Encabezamiento
SENTENCIA Nº 000097/2021
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
Dª Mª JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADOS,
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
Dª ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona/Iruña, a treinta y uno de marzo de dos mil veintiunos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso número 0000106/2020, promovido contra Desestimación por Orden Foral de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente 169E/2019 de 24 de septiembre, del Recurso de Alzada interpuesto contra a la resolución 1685/2018 dictada por el Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería de fecha 31/12/2018 por la que en cumplimiento del punto 1 de la Resolución acuerda abonar al Consejo Regulador, con un porcentaje de Ayuda del 60% para actividades de información y promoción en el mercado interior, un importe de 154.732,42€, siendo en ello partes: comorecurrente,CONSEJO REGULADOR DE DENOMINACION ORIGEN NAVARRA, representado por la Procuradora Dª Mª Mercedes González Martínez y dirigido por la Abogada Dª Gracia Guillem Carrau y como demandado,GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por su Asesoría Jurídica y viene a resolver con base en los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.
Antecedentes
PRIMERO. -En el presente contencioso se impugnan las resoluciones reseñadas en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarlas en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.
SEGUNDO.-La representación procesal de la parte demandada se opone a todo ello sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por las resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.
TERCERO. -Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron a la Iltma. Sra. Magistrada Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 30 de marzo de 2021.
Es Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. Mª JESUS AZCONA LABIANO.
Fundamentos
PRIMERO.Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de la contestación a la demanda. -
Se impugna ante este órgano jurisdiccional la Orden Foral de la Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente 169E/2019 de 24 de septiembre, del Recurso de Alzada interpuesto contra la resolución 1685/2018 dictada por el Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería de fecha 31/12/2018 por la que se acuerda abonar al CRDON un porcentaje de ayuda del 60% para actividades de información y promoción en el mercado interior, siendo el importe de subvención total de 154.732,42 euros,
En fin, al Consejo Regulador Denominación de Origen Navarra se le abona el 60% de la ayuda en su día reconocida a la submetida de 'actividades de información y promoción en el mercado interior';
La resolución administrativa rechaza la falta de motivación del porcentaje de ayuda abonado porque, de conformidad con los arts 28.1 y 2 de la LF 11/2005 de Subvenciones, las bases 6 y 17 de la convocatoria y el art 35.2 de la LPA, se justifica la reducción en el menor gasto justificado en el periodo subvencionable, ya que lo que se subvenciona es los gastos realizados y pagados en el citado periodo subvencionable, es decir, en este caso, desde 12 enero 2018, fecha en que se presenta la solicitud y el 30 octubre 2018, que es cuando finaliza el plazo para su realización. Y, en lo que se refiere a los gastos generados en la feria 'Prowein', si bien en la factura aportada figura el gasto, se refiere a fecha anterior a la presentación de la solicitud.
Los motivos de la demanda, son los siguientes. Partiendo de que como consta en el EA la factura pro forma/presupuesto, correspondiente a la feria 'PROWEIN' incluye como gasto auxiliarle, folio 664, y siendo cierto que obra a folio 665 transferencia de pago, ejecutado cinco días después de la presentación de la solicitud de ayuda, vulnera la Administración el principio de motivación de los actos administrativos porque falta motivación suficiente e incongruencia de las resoluciones no se justifica ni motiva el porque de la exclusión y no se ha tenido en cuenta la factura indicada, se vulneran las bases 2.2 y 6.2.b), también el criterio seguido en la normativa estatal, que admite los gastos realizados inclusive, antes de la solicitud de ayuda, así como se vulnera los Reglamentos comunitarios, la propia LF 11/2005 art 28.2, las bases de participación de la propia feria en cuestión, así como la Base 19.3, máxime cuando existe informe del Director del Servicio, obrante a los folios 715 a 718, favorable a la pretensión del actor.
Se opone el Gobierno de Navarra,básicamente viene a reproducir las razones contenidas en la Orden Foral recurrida, señalando que se motiva y justifica la razón de la exclusión de la factura correspondiente a la feria PROWEIN', y que no procede el abono de este gasto que figura en factura de fecha anterior a la presentación solicitud ayuda. Y en lo que se refiere a la determinación del gasto auxiliarle no siendo de aplicación la base 19.3 de la convocatoria, esta base recoge la aplicación de una reducción en el pago de la ayuda si el importe solicitado por la beneficiaria es superior al 10 % del importe a pagar tras el estudio de viabilidad, dándose en este caso el supuesto.
SEGUNDO. Antecedentes relevantes para el caso. Bases de la convocatoria. -
Hemos de partir de los siguientes antecedentes. En virtud de Resolución 1470/2017, de 27 de noviembre, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería se aprobaron las bases reguladoras y la convocatoria 2017-2018 de las ayudas previstas en la submedida de 'Actividades de información y promoción en el mercado interior', del Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2014-2020.
En dicha resolución, en su Anexo I, en la Base 6.2, b) se recogía expresamente como gasto subvencionable los realizados tras la presentación de la solicitud de ayuda y el 31/10/2018 que se encuadrasen en los grupos que relaciona, entre ellos, los de inscripción y participación en ferias y exposiciones. La base 15 se refiere expresamente a la obligación de la Administración de motivar la decisión que se tome.
El CRDON en fecha 12/01/2018 presentó en tiempo y forma la solicitud pertinente. Asimismo, fue presentado toda la documentación de facturas proforma y presupuestos sobre las que después la resolución de concesión de las ayudas decidió y, entre ellas, la factura relativa a la actividad de la feria PROWEIN de 69.932,02€.
Mediante Resolución 1011/2018 de 30 agosto, se le concede a la actora una ayuda total de 240000 euros, todo ello, para un gasto auxiliarle de 432.175,36 euros; en noviembre la demandante presenta solicitud de pago junto con el detalle de facturación, facturas y justificantes de pago, y al resolver el abono de la ayuda, se excluye el gasto correspondiente a la participación en la feria PROWEIN.
Con anterioridad a la resolución de la concesión de ayudas, se requirió al CRDON para que aclarara la solicitud interesada requiriendo la aportación que faltaba de determinadas facturas proforma o presupuestos de otras actividades. Ninguna aclaración se le pide respecto de la factura pro forma de la feria PROWEIN
En fecha 06/09/2018, tras examen de la solicitud y las facturas proforma/presupuesto presentados, la administración demandada remitió a CRDON la resolución por la que se aceptaba la solicitud efectuada y en cumplimiento del punto 1 de la Resolución 1011/2018 del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería de fecha 30/08/2018 acordó abonar al CRDON un importe de subvención total de 240.000,00 euros. En dicha Resolución 1011/2018 de aceptación se reconocía además un gasto auxiliable total por importe de 432.175,36€; en la referida resolución se adjuntó cuadro recapitulativo en el que se detallaban el importe de gastos presentados y los auxiliables, concretándose expresamente respecto a la feria Prowein, entre otros, el siguiente gasto:
Se recogía expresamente cómo 'OBSERVACIONES' que en las actividades 'Campaña de publicidad y patrocinios', 'Prowein' y 'Salón Stuttgart' se ajustaban el importe auxiliable al importe justificado en los presupuestos y facturas proforma presentadas (Página 215-216 del EA).
En fecha 05/11/2018 la actora remitió solicitud del pago de las Ayudas concedidas mediante la cumplimentación de la instancia general y la aportación de los documentos preceptivos, consistentes en los pagos de los gastos efectivamente realizados correspondientes a las facturas proforma/presupuestos (página 226 a 686 del EA) presentados con la solicitud de la ayuda en fecha 12/01/2018 (página 26 y siguientes del EA) y consta inequívocamente al folio 665 del EA que dicho pago correspondiente al gasto presupuestado se realizó en fecha 17/01/2018, es decir, en fecha posterior a la solicitud de la ayuda 12/01/2018.
En fecha 28/01/2019 (página 699 EA) el CRDON recibió la comunicación-resolución de fecha 03/01/2019 (que por error de transcripción consta como 03/01/2018 en la página 697 del EA) por la que se acuerda abonar al CRDON con el nº de Expediente NUM000, con un porcentaje de ayuda del 60% para actividades de información y promoción en el mercado interior, un importe de subvención total de 154.792,42 euros, (páginas 690 a 699 del EA).
En dicha resolución comunicación se recoge literalmente (página 698 del EA):
Obra también al folio 698 que no procede la reducción por aplicación de la base 19.3 de la normativa reguladora de las ayudas, y sin embargo se le aplica
En relación con los errores del expediente administrativo aducidos por la parte actora en la demanda, nada se dice ni objeta por la Administración, en realidad, la Administración, y nos remitimos de nuevo al escrito de contestación, no discute el desorden del expediente, ni que no se presentara con la solicitud de ayuda la factura pro forma de la feria PROWINE, no es esa la cuestión, por tanto, no nos vamos a detener en este extremo tan exhaustivamente detallado por la parte actora, porque, como decimos no es en esto en lo que se basa la Administración para abonar menos cantidad de ayuda.
La feria PROWINE se celebró y el pago del importe presupuestado se realizó dentro del periodo de tiempo cuyos gastos eran subvencionables, cinco días después de la presentación de la solicitud de ayuda.
La Sección de Fomento de Explotaciones Agrarias y Asociacionismo Agrario, emitió en fecha 27/02/2019 Informe Técnico al recurso interpuesto por esta parte y en el cual se concluía proponer su desestimación (páginas 712 a 714 del EA) por los siguientes motivos: la resolución estaba disponible para su consulta en la Sección de Fomento, es decir, por considerar que ofrecer la posibilidad de cotejo de la misma resolución que se comunica sin más, supone ofrecer motivación de la propia resolución Considera aplicable la base 19.3 de la convocatoria de Ayudas, a pesar de que en la propia resolución recurrida se considera no aplicable expresamente (folio 698 del EA), en contradicción con lo indicado mas arriba.
En el último párrafo de la página 690 del EA que el Servicio de Explotaciones Agrarias y Fomento Agroalimentario, ' ha comprobado que las entidades beneficiarias y los gastos por ellas previstos cumplen todos los requisitos necesarios para acceder a las ayudas contempladas en la presente convocatoria.'
El Servicio de Explotaciones Agrarias y fomento Agroalimentario, emitió, informe firmado por su Director, D. Rodolfo, en fecha 21/03/2019 Informe de DISCREPANCIA respecto al Informe Técnico referenciado en el hecho anterior (páginas 715 a 718 del EA) proponiendo la estimación del recurso, recogiendo, entre otros, los siguientes razonamientos:
- La emisión de una factura anticipadamente a la entrega del bien, o la prestación del servicio, no acredita la realización del gasto, salvo que existiera un contrato previo irrevocable.
- Para que un gasto se considere realizado es necesario aportar la factura y el correspondiente el justificante de abono, de forma que la ausencia de una u otro supone que el gasto no se considere realizado.
- La Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones establece en el número 2 del artículo 28 que 'Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'.
- La feria Prowein tuvo lugar entre los días 18 y 20 de marzo de 2018, es decir dos meses y medio después de que la organización de la feria emitiera la factura, consta que el abono se efectuó por parte del Consejo Regulador el 16 de enero de 2018, días después de haber presentado la solicitud de ayuda y los potenciales participantes en la feria solo adquieren el derecho a participar cuando hacen efectivo el pago.
- En las Condiciones de pago del condicionado para la participación en Prowein se contempla que: 'Todas las facturas se gravan con un interés de 9 puntos porcentuales por encima del tipo de interés básico correspondiente, 30 días después de la fecha de vencimiento y tras la recepción de la factura. En caso de que el expositor no respetara el plazo de pago o no pagara la totalidad de la superficie Messe Düsseldorf podrá anular la reserva de la totalidad de la superficie contratada y disponer de ella'.
Es decir, considera evidente que:
'- la organización emite las facturas con anterioridad a la celebración de la feria. - el derecho a participar en la misma no se adquiere hasta no haber realizado el pago.
-Y concluye que 'En el caso de la feria Prowein, la emisión de la factura por parte de la organizadora de la feria es anterior a su celebración, y tras su emisión el interesado puede optar por abonar el importe y participar en la feria, o no abonarlo y no participar.
En este caso no se puede considerar que el gasto se ha realizado con la emisión de la factura. No se ha efectuado pago alguno, no se ha hecho entrega del servicio (la feria se celebra dos meses después), y no se produce ningún perjuicio económico al potencial participante si no hace efectivo el pago. Elcondicionado de participación en la feria contempla que en caso de que el participante no haga efectivo el pago la organización dispondrá del espacio a su criterio.
En términos de ejecución de gasto, la factura en este caso tiene el efecto de un presupuesto: si el participante abona el importe adquiere el derecho a participar en la feria, y si no lo hace, no.
En definitiva, el Director del Servicio que gestiona la concesión de ayudas, emite voto discrepante y se posiciona a favor de incluir la factura de la feria PROWINE como gasto auxiliable y proceder a su abono, no sólo por el hecho de haberla abonado efectivamente con posterioridad a la solicitud de la ayuda y por las fechas de la celebración de la feria, sino también por la explicación del funcionamiento de la participación en la feria PROWINE en la que la emisión de la factura por parte de la organizadora de la feria es anterior a su celebración y la recepción de tal factura sólo tiene efectos de 'reserva' hasta que se produzca el efectivo pago de la misma, por lo que no se puede considerar que el gasto se ha realizado con la emisión de la factura-proforma, sino cuando efectivamente se abonó en fecha 16/01/2018. y matiza la diferencia con el supuesto de verificar la ejecución de las acciones subvenciónales antes de una determinada fecha, en cuyo caso a para que un gasto se considere realizado es necesario aportar la factura y correspondiente justificante de abono de forma que la ausencia de una u otro supone que el gasto no se considera realizado.
Asimismo, señala que, la no admisión del gasto correspondiente a PROWEIN ha determinado que la Sección aplique una penalización adicional por aplicación de la Base 19.3 de las Bases reguladoras(se explica mejor que en el escrito de contestación, como se ha visto). No se explica por la Administración esta cuestión ni el porqué de las actuaciones contradictorias.
En relación con los errores del expediente administrativo aducidos por la parte actora en la demanda, nada se dice ni objeta por la Administración, en realidad, la Administración, y nos remitimos de nuevo al escrito de contestación, no discute el desorden del expediente, ni que no se presentara con la solicitud de ayuda la factura pro forma de la feria PROWINE, no es esa la cuestión, por tanto, no nos vamos a detener en este extremo tan exhaustivamente detallado por la parte actora, porque, como decimos no es en esto en lo que se basa la Administración para abonar menos cantidad de ayuda.
TERCERO. Doctrina general de la Sala en materia de subvenciones.
Con carácter previo, haremos algunas consideraciones generales sobre la materia. Esta misma Sala ha tenido ocasión de declarar en sentencia dictada en rca 420/ 2018 lo siguiente:
'TERCERO.- Consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.
Expuestas las posiciones de las partes, hay que señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014 6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.
Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 ( RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:
' En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) 'ad exemplum').
La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste .
Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec 5333/2011 ).
En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Recurso: 275/2015 (ROJ: STSJ NA 469/2016 ).'
Asimismo, en un supuesto parecido al que hoy nos ocupa en la misma sentencia la Sala dijo:
'CUARTO.- De la normativa de aplicación en materia de subvenciones. -
Sentado lo anterior, y dadas las posiciones de las partes, conviene traer a colación algunos de los preceptos de nuestra Ley Foral de Subvenciones, para delimitar en sus justos términos la cuestión a los efectos de la correcta interpretación de las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa; transcribiremos primero integro el art. 32 que dice :' Pago.
1. Con carácter general las subvenciones se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamentó su concesión.
...
Por su interés para el caso, se ha de recordar lo dispuesto en Artículo 27. según el cual: ' Justificación de las subvenciones públicas.
1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública...3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.'
También lo previsto en el Artículo 28. referido a Gastos subvencionable según el cual
1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley Foral, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.
2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención....'
Interesa asimismo recoger el art 33 bis. Según el cual :
'Plazos de ejecución.
A efectos del cómputo de los plazos de ejecución de las acciones subvencionadas, con carácter general, se tendrá por fecha de inicio la de la resolución de concesión de la subvención. Los plazos de ejecución de dichas acciones podrán prorrogarse hasta el doble del tiempo inicialmente previsto en los términos que se fijen en las bases reguladoras.
En todo caso, si la entidad social así lo solicita, la fecha de inicio, una vez recibida la resolución, puede ser anterior a la propia resolución de concesión de la subvención, siempre dentro del año natural de la convocatoria .'
Pues bien; de la regulación legal expuesta se infiere que en el marco de la relación jurídica de las subvenciones resulta trascendente valorar las consecuencias asociadas al incumplimiento de los plazos de realización y/o justificación de la actividad o inversión subvencionada. De manera que la normativa reguladora de las subvenciones públicas viene a distinguir dos plazos distintos y diferenciados, que también se recoge en las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa .
- El plazo establecido para la realización de la actividad subvencionada.
- El plazo determinado para la justificación, por parte del beneficiario, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos recibidos.
Es decir, en nuestro ámbito foral, la LF 11/2005, de Subvenciones estas se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamento su concesión (adquisición de activos después de la solicitud) y el pago se hará solo si se acredita la correcta ejecución de la actividad en las condiciones y con los requisitos establecidos en las base reguladoras. Tesis que encuentra apoyo por ejemplo en la STS de 3 de octubre de 2018 según la cual: 'la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución otorgando la subvención ...' 'Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ....' 'Ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aún en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna...' ' La autentica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo...'
Por lo demás, y a mayor abundamiento decir que en similares términos se pronuncia la normativa estatal, la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y el Reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 887/2006, el último párrafo del apartado 2 del art. 30 LGS , art. 37 LGS El Título II del Reglamento de la LGS se refiere al 'Procedimiento de gestión y justificación de subvenciones', y dedica su Capítulo I a la 'subcontratación' y el Capítulo II a la 'justificación de las subvenciones . Artículo 71 . Forma de justificación. Artículo 89. Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 2. El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones .
....
QUINTO.- De la doctrina de nuestro Tribunal Supremo en un caso similar.-
Llegados a este punto, se ha de traer a mayor abundamiento por su interés para el caso la STS 2 NOVIEMBRE 2016 en la que se dijo lo siguiente:
'Los gastos subvencionables deben realizarse 'en el plazo establecido', el cual, de conformidad con lo establecido en el art. 6.5 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la LGS, será el establecido en el 'acto de concesión'... En efecto, para que un gasto se considere subvencionable es preciso que: responda a la naturaleza de la actividad subvencionada (aspecto cualitativo); que su coste no sea superior al valor de mercado (aspecto cuantitativo); que se realice dentro del plazo marcado por las bases reguladoras (aspecto temporal) y que se pague por el beneficiario (aspecto financiero). El art. 31.2 se refiere a este último aspecto. En efecto, frente al criterio sostenido por el Decreto 2784/1964, de 27 de julio , por la que, salvo disposición en contrario, 'no será preciso que se acompañen documentos de caja', bastando con acreditar la realidad de la inversión, de forma que el pago del beneficiario al proveedor era materia que, en principio, no debía justificarse; la nueva regulación establece el criterio contrario y exige la acreditación del pago, por lo tanto, sólo se considerará tal el aquel cuyo pago se acredite dentro del período establecido en las bases reguladoras o dentro del período de justificación. Pero de aquí no cabe deducir que los gastos puedan realizarse o devengarse fuera del plazo establecido, sino que, además, debe justificarse su pago en plazo, que a falta de disposición expresa será, como máximo el plazo de 'tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad'.
Por lo tanto, la Sala comparte el criterio de la Administración de que los 'gastos subvencionables', de conformidad con lo establecido en el art. 31.1 de la LGS , debieron realizarse hasta el 31 de diciembre de 2005, no siendo subvencionables los realizados con posterioridad a dicha fecha. Siendo, por disposición legal y en atención a lo razonado, esencial el cumplimiento del plazo. A lo que no cabe oponer que en acuerdo de marzo de 2006, no se hiciesen reparos, pues, con independencia de la opinión de la Comisión, debe estarse a lo establecido en el Convenio.
Entiende además la Sala que las actividades deben entenderse realizadas no en el momento de suscripción del contrato; sino, con carácter general, en el momento de su devengo o realización que fue posterior a diciembre de 2005, pues así lo impone el principio de devengo al que obedece la regulación de subvenciones, tal y como se infiere de los establecido en el Real Decreto 1643/1990.' (fundamento de derecho quinto)
El motivo debe prosperar. En efecto, un examen de los preceptos invocados y de los términos del Convenio de colaboración a cuyo amparo se otorgó la subvención ponen de manifiesto que el desarrollo de las actividades con posterioridad al período de subvención (2005) no fue contrario a derecho, toda vez que los contratos y pagos se hicieron en el plazo legal y con garantías sobre su efectiva realización.
....
Pues bien, ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que lo que está en cuestión y origina la exigencia de reintegro no es la no realización de las actividades subvencionadas o la falta de justificación de que efectivamente se llevasen a cabo, sino que dichas actividades se realizaron con posterioridad al plazo anual de la subvención.
..Sin embargo, de los preceptos invocados por las partes y del texto del convenio no se deduce que las actividades subvencionadas tengan necesariamente que realizarse dentro del plazo del convenio, sino que cumplidas las formalidades de contratación y pago en plazo, la actividad en sí puede tener lugar en fechas posteriores. Lo cual es congruente con la naturaleza de muchas de estas actividades contempladas en la cláusula primera del convenio (jornadas técnicas o de divulgación, publicaciones, investigaciones), que no parecen requerir que tengan necesariamente que desarrollarse o finalizarse dentro del año.
En efecto, tal como refleja la Sentencia recurrida en el fundamento de derecho quinto, la Ley General de Subvenciones y su reglamento se remiten, en definitiva, a lo que establezca el convenio, que en el caso de autos no señala plazo alguno para la realización de las actividades:
...
Así pues, si los trabajos o actividades fueron contratados en plazo (2005), y su pago se acreditó como máximo en los tres meses posteriores a la finalización de dicho plazo, que el desarrollo de las mismas tuviese lugar con posterioridad no supone el incumplimiento de ninguna norma directamente aplicable al caso. Tanto más cuanto que, según afirma la propia Sala de instancia, en el referido fundamento quinto, FITSA exigió un aval como garantía de la efectiva realización del trabajo o actividad:
Otra cosa sería que alguna actividad no hubiese sido contratada o pagada en los plazos correspondientes, lo que en ningún caso se afirma por la Sentencia impugnada. En consecuencia, ha de estimarse el motivo y, por las mismas razones, el recurso contencioso administrativo a quo en este punto en el Convenio'.
CUARTO.-Motivación de la resolución de pago final. Vulneración de las bases y de la LF 11 /2005, de Subvenciones. -
Descendiendo de nuevo al caso que hoy nos ocupa, lo que es claro es que, es esencial para examinar el cumplimiento o no de los requisitos del derecho al cobro de la subvención concedida, lo previsto en las Bases y la dicción e interpretación sistemática de las misma, que como se sabe, vinculan al administrado y a la Administración.
En todo caso se ha de apuntar que la pretendida falta de motivación de la resolución administrativa en orden a la exclusión de la inscripción y participación en la feria PROWEIN, que efectivamente el Director General de Desarrollo Rural con fecha 31 diciembre de 2018 adopta la Resolución 1685/2018 por la que se paga a la actora un importe de subvención total que asciende a 154.792, 42 euros, y se le manifiesta, véase pag. 99 de los autos que la citada resolución podrá ser consultada en la Sección de Fomento de Explotaciones agrarias y Asociacionismo agrario; en el expediente obra al folio 698, y, tal y como se apuntaba más arriba, no se motiva ni explica el porqué de la exclusión de los gastos que le han supuesto inscribirse y participar en la feria PROWEIN, y la motivación no puede suplirse remitiendo al administrado al Sección administrativa correspondiente, que es lo que se hizo en este caso. Se vulnera con ello el art 35 de la LPA y las propias bases de la convocatoria.
Pero en todo caso, a la vista de lo actuado y de la normativa de aplicación, incluidas, claro está, las bases de la convocatoria, esta Sala ha de estimar el recurso contencioso administrativo en cuanto al fondo de la cuestión, pues ha quedado determinado que conforme a la base 6.2.b es gasto subvencionable el realizado tras la presentación de la solicitud de ayuda y el 31 de octubre de 2918 , entre ellos, los de participación en ferias y exposiciones y el art 28.2 de la LF DE Subvenciones dispone que, 'salvo disposición expresa en contrario en a las bases reguladoras de las subvenciones, se considerara gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención. Por lo demás los Reglamentos UE del Parlamento Europeo y del Consejo de aplicación cuando halan de subvencionalidad de los gastos exigen que los pagos efectuados se justifiquen mediante facturas y documentos de pago. En fin, se han realizado los gastos subvencionables en el plazo establecido en las bases, se han justificado con los documentos de pago pertinentes. El abono de la subvención por el importe concedido era procedente, por lo que, como decíamos se ha de estimar el recurso contencioso administrativo.
A mayor abundamiento la tesis de la Administración, además de contraria a las bases de la convocatoria y a la propia LF de Subvenciones, se compadece mal con el principio de proporcionalidad que esta Sala ha declarado también en sentencia dictada en rca 408/2018
'CUARTO.- Sobre el incumplimiento de las bases de la convocatoria.
Para analizar si la demandante ha incumplido o no las bases de la convocatoria por causa imputable a la misma, hay que comenzar diciendo que las bases de la convocatoria vinculan tanto a la Administración como a los solicitantes de la subvención ( STS de 26 de noviembre de 2012 (ROJ: STS 7718/2012 - ECLI:ES:TS:2012:7718 ) Recurso: 2612/2009 Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona y STSJNA de 24 de julio de 2012 (ROJ: STSJ NA 762/2012 - ECLI:ES:TSJNA:2012:762 ) Recurso: 563/2011 Ponente: María Jesús Azcona Labiano).
En este caso, la Base 3ª de la convocatoria, referida a 'instalaciones subvencionables' establece que 'el plazo para realizar la inversión será el comprendido entre la fecha de publicación de la convocatoria en el BON y el 31 de octubre de 2017. Se entenderá que la actuación está ejecutada cuando los gastos se hayan facturado y pagado en dicho período'.
Por su parte la base 6ª establece bajo la rúbrica 'Justificación y abono de la subvención', establece que 'los beneficiarios deberán justificar las inversiones realizadas con fecha límite de 31 de octubre de 2017 .
La Base 7ª, bajo el título 'Obligaciones de las beneficiarias y efectos de su incumplimiento' recoge: 'El incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en estas bases reguladoras o en la Ley Foral de Subvenciones, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida o, en su caso, al reintegro de la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la citada Ley Foral '.
Pues bien, como antes se ha señalado, por Resolución 84E/2017 de 21 de julio, de la Directora General de Industria se concedió una ayuda de 37.481'23 euros al Ayuntamiento de Etayo para la realización de un proyecto de renovación de alumbrado público. En dicha resolución se recordaba al beneficiario que el plazo de justificación de la actuación subvencionada finalizaba el 31 de octubre de 2017, para lo cual debía presentar la documentación señalada en la base 6.
Es cierto que el pago de dos facturas, en concreto la de la ejecución de obra y dirección facultativa, se realizó posteriormente a esa fecha límite y que la documentación, en consecuencia, también se presentó fuera de plazo, en concreto el 6 de noviembre pero en este supuesto se ha de entender que el retraso en el cumplimiento de ambas obligaciones es leve y resulta desproporcionada la pérdida de la subvención por ese motivo. Sobre el principio de proporcionalidad el TS en sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370 señala 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 2012948)'.
En este caso el Ayuntamiento de Etayo ha cumplido materialmente la finalidad de la subvención , pues el alumbrado público se ha renovado y constaba el pago de parte de las facturas generadas antes del 31 de octubre, en concreto la girada por la redacción del proyecto, habiéndose pagado la correspondiente a dirección de obra y a ejecución material en cuanto terminó la obra, el 30 de octubre, fecha en la que se giraron las correspondientes facturas(documento 4.3 del expediente administrativo ), por tanto el cumplimiento se ha demorado únicamente tres días hábiles, por lo que en aplicación del principio de proporcionalidad, teniendo además en cuenta el interés público al que estaba destinada la ayuda, la demanda ha de estimarse anulando el acuerdo de Gobierno de Navarra de 30 de mayo de 2018 y la Resolución 285E/2017 de 18 de diciembre, y reconociendo el derecho de la recurrente al cobro de la subvención en su día concedida.'
Por lo demás, no procede tampoco reducción alguna por aplicación de la base 19.3, ni se justifica, ni se entiende a tenor de las actuaciones practicadas.
QUINTO.-Costas procesales.-
En cuanto a costas, procede imponerlas a la Administración demandada por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.
En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,
Fallo
1º.- Que estimamosel presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CONSEJO REGULADOR DE DENOMINACION DE ORIGEN NAVARRA frente al acuerdo ya identificado en el encabezamiento de la presente resolución, que anulamos por su disconformidad al Ordenamiento Jurídico en cuanto a la no inclusión como gasto auxiliable y objeto de abono al demandante en el montante total de las Ayudas concedidas al CRDON en el Programa de Actividades de información y promoción en el mercado interior reguladas en la Resolución 1470/2017, de la factura correspondiente a la participación del CRDON en la feria PROWINE por importe de SESENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS EUROS CON DOS CÉNTIMOS DE EURO (69.932,02€), y declarando la procedencia de su inclusión.
2º. Que declaramosel derecho de la actora al cobro y la obligación de abono por parte de la Administración de la factura correspondiente a la participación en la feria PROWINE por importe de SESENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS EUROS CON DOS CÉNTIMOS DE EURO (69.932,02€), condenando a la administración demandada a que abone al actor el pago de la misma.
3º.- Se condena en las costasdel presente pleito a la Administración demandada.
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente,en el caso de que concurra algún supuesto de interés casaciones objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.
Se informa a las partes que, en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casaciónque se presenten, todos los escritosrelativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablementea las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.
Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes
