Sentencia Administrativo Nº 990/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1458/2012 de 26 de Mayo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00990/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2012 0102286

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001458 /2012 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.AYUNTAMIENTO DE VILLAQUILAMBRE

LETRADOMIGUEL ANGEL GARCIA VALDERREY

PROCURADORD./Dª. FERNANDO VELASCO NIETO

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE EDUCACION -JUNTA DE CASTILLA Y LEON-

LETRADODIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 990

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a veintiséis de mayo de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La Orden de 28 de agosto de 2012 de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León por la que se resuelve el procedimiento de reintegro frente al Ayuntamiento de Villaquilambre en relación al programa de cualificación profesional inicial, modalidad de taller profesional, perfil 'Auxiliar de Servicios Administrativos' a iniciar durante el año 2008.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: el AYUNTAMIENTO VILLAQUILAMBRE (LEÓN), representado por el Procurador Sr. Velasco Nieto y defendido por el Letrado Sr. García Valderrey.

Como demandada: la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN (CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN) ,representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que la estime, declarando no ser conforme a derecho la resolución administrativa impugnada y, en consecuencia la anule declarando que no procede el derecho de reintegro de la subvención o subsidiariamente se detraiga de la cantidad reclamada la cantidad correspondiente a 2238,45 € correspondientes a las cuotas de seguridad social e IRPF.

Por OTROSÍ, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.-En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que inadmita el recurso al concurrir la causa prevista en el artículo 69.b) de la LRJCA o, subsidiariamente, desestime el recurso interpuesto.

Por Otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

TERCERO.-El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día veintidós de mayo del año en curso.

QUINTO.-En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El Ayuntamiento de Villaquilambre (León) impugna en este proceso jurisdiccional la Orden de fecha 28 de agosto de 2012, dictada por la Consejería de Educación, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro seguido frente a dicha Corporación, en relación al Programa de cualificación profesional inicial, Modalidad de taller profesional, Perfil 'Auxiliar de servicios administrativos' y a iniciar durante el año 2.008.

Mas antes de analizar el fondo del asunto, y por razones de lógica procesal, la primera cuestión que habrá de abordarse es si concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b) en relación con el 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , que ha sido esgrimida en el escrito de contestación a la demanda por la Administración demandada en base a que no se ha aportado el dictamen del secretario, de la asesoría jurídica o de un letrado, toda vez que sólo se ha aportado el acuerdo tomado por el Alcalde de dicho Ayuntamiento para el ejercicio de acciones judiciales sin hacerse ninguna referencia al referido dictamen. Alegación ésta a la que replica la parte actora, en su escrito de conclusiones, manifestando que la citada demandada no ha acreditado que se hubiera prescindido del citado informe y que en cualquier caso la Secretaria Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45.3 del citado texto legal referido a la validez de la comparecencia en juicio, no efectuó en su día un requerimiento en el que hubiera advertido de esa carencia.

SEGUNDO.-La base jurídica del problema que estamos tratando se encuentra en el mencionado artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , según el cual junto al escrito de interposición del recurso habrá de acompañarse: ' el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado.'

Al respecto viene a cuento traer a colación la doctrina del Tribunal Constitucional contenida, por todas, en la Sentencia de 7 de septiembre de 2009 , que señala:"como regla general, la interpretación de las normas procesales y, más en concreto, el control de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales que condicionan la válida constitución del proceso, son operaciones jurídicas que no trascienden el ámbito de la legalidad ordinaria, correspondiendo su realización a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que, de manera privativa, les confiere el art. 117.3 CE . Sin embargo, del art. 24.1 CE deriva que no puedan reputarse como respetuosas con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que comprende el de que las resoluciones judiciales sean fundadas en Derecho, las que incurran en arbitrariedad, error patente o irrazonabilidad. Cuando, además, se trata del acceso a la jurisdicción, el derecho a la tutela judicial efectiva excluye que la normativa procesal se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican ( STC 231/2001, de 26 de noviembre ). El principio pro actione, que opera sobre los presupuestos procesales establecidos legalmente para el acceso a la justicia, impide que esas interpretaciones eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho del justiciable a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida, pero no supone, como ha señalado este Tribunal, que exija necesariamente seleccionar la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles' ( STC 228/2006, de 17 de julio , entre otras muchas)".

Asimismo conviene precisar que la capacidad jurídica o capacidad para ser parte de la persona jurídica no depende sólo de su mera constitución con arreglo a Derecho, sino también de que se haya producido la formación de la voluntad de ejercitar la acción correspondiente mediante acuerdo adoptado por el órgano competente en la forma prevista por los estatutos y de que el órgano al que corresponde la representación haya otorgado el oportuno apoderamiento en favor de quien ejerza la representación directamente ante los Tribunales, para integrar el requisito de la postulación. Mientras en una persona física su mera comparecencia (o el otorgamiento del poder en favor del representante procesal, es decir, del procurador o, cuando es el caso, del abogado), es suficiente para demostrar su voluntad de recurrir, no sucede así en las personas jurídicas, respecto de las cuales es menester justificar que la voluntad de recurrir se ha formado de acuerdo con lo previsto en los estatutos por los que se rija conforme a la ley. De ahí que el artículo 45.2 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa disponga que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañará, entre otros, 'el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'.

En el mismo sentido, y siguiendo lo que dice la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2008 , hay que afirmar que cuando la parte demandada opone la falta de acreditación del requisito previsto en el artículo 45.2,d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998 la parte actora, por permitirlo el artículo 138.1º de la citada Ley Jurisdiccional , tiene a su alcance la posibilidad de subsanar dicho defecto procesal y enervar el vicio de inadmisión, de manera que en caso de no hacerlo y no realizar ningún tipo de alegación, el órgano judicial puede, sin necesidad de abrir otro trámite de subsanación, decidir el recurso con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo. Y, también con cita en dicha sentencia plenaria de 5 de noviembre de 2008 , hay que señalar que"Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución .".

Y centrándonos ya en la concreta causa de inadmisión del recurso planteada respecto a la acción que ejercita en este proceso el Ayuntamiento de Villaquilambre, significaremos también que conforme a lo establecido en el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 'los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado'.

Ciertamente la omisión de ese dictamen previo a la interposición del recurso contencioso es un defecto perfectamente subsanable, como lo ha advertido con reiteración nuestra Jurisprudencia; ello además de en las sentencias referidas en el anterior fundamento de derecho, en la de 23 de mayo de 1.997 (rec. 6813/1991), en la que puede leerse: 'Por lo que aquí importa, la interpretación del alcance de los requisitos o presupuestos procesales y la determinación de las consecuencias de su incumplimiento, debe estar presidida por la prevalencia del criterio teológico; de manera que si cabe entender cumplida o puede cumplirse la finalidad a la que se ordenan, dando oportunidad a la subsanación de la omisión advertida sin mengua de las garantías procesales de las demás partes del proceso, no debe declararse inadmisible el recurso'. Incluso se acepta su subsanación cuando no se hubiera cumplido el presupuesto al inicio del proceso, como en la S.T.S. de 11 abril 1990 en que se admite dicha subsanación en 2 ª instancia cuando el dictamen es de fecha posterior al inicio del recurso C-A.

Y por último, recogemos también la reciente sentencia de esta Sala de 30 de diciembre de 2014 dictada en el Recurso 731/2013 , que interesa ahora por cuanto en ella se trata del problema que nos concierne referido específicamente a la ausencia del dictamen del Secretario de la Corporación exigido para la interposición del recurso contencioso: 'En el documento aportado junto con el escrito de interposición del recurso se certifica la adopción del acuerdo de interposición del presente recurso por parte del Alcalde, asistido en dicho acto por el Secretario General, motivo por el cual la parte recurrente entiende subsanado el requisito de informe preceptivo previo al acuerdo de ejercicio de acciones.

Esta cuestión, de necesidad de informe previo, ha quedado resuelta por esta Sala entre otras en sentencia de 14 de febrero de 2012 , a la que acude en apoyo la alegación de inadmisibilidad de la administración demandada. Y en dicha sentencia esta Sala se hacía eco de la doctrina jurisprudencial que ha venido a confirmar la necesidad de dicho dictamen previo del Secretario de la Corporación o de la Asesoría Jurídica, como se desprende de sus sentencias de 14 de diciembre de 1998 , de 14 y 25 de mayo de 2001 . En ellas se concretaba: '...En efecto, la necesidad de una previa opinión experta en derecho para la adopción de acuerdos de las Corporaciones Locales, sobre el ejercicio de acciones, para la que se dan amplias facilidades (puede prestarla el Secretario del Ayuntamiento, los Servicios Jurídicos de Asesoramiento Municipal, cuando existen y en defecto de ambos, cualquier Letrado), tiene por finalidad - aunque no sea vinculante- hacer más difícil que un órgano administrativo inicie un pleito irreflexivamente o sin conocimiento de lo que son sus derechos, el modo de ejercitarlos y las razonables posibilidades de obtener una respuesta favorable.

Esa finalidad, que es diferente a la que persigue la acreditación del Acuerdo de la Corporación, no se cumple si el dictamen, aunque sea verbal, no consta realmente pronunciado. Ciertamente no es indiferente al interés general, tanto desde el punto de vista de las propias Corporaciones, como desde el común de los ciudadanos a los que sirven, que las instituciones administrativas referidas puedan sumergirse sin el adecuado conocimiento previo en una conflictividad jurídica estéril y por ello la exigencia de ese mismo requisito de procedibilidad, en la forma flexible que se viene interpretando, no puede considerarse contrario al principio de tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución '.

También se señalaba en la doctrina jurisprudencial reseñada que: '...la Jurisprudencia de esta Sala ha venido matizando el requisito formal de acreditar la previa emisión del dictamen del Letrado para el acuerdo del ejercicio de acciones por las Corporaciones Locales, estableciendo que la sola falta de presentación inicial no es causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, pudiendo subsanarse en cualquier momento, incluso de forma convalidante; que no es imprescindible cuando se trata de procesos a los que es traída la Corporación en concepto de demandada o recurrida; que solo ha de producirse en el ejercicio inicial de las acciones y no para los sucesivos recursos o instancias; que el informe o dictamen puede incluso formularse 'in voce', etc, pero lo que no ha dicho la Jurisprudencia ni podía hacerlo -como finalmente no tiene más remedio que reconocer la recurrente- es que dicho requisito formal no sea ya exigible'.

A este respecto, y en orden a la alegación, realizada por el Ayuntamiento demandante en su escrito de conclusiones, de tener por emitido el citado informe preceptivo por la simple intervención del Secretario en la adopción del acuerdo de ejercicio de acciones, hay que tener en consideración la interpretación contenida en la Sentencia del TS Sala 3ª de 14 marzo 2014 , en la que tras efectuar estudio de esta misma causa de inadmisibilidad se establece que '...Si resulta subsanable la omisión del preceptivo acuerdo de las personas jurídicas para el ejercicio de acciones judiciales, tanto más lo es, en fin, la falta del preceptivo informe jurídico igualmente requerido, conforme a la normativa sobre régimen local que igualmente se cita en el recurso'.

Pero una cuestión es la que hace referencia a la posibilidad de subsanación a que hace alusión la doctrina jurisprudencial citada con la posibilidad de emisión de un ulterior informe del Secretario o la asesoría jurídica correspondiente, y otra muy diferente es la de entender subsanada la falta de emisión de dicho informe por la sola asistencia del Secretario a la adopción de un acuerdo, sin que se haga mención de ningún tipo a dicha convalidación.

La sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 3ª, S 29-10-2013, rec. 6382/2010 , a la que hace expresa alusión la parte recurrente en su escrito de conclusiones, al efectuar estudio concreto de esta causa de inadmisibilidad, viene a concretar que: 'Pues bien, de acuerdo con la doctrina de la Sala antes expuesta, la respuesta dada en conclusiones por la Corporación recurrente a la objeción de admisibilidad sobre la falta de informe del secretario opuesta por la Comunidad Autónoma obligaba a la Sala de instancia a pronunciarse sobre tal respuesta: bien admitiendo la alegación y considerar cumplido el mencionado requisito procesal; bien, en caso contrario, a justificar que la referida actuación no suponía la emisión del preceptivo informe del secretario del Ayuntamiento. Pero tras la respuesta de la corporación, que ofrecía una justificación razonable de su conducta procesal, en ningún caso resultaba ya posible la inadmisión directa en sentencia por incumplimiento del requisito en cuestión omitiendo toda valoración sobre la efectiva emisión del informe. Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia recogida por la propia Sala de instancia, hay que entender que la intervención del Secretario del Ayuntamiento sí suponía la emisión del preceptivo informe del Secretario sobre la conformidad a derecho de la interposición del recurso contencioso administrativo por parte de la Corporación municipal'.

Pero, para dar una respuesta coherente a la cuestión aquí planteada, no podemos obviar que en la citada sentencia del TS se hacía referencia a un supuesto específico en el que la intervención del Secretario lo fue expresamente respecto de su opinión en orden a la procedibilidad del ejercicio de la acción, pues en dicha sentencia se recoge como antecedente el siguiente: 'En cuanto a lo alegado de contrario respecto a la inadmision del recurso por defectos formales y en concreto por falta de apoderamiento, tenemos que manifestar que a requerimiento del Tribunal por Providencia de 26 de julio de 2007, se acredito en tiempo y forma la representación que ostenta esta Procuradora y se aportó acuerdo municipal para la interposición del presente recurso, en el que consta que se inquirió al Secretario sobre la legalidad del decreto aprobado siendo esta favorable ya que en el Certificado que firma el mismo no pone objeción alguna ni se realiza ninguna salvedad a dicho acuerdo'.

Pero en el caso de autos, la intervención del Secretario General en el documento aportado junto con el escrito de interposición del recurso, en el que se certifica la adopción del acuerdo de interposición del presente recurso por parte del Alcalde, lo era simplemente para asistir al Alcalde, sin que conste referencia alguna a la posible información o asesoramiento respecto de la procedibilidad del ejercicio de acciones a entablar. Tampoco se ha dejado constancia de ningún otro tipo en las actuaciones de la ulterior subsanación de dicho informe, ni siquiera por simple manifestación por el Sr. Secretario de un asesoramiento verbal, pues no basta alegar que ha existido sin acreditar mínimamente que tal asesoramiento se ha producido.'

TERCERO.-Partiendo de la anterior base normativa y jurisprudencial, significaremos que en el documento aportado junto con el escrito de interposición del recurso que nos ocupa, de manera análoga a lo acaecido en la anterior sentencia de esta Sala de 30 de diciembre de 2014 que se acaba de mencionar, consta, lo que es intervenido por el Vicesecretario en ausencia del Secretario, que el Alcalde de la Corporación ha adoptado el acuerdo de interposición del presente recurso así como la autorización al letrado y al procurador para la defensa y representación; mas sin llegar a efectuarse ningún asesoramiento o información respecto de la procedibilidad del ejercicio de acciones a entablar, y sin que tampoco se refleje alguna otra actuación de la que pudiera deducirse una ulterior subsanación de dicho requisito, ni siquiera a través de una simple manifestación por el Sr. Secretario a modo de asesoramiento verbal, que perfectamente pudieron traerse incluso tardíamente a este proceso.

La Corporación recurrente, como ya se ha dicho, simplemente mantiene en su escrito de conclusiones, contestando ya a la alegación de inadmisibilidad deducida por la Junta de Castilla y León, que por ésta parte no se ha acreditado que se hubiera prescindido del citado informe del Secretario y que por la Secretaria de la Sala no se efectuó en su día al inicio del proceso requerimiento alguno de subsanación. Pero estas alegaciones no son suficientes para enervar la causa de inadmisibilidad esgrimida de contrario, ya que, respecto a lo primero, es lo cierto que la carga de acreditar que concurre el presupuesto procesal exigido para el ejercicio de acciones a las personas jurídicas -en este caso la propia aportación del informe a que se refiere el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 - corresponde a la propia parte que ejercita el recurso, y no por lo tanto a la contraria, a la que en otro caso se estaría exigiendo una suerte de probatio diabólica de un hecho negativo; y en cuanto a lo segundo, el hecho de que la Secretaria Judicial al inicio del proceso no formulara requerimiento de subsanación respecto al mencionado óbice procesal no impide, conforme a lo ya explicado, que el defecto de que se trata pueda ser apreciado en un momento posterior, incluso de oficio, siendo lo relevante a los efectos de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva que el litigante sobre quien recae la carga de acreditar el correspondiente presupuesto procesal tenga la posibilidad de subsanarlo una vez advertida su existencia, lo que en nuestro caso pudo perfectamente verificar aportando el informe inicialmente omitido una vez que le fue dado traslado del escrito de la parte contraria planteándolo, tal y como así lo permite el artículo 138.1º de la Ley de la Jurisdicción .

Así pues, y siendo las cosas así, habrá de tenerse en cuenta la jurisprudencia más actual que se resume en la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2014 recaída en el Recurso 1629/2011 : 'Una interpretación de los párrafos primero y tercero del artículo 138, acorde al derecho fundamental a la tutela que garantiza el artículo 24 de la Constitución , comporta que si la denuncia de la deficiencia del trámite no es clara o el mismo recurrente se opone a la concurrencia de la ausencia de la autorización para el ejercicio de acciones; habida cuenta de que se suscita una polémica jurídica por la parte recurrente, es necesario que el propio Tribunal realice un requerimiento expreso de subsanación, resolviendo la oposición a dicha denuncia de omisión del documento o, en su caso, de efectuar él mismo el requerimiento, si la denuncia no fue del todo clara y el órgano judicial considera necesaria la acreditación. Cuando pese al requerimiento, no se cumplimenta la exigencia procesal, podrá declararse la inadmisibilidad del recurso.'

Ahora bien, en el caso que ahora nos ocupa podrá fácilmente colegirse, a tenor de los hechos acaecidos, que el óbice procesal se mostraba de forma clara, de modo que denunciada su omisión y una vez que su exigencia en sí no se cuestiona, no cabía para la demandante otra alternativa que la de haber aportado el reiterado informe jurídico, siendo en todo caso inconsistentes aquellas alegaciones vertidas en el escrito de conclusiones, no resultando por lo tanto necesario que este Tribunal efectuase un requerimiento de subsanación en los términos que se establecen en esa sentencia.

CUARTO.-En atención a lo razonado en los precedentes fundamentos jurídicos, y al apreciarse que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b) en relación con el 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , no cabe sino declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo.

Y en lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, a tenor de lo que dispone el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción -según su actual redacción-, procederá imponerlas a la Corporación recurrente en aplicación del criterio del vencimiento objetivo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Fernando Velasco Nieto, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VILLAQUILAMBRE (LEÓN), contra la Orden de 28 de agosto de 2012 dictada por la Consejería de Educación, ya indicada en el encabezamiento de esta sentencia; imponiéndose a la mencionada parte las costas causadas en el mismo.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que la misma no es susceptible de recurso ordinario de casación.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.