y por tanto no se está ante un Reglamento ejecutivo, para el que el artículo 22 de la Ley 3/1988 dispone la consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado , conforme al concepto que sobre ellos ha elaborado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, Sentencias de 22 abril 1974 y 18/1982, de 4 mayo, que los refieren a "los directamente ligados a una ley , a un artículo, o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes, sean completadas, desarrolladas, pormenorizadas , ejecutadas por el Reglamento», y aquí, cual se ha referido, no hay tal supuesto, pues el aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión, el Gobierno estaba aplicando, ejerciendo la competencia que le encomienda , ordena, una ley-acto, la de declaración del Parque Nacional"

En el presente caso, el Decreto 70/99 de 4 de mayo, se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 que establece que "Se declara el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva... El régimen jurídico de dicho parque natural se establecerá por Decreto del Gobierno valenciano. En el plazo de un año se elaborará el plan de ordenación de los recursos naturales..."

Esta misma Sala, sección la , en Sentencia de 05-01-1998, núm. 7/1998, recaída en recurso Contencioso- administrativo 3231/1995, contra el Decreto 49/1995, de 22 de marzo por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Salinas de..., tras establecer la indudable naturaleza reglamentaria del mismo por tratarse de un Reglamento Autonómico que desarrollaba la Ley Autonómica 5/1988, de 24 de Junio , de "parajes naturales de comunidad Valenciana", con el marco normativo básico de la ley estatal de 4/1989 de 27 de marzo, de "Conservación del Medio Natural Flora y fauna Silvestre" establecía que la omisión de un informe preceptivo trae consigo una indudable consecuencia jurídica como es la nulidad de pleno Derecho de la disposición de que se trate. Según la jurisprudencia más reciente la omisión del preceptivo Dictamen del Consejo de Estado , provoca la nulidad de los Reglamentos Autonómicos que desarrollan una Ley Estatal. Así se expresa la Sentencia de 2-IX-1992, dictada por la Sala tercera, Sección cuarta del Tribunal Supremo, que se refiere a la omisión del Dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del decreto Valenciano 89/1986, de 8-VII-1986, por el que se estableció el régimen del Parque Natural de La Albufera."

Efectivamente, el TS en la citada Sentencia (2 de Septiembre de 1.992) establece que "El Reglamento que se examina no se dicta sino en ejecución de la ley 5/1988 (Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.) El mencionado texto normativo no cuenta con ningún tipo de Reglamento General que desarrolle sus preceptos , razón por la cual pueden y deben ser considerados como Reglamentos de Ejecución, todas aquellas disposiciones que desarrollen parcialmente su contenido en relación con un ámbito espacial concreto." Analiza a continuación el hecho de que primero se declare un Paraje Natural y, posteriormente se apruebe el Plan de Ordenación y uso declarando que "...no implica, necesariamente, que lo segundo ser un desarrollo de lo primero. Se trata, simplemente de dos actuaciones normativas secuencialmente ordenadas en el tiempo cuya naturaleza externa es igual por lo que, en caso de colisión prevalece la norma posterior. Esto último es lo que hace que ambos disposiciones deban ser considerados como Reglamentos de Ejecución de la ley de que dependen, por lo que resulta preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado."

No es pacifica por tanto la Jurisprudencia a este respecto.

TERCERO.- No obstante, a la vista de todo ello , la primera conclusión que se obtiene es que es la naturaleza jurídica de la disposición impugnada la que determinará la exigencia que se cuestiona y en éste sentido debemos destacar, por compartir esta Sala plenamente sus argumentos, el análisis que al respecto contiene la Sentencia dictada por el Tribunal superior de justicia Cantabria de 1 junio 1999 en recurso Contencioso- Administrativo núm. 1821/1997.

Parte dicha resolución de la existencia de una Ley Estatal Básica, la 4/1989, en cuya virtud se aprueba el PORN pero cuestiona que el mismo sea un Reglamento de ejecución de la misma sobre la base de que siendo indudable que el PORN ostenta carácter reglamentario (es una disposición de carácter general, se inserta en el ordenamiento jurídico, es un elemento normativo ordenador de la realidad con vocación de vigencia indefinida , que se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios) tiene un carácter peculiar asimilable al de los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos Administrativos.

Estima que del mismo modo que un plan general de ordenación urbana no es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es un Reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos.

Analiza a continuación que los Reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera subordinación a la ley puesto que cualesquiera Reglamentos están vinculados a la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. Cualesquiera Reglamentos, dice, salvo los independientes , desarrollan o aplican leyes, pero no por tal motivo todos ellos se dictan en ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva intervención dictaminante de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Afirma que el PORN no es un Reglamento ejecutivo porque éste aparece subordinado a la primera pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se trate, puesto que es impracticable una normación legal agotadora y por si misma suficiente que no precise del complemento reglamentario. En suma , todo Reglamento, salvo los independientes y los dictados con base en una habilitación legal en blanco y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un Reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija directamente al desarrollo de la ley.

Apoya su tesis en el propio Consejo de Estado (moción de 22 de mayo de 1969 , concerniente a su propia intervención consultiva en la elaboración de los Reglamentos ejecutivos de las leyes) cuando precisa que son tales los "directa y concretamente ligados a una ley , a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera tal que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada , cumplimentada o ejecutada por e1 Reglamento»; en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo que hace suya dicha definición, añadiendo que si en todos los Reglamentos es perceptible una función ejecutiva entendida en sentido amplio, sólo son propiamente ejecutivos aquellos a los que se refiere la moción del Consejo de estado en los términos que han quedado transcritos y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 17 de junio de 1997 que asigna a los Reglamentos ejecutivos la "finalidad de completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella».

Considera a continuación que no resulta sencillo discernir si un Reglamento es verdaderamente ejecutivo o no pero concluye que el PORN no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo, puesto que su contenido regulador no se dirige a completar, desarrollar o pormenorizar las disposiciones de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo.

Sigue señalando la citada Sentencia que se trata de un supuesto similar al de los planes de urbanismo, que se elaboran y aprueban en virtud de lo dispuesto en la legislación sobre el régimen del suelo, concretando sobre un espacio físico determinado las previsiones abstractas de la ley, que no es plenamente operativa sin el intermedio del planeamiento pero no por ello es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, sino el cauce que permite la efectividad de ésta habida cuenta que es inviable que la ordenación urbanística tenga lugar merced a la sola regulación legal, por definición abstracta y principal.

Técnicamente, Reglamentos ejecutivos de la Ley del Suelo son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan, complementan y pormenorizan (los tradicionales Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística) , integrados en el bloque normativo que los planes aplican, con el componente discrecional que tienen reconocido, a un segmento territorial determinado.

En este caso, la Ley 4/1989 precisa de Reglamentos ejecutivos que complementen sus disposiciones y colaboren con ella al objeto de forjar el bloque normativo regulador de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres. Tal misión la cumplen el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, y los diversos Reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca y especies amenazadas (Reales Decretos 1095/1989, de 8 de septiembre, 1118/1989, de 15 de septiembre y 439/1990 , de 30 de marzo. Pero el PORN está lejos del cometido señalado.

Como Plan Administrativo que es, responde a una serie de fines predeterminados; concretamente, a los establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 4/1989 , es decir, ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989, sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de la misma a un determinado segmento territorial, aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4.1. El PORN no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (la Ley 4/1989 y sus Reglamentos de ejecución), aplica sus disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física, que delimita y acota. Por supuesto que con subordinación a la ley y en virtud de ella, pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas con encomienda a la administración de la tarea de concretarlas.

Y también como Plan Administrativo que es , el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos , medidas y actuaciones que le vienen Impuestos en los apartados 3 y 4 del articulo 4 de la Ley 4/1989, si bien en el segundo bajo la veste de un contenido mínimo que habilita a la Administración competente en materia planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como Reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989. Insistimos en que es una figura que, en virtud de una llamada legal , aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone, sin mengua de su capacidad de añadir contenidos adicionales al mínimo legalmente establecido.

El Plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe llevar a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989, que por lo que hemos argumentado no lo son de ejecución en el sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un Reglamento es ejecutivo o no.

Distinto sería el caso , por supuesto, de un Reglamento que regulara el detalle de la planificación de los recursos naturales con vocación de generalidad y al que todos los instrumentos de planificación ambiental debieran someterse. Tarea que bien pueden cumplir las directrices para la ordenación de los recursos naturales cuya aprobación encomienda al Gobierno , vía Reglamento, el articulo 8 de la Ley 4/1989. Esta comparación entre el PORN y las directrices mencionadas nos sirve para apuntalar definitivamente la inviabilidad de considerar al primero como un Reglamento de ejecución de la Ley Estatal de Conservación de los Espacios Naturales.

De todo ello concluye que el PORN no puede ser calificado de Reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata.

Procede en consecuencia desestimar este motivo de impugnación al compartir plenamente esta Sala, como ya se dijo, los criterios expuestos."

CUARTO.- Respecto a la impugnación de los cultivos de arrozales , deberá partirse de la definición de Parque Natural que realiza el artículo 7.1 de la Ley 4/1989:

"Los parques naturales son áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos , estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente."

Tal definición parte en todo momento de la preexistencia de la realidad existente en un área natural, tal como ocurre en la Marjal de Pego-Oliva, que se encuentra incluida en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional desde la Resolución de 4 noviembre de 1.994, relativa al Acuerdo del Consejo de Ministros , de 15-7-94 por el que se autoriza (entre otros) la inclusión de la Marjal de Pego- Oliva, en la lista del Convenio de Ramsar de 2-2-71, ratificado por España en 1.982.

Este humedal fue incluido en la lista del Convenio de Ramsar por cumplir los requisitos exigibles a los humedales susceptibles de protección, ya que "cumplen los criterios técnicos para ser reconocidos como de importancia internacional en función de las poblaciones de aves acuáticas que albergan, en aplicación de los criterios adoptados en las sucesivas conferencias de las partes contratantes del Convenio".

Así pues, la creación de Parque natural de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1989 no supone sino un reconocimiento en el ámbito jurídico de una realidad física previa, es decir , no constituye una creación ex novo sino supone el reconocimiento de una realidad preexistente para así posibilitar su regulación y protección.

Pues bien, del expediente Administrativo se desprende que la realidad física del Marjal litigioso permite apreciar una preexistencia de arrozales, que ha venido siendo un cultivo tradicional compatible con el ecosistema y su consideración de zona húmeda, tal como viene ocurriendo en otros humedales como el de la Albufera de Valencia , el Delta del Ebro o las marismas del Guadalquivir, que a su vez permite un adecuado equilibrio biológico al permitir un mejor hábitat para numerosas aves.

En principio, no estaremos ante la transformación o degradación de una zona húmeda denunciada por la demanda sino ante el reconocimiento de una realidad preexistente, perfectamente compatible con lo dispuesto en el art. 7.2 de la Ley 11/1994

"Las actividades a realizar se orientarán hacia los usos tradicionales agrícolas, ganaderos y silvícolas, y al aprovechamiento de las producciones compatibles con las finalidades que motivaron la declaración...".

Cuando se alega que se aumenta la superficie cultivable de arrozales no se menciona el hecho de que tal incremento es proporcional al aumento de la superficie pública protegida del Parque Natural como espacio natural.

De todo ello se desprende que esta Sala no aprecia en el PORN impugnado ninguna degradación del humedal, ni la existencia de un uso (arrozal) que no sea tradicional, acorde a la zona húmeda y favorecedor de la biodiversidad, sin que en este proceso se haya practicado prueba alguna que permita sustentar lo contrario , debiendo en tal sentido 'determinar que la demandante incumple la prueba que le incumbía realizar frente a la presunción de legalidad de la actuación administrativa (art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), siendo de aplicación plena la previsión contenida en el art. 1.214 del Código Civil, ya que cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor.

QUINTO.- A igual apreciación debe llegarse respecto a la impugnación de los usos ganaderos y la regulación sobre vegetación climática, habida cuenta que ninguna razón o invocación de norma jurídica permite apreciar la pretensión actora, que ninguna prueba ha realizado para respaldar sus alegaciones, frente a la protección genérica (artículo 7.2 de la Ley 11/1994) que exige la compatibilidad con la protección del humedal, y el razonamiento específico obrante en el folio 147 del expediente, que considera el uso ganadero como método natural de control de la vegetación helofítica y conservación de la biodiversidad del Parque Natural , demorando la adecuación de la carga ganadera a los estudios de capacidad que realice la Consellería de Medio Ambiente al efecto.

Asimismo, conviene resaltar que la zona D del Parque, destinada al cultivo hortofrutícola, queda limitada a aquellos cultivos hortofrutícolas existentes a la entrada en vigor de la Ley 11/1994, de manera que tal previsión viene a reconocer la realidad física preexiste, sin que conste que ello es incompatible con el humedal.

En cuanto a la mención de nuevas construcciones en el ámbito del Parque, si no fuera suficiente la protección ambiental frente a posibles edificaciones (que deben integrarse en el paisaje y deben de tratarse de asentamientos propios de la comarca), la propia Ley valenciana 11/1994 dispone en su artículo 15.2 que en los terrenos incluidos en las zonas húmedas no se permitirán actividades susceptibles de provocar su recesión y degradación, clasificando dicha norma legal a esos terrenos como suelo no urbanizable de especial protección , que deberá regirse por las restrictiva normativa prevista en la Ley valenciana 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable. Así pues, las cautelas legales ambientales y urbanísticas son importantes y permiten pensar que el nivel de protección frente a las edificaciones en el ámbito del PORN es correcto y convenientemente restrictivo, sin que quepa hablar de degradación por impedirlo dicho marco normativo y la imposible valoración de hechos de futuro, al margen de considerar que tampoco en este punto la parte actora ha aportado prueba alguna que respalde sus argumentos.

SEXTO.- Por todo lo expuesto, procederá desestimar la demandad, sin que se aprecien motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ACCIÓ ECOLOGISTA- AGRÓ contra el decreto 70/1999, de 4 de mayo, del Gobierno valenciano , que aprobó el Plan de ordenación de recursos naturales (PORN) del Parque Natural de El Marjal de Pego-Oliva, publicado en el DOGV de 7-7-1999, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Valencia, en la fecha arriba indicada.