Sentencia Administrativo Nº 992/2007, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 3040/2003 de 27 de Abril de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 992/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO Nº 3040/2003

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. JOAQUÍN GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ ÁNGEL CASTILLO CANO CORTÉS

D. PABLO VARGAS CABRERA

D. ANTONIO JESÚS PÉREZ JIMÉNEZ

_________________________________________

En la ciudad de Málaga, a 27 de abril de 2007.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, el recurso contencioso-administrativo número 3040/2003, en el que son parte, de una como recurrente, la entidad «GRÚAS Y TRANSPORTES RAIMUNDO RODRÍGUEZ, S.A.», representada por el Procurador D. Fernando Marqués Merelo y asistida por el Letrado D. Francisco Javier García Mendoza; y por la parte demandada, la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, en relación con sanciones por infracciones administrativas en materia de ordenación de transportes terrestres.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. ANTONIO JESÚS PÉREZ JIMÉNEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Por la referida representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso- administrativo contra desestimaciones presuntas de recursos de alzada interpuestos por «Grúas y Transportes Raimundo Rodríguez, S.A.» contra resoluciones sancionadoras, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, dictadas en expedientes núms. MA- 00430/2003, MA-00431/2003, MA-00434/2003, MA-00435/2003, MA-00436/2003 y MA-00443/2003 (de la Delegación Provincial de expresada Consejería en Málaga).

SEGUNDO. Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (L.J.C.A.), habiéndose presentado en tiempo y forma la demanda y su contestación, y no habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, la celebración de vista ni la formulación de conclusiones escritas, quedaron los autos conclusos para sentencia y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar en el día fijado al efecto.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación

Fundamentos

PRIMERO. Tiene por objeto el presente recurso examinar y decidir sobre la conformidad a Derecho de las resoluciones sancionadoras que se señalan en Antecedente de Hecho Primero, a que nos remitimos.

Para deslindar como es debido las cuestiones planteadas en el proceso, cumple señalar que el recurso contencioso se interpone con fecha 16-09-2003 y frente a desestimaciones presuntas, por silencio, de recursos de alzada presentados por la entidad actora con fechas 10 de abril y 3 de junio de 2003. Los actos recurridos en alzada eran los de ejercicio de potestad sancionadora en los expedientes referidos.

En el curso del procedimiento judicial, con la remisión de tales expedientes, se evidencia que la Administración demandada resolvió expresamente esos recursos administrativos, ello con posterioridad a la interposición de contencioso. La parte actora no ha instado la ampliación de su recurso jurisdiccional, como hubiera podido -art. 36.4 L.J.C.A .-, para impugnar también esas resoluciones tardías. Ello sin embargo, en cuanto a las que desestiman la respectiva alzada, no ha de suponer óbice, procesal ni sustantivo, al enjuiciamiento revisor que nos concierne y solución litigiosa que proceda, no condicionando el alcance de ésta última, dado la identidad de sentir de los actos expresos y desestimaciones presuntas a que se hace mención. Bien entendido que cuando se interpone contencioso, se podían ya entender presuntamente desestimados los recursos de alzada (por transcurso de más de tres meses sin ser resueltos expresamente).

Pero he aquí que en los expedientes núms. MA-00430/2003, MA-00431/2003 y MA-00435/2003 (no el MA-00436/2003, como parece considerarse en suplico de contestación, con evidente error material, que se colige de las propias alegaciones de dicho escrito expositivo), aparecen sendas resoluciones de 11-05-2005, que estimando la alzada, declaran la caducidad del respectivo procedimiento sancionador y la prescripción de la infracción, dejando sin efecto la sanción impuesta, con archivo de lo actuado.

Significa, ello, una satisfacción extraprocesal parcial de pretensiones. Que si bien no aboca en el caso a la terminación del procedimiento y archivo del recurso, conforme a lo previsto en el art. 76 L.J.C.A ., por no ser total sino parcial, sustrae del enjuiciamiento revisor (como si de desaparición, pérdida o carencia sobrevenida de objeto del recurso, se tratara) los actos inicialmente impugnados, sobre los que no se puede ejercer la jurisdicción de este Tribunal, por haber sido ya anulados y dejados sin efecto al momento de esta sentencia. De suerte que, sin necesidad entonces de pronunciamiento al respecto en el fallo -porque nada se juzga sobre ello-, se debe por la accionante, si a bien lo tiene, instar lo oportuno -en relación con lo que tenga pagado por los correctivos impuestos que la propia Administración dejó sin efecto- en vía administrativa y no como cumplimiento o ejecución de la sentencia.

En lo demás, sobre sanción impuesta en expediente núm. MA-00443/2003, la Administración demandada se ha allanado, en su contestación, a la pretensión actora, presentando certificación de acuerdo adoptado al efecto por el órgano competente.

El allanamiento es un acto procesal de la parte demandada por la que declara su voluntad de abandonar la oposición a la pretensión actora,

«... constituyéndose así en acto procesal con efectos inmediatos en el derecho material, y que viene a ser la oración pasiva del desistimiento ...» (STS de 4 de abril de 1973 ). Producido el allanamiento, cumpliendo los requisitos exigidos en el art. 75.2 L.J.C.A . (que en lo referente a la Administración pública, significa la acreditación fehaciente del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a lo establecido por las leyes o reglamentos respectivos), «... el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso ...». Y como en el presente supuesto, no habiendo otros demandados personados, la Administración demandada se ha allanado en los términos señalados, no apreciando que con ello se incurra en infracción del ordenamiento jurídico, procede dictar sentencia de conformidad con el petitum de la demanda, lo que significa la estimación de recurso y anulación de resolución impugnada, a que se refiere dicho allanamiento.

SEGUNDO. Sentado todo lo anterior, sólo queda la impugnación referente a sanciones impuestas en expedientes núms. MA-00434/2003 y MA-00436/2003.

Alega la recurrente prescripción de infracciones y caducidad o perención de procedimientos sancionadores.

Ninguno de tales motivos es prosperable. Sobre prescripción, porque a la fecha de los hechos sancionados (28-10-2002) y de las resoluciones de ejercicio de la potestad sancionadora (ambas de 19-03-2003), el plazo ya no era el de los arts. 145 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (16/1987, de 30 de julio -LOTT -) y 203 de su Reglamento (R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre -ROTT-), al haber quedado afectado en su momento por la Disposición Adicional 11ª de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre , en sentido de producirse una regulación ex novo de la materia por norma con rango legal -ley posterior a la LOTT-, que aun sin operar derogación explícita, llevó a cabo una acomodación de plazos a los establecidos en la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común -art. 132.1 -. De suerte que, tratándose en un caso de infracción muy grave (MA-00434/2003) y en el otro de ilícito grave (MA-00436/2003), los plazos de prescripción eran de tres y dos años respectivamente, que con toda evidencia no se consuman en momento alguno antes de imponerse las sanciones.

Sobre caducidad, considerando -también por razones temporales- como plazo máximo para resolver y notificar el de seis meses ex art. 20.6 del R.D. 138/1993, de 4 de agosto , y no el de un año del art. 205 ROTT (que quedó afectado por la Ley 4/1999 , de modificación de la Ley 30/1992 ) o actual art. 146.2 LOTT , es también palmario que ni siquiera computándolo desde la fecha de los hechos (28-10-2002), y siempre en todo caso hasta la notificación de resolución de ejercicio de potestad sancionadora (sin que lo acontecido después, en vía de recurso, incida ya sobre la duración máxima del procedimiento a efectos de caducidad, dando lugar sólo a las consecuencias del silencio -respecto del recurso administrativo

interpuesto-), es palmario -decimos- que en ninguno de ambos expedientes se consumió dicho término máximo, teniendo en cuenta que las resoluciones sancionadoras se notifican a la aquí recurrente el 26-03-2003, por lo que no es dable apreciar la caducidad invocada. El que la Administración demandada haya resuelto de modo distinto en los expedientes núms.

MA-00430/2003, MA-00431/2003 y MA-00435/2003, que comparten las mismas circunstancias de duración procedimental que los núms. MA-00434/2003 y MA-00436/2003, no constituye óbice alguno a la anterior inteligencia, ni siquiera desde la perspectiva de la conocida doctrina de los actos propios, toda vez que esas determinaciones no aparecen obedecer a criterio distinto del que se señala (computar, según cierta jurisprudencia, el dies a quo del cómputo de plazo máximo no desde el acuerdo de inicio sino desde los hechos denunciados), de manera que serían producto del error en la aplicación del mismo, sin que así entonces proceda equiparación alguna para extender el yerro a otros supuestos -aun análogos-.

Alega también «Grúas y Transportes Raimundo Rodríguez, S.A.» la vulneración, por los actos cuestionados, del principio de tipicidad. Que, archisabido es, se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes

(la norma punitiva aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa -SSTC 219/1989, 116/1993 o 153/1996 -).

En el caso del expediente núm. MA-00434/2003, se denuncia y sanciona porque al día de hechos (28-10-2002), con vehículo de titularidad de dicha actora (matrícula MA-1984-BV), se circulaba (por la carretera MA-111, P.K. 1) transportando «... un GRG con capacidad de 400 litros, conteniendo 5 litros de Nº ONU 1202, gasóleo, clase 3,31ºC ADR 99, careciendo de carta de porte. Se notifica verbal ...». Tal sustrato se ha considerado por la Administración de Transportes como constitutivo de infracción muy grave del art. 140.b) LOTT y 197 .b) ROTT, en relación con el art. 33 del Real Decreto 2115/1998, de 2 de octubre , sobre transporte de mercancías peligrosas por carretera.

En el caso del expediente núm. MA-00436/2003, se denuncia y sanciona porque al mismo día y respecto del mismo vehículo, circulando en el mismo lugar, se realizaba transporte careciendo «... Equipo Diverso Personal: 5 litros de 1202 clase 3,31º C ADR 99 en un GRG metálico de capacidad 400 lts. Hasta lugar control ...». Lo que se ha considerado constitutivo de la infracción grave del art. 141.q) LOTT y 198 .r) ROTT, en relación con el art. 34.8 R.D. 2115/1998 .

Así las cosas, los arts. 140.b) y 141.q) LOTT , en la redacción temporalmente aplicable, disponían:

«Artículo 140

Se consideran infracciones muy graves:

b) La prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo para las mismas».

«Artículo 141

Se consideran infracciones graves:

q) Cualquier otra infracción no incluida en los apartados precedentes, que las normas reguladoras de los transportes terrestres califiquen como grave, de acuerdo con los principios del régimen sancionador establecido en el presente Capítulo».

Y los arts. 197.b) y 198 .r) ROTT, por su parte:

«Artículo 197

Se considerarán infracciones muy graves:

b) La prestación de servicios en condiciones que puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo para las mismas.

Se consideran especialmente incursos en la infracción tipificada en este apartado, los siguientes supuestos:

1. La inadecuada estiba o colocación de la carga, bien originaria, o que pueda sobrevenir por defectos en la fijación de la misma, que represente riesgos de daños a las personas.

2. La prestación de servicios utilizando vehículos cuyas condiciones técnicas no permitan asegurar su adecuado funcionamiento.

3. La conducción ininterrumpida durante más de seis horas o durante más de trece horas y media diarias, o la minoración en más de un 50 por 100 de los períodos de descanso obligatorio.

c) El exceso sobre el peso máximo autorizado de los vehículos en los porcentajes que a continuación se relacionan ...

d) Llevar en lugar visible del vehículo el distintivo correspondiente a un ámbito territorial o clase de transporte para cuya realización no se halle facultado por el necesario título habilitante, entendiéndose que se produce tal supuesto cuando se utilicen distintivos de mayor ámbito territorial al autorizado, de un ámbito para el que no habilite el título que se posea o de transporte de clase o naturaleza diferente.

e) La negativa u obstrucción a la actuación de los servicios de inspección de los transportes terrestres que impida el ejercicio de las funciones que legal o reglamentariamente tengan atribuidas.

Se entenderá incluido en el presente apartado todo supuesto en que las personas sometidas a la legislación de los transportes terrestres o sus representantes impidan, sin causa que lo justifique, el examen por el personal de la inspección de los transportes terrestres, de vehículos, instalaciones y documentación administrativa, estadística o contable de carácter obligatorio.

Asimismo, se considerará incluida en la infracción tipificada en el presente apartado la desobediencia a las órdenes impartidas por los servicios de inspección del transporte terrestre o por los agentes que directamente realicen la vigilancia y control del transporte en el uso de las facultades que les estén conferidas y, en especial, el incumplimiento de las órdenes de inmovilización de los vehículos en los supuestos legalmente previstos.

f) La realización de transporte público, o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, incumpliendo alguno de los siguientes requisitos:

1. Tener la nacionalidad española, o bien la de un país extranjero con el que, en virtud de lo dispuesto en tratados o convenios internacionales suscritos por España, no sea exigible el citado requisito cumpliendo en dicho supuesto las condiciones adicionales en su caso requeridas al efecto.

2. Acreditar las necesarias condiciones de capacitación profesional, honorabilidad y capacidad económica.

No se incurrirá en la infracción tipificada en este apartado cuando, de conformidad con la normativa vigente en materia de transportes terrestres, la realización del servicio o de la actividad esté exonerada del cumplimiento de alguno de los requisitos relacionados en el mismo.

No se apreciará tampoco dicha infracción cuando la misma concurra con la carencia del necesario título habilitante, en cuyo caso únicamente esta última será objeto de la correspondiente sanción.

g) La realización de transporte público, interior o internacional, utilizando títulos habilitantes expedidos a nombre de otras personas sin realizar previamente la transmisión de los mismos de conformidad con lo establecido en este Reglamento y en sus normas complementarias y de desarrollo.

La responsabilidad por esta infracción corresponderá tanto a los que utilicen títulos administrativos ajenos como a las personas a cuyo nombre estén éstos, salvo que demuestren que la utilización se ha hecho sin su consentimiento.

h) El abandono de las concesiones o autorizaciones de transporte regular de viajeros permanente de uso general o la paralización de los servicios de las mismas en los supuestos previstos en el art. 96.2 de este Reglamento sin el consentimiento de la Administración.

i) Las infracciones graves de acuerdo con lo previsto en el art. 198 del presente Reglamento , cuando en los doce meses anteriores a su comisión el responsable de la misma haya sido objeto de sanción, mediante resolución definitiva, por infracción tipificada en un mismo apartado de dicho artículo.

No obstante lo anterior, en la calificación de las infracciones tipificadas en este apartado se estará a lo que se dispone en el art. 202 del presente Reglamento ».

«Artículo 198

Se consideran infracciones graves:

r) La realización de transporte de mercancías peligrosas o perecederas careciendo de los paneles, etiquetas de peligro u otras señales o marcas exigibles según la normativa específica reguladora de las mismas o incumpliendo ésta, salvo que la misma establezca una calificación diferente, así como el incumplimiento de las normas sanitarias o de incompatibilidad de productos que no tengan previstas sanción en su normativa específica, salvo que deba ser considerada infracción muy grave por aplicación de lo dispuesto en el párrafo b) del artículo anterior».

A su vez, los arts. 33 y 34.8 R.D. 2115/1998 , establecían:

«Artículo 33

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 140 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , se considera infracción muy grave la realización de las operaciones de transporte de mercancías peligrosas incumpliendo la normativa aplicable en los siguientes casos:

1. Utilización de vehículos que no cumplan las condiciones técnicas reglamentarias exigidas para el transporte de determinadas clases de mercancías peligrosas.

2. Utilización de envases o embalajes no homologados, en caso necesario, o gravemente deteriorados.

3. Utilización de cisternas, envases, embalajes o recipientes que presenten fugas.

4. Incumplimiento de las prohibiciones de embalaje en un mismo bulto o de cargamento en común en un mismo vehículo.

5. Incumplimiento de las limitaciones de las cantidades a transportar.

6. Incumplimiento de las normas sobre el grado de llenado de las cisternas.

7. Incumplimiento de la prohibición de fumar en el curso de las manipulaciones, en las proximidades de bultos colocados en espera de manipular, en la proximidad de los vehículos parados y en el interior de los mismos durante las operaciones de carga y descarga.

8. Carecer de los extintores correspondientes al vehículo o a la carga o disponer de ellos en condiciones inadecuadas para su servicio.

9. No informar sobre la inmovilización del vehículo a causa de accidente o incidente, o no adoptar las medidas de seguridad y protección reglamentadas para estos supuestos, excepto en caso de imposibilidad.

10. No llevar los documentos de acompañamiento de la mercancía o no indicar en ellos, o indicar inadecuada o erróneamente, la mercancía peligrosa transportada, o la falta de declaración del expedidor sobre la conformidad de la mercancía y el envase para el transporte.

11. Transportar mercancías, pertenecientes a clases limitativas, cuyo transporte no esté permitido, sin permiso excepcional.

12. Transportar mercancías peligrosas en régimen de ensayo sin la correspondiente autorización temporal o acuerdo bilateral o multilateral para el transporte de mercancías peligrosas, o incumplir condiciones de la autorización.

13. Carecer de los paneles o etiquetas de peligro reglamentarios que sean obligatorios o utilizarlos inadecuadamente.

14. Carecer, cuando sea necesario de acuerdo con el ADR, del certificado de aprobación del vehículo donde se acredite que el mismo responde a las prescripciones reglamentarias establecidas para el transporte a que va destinado, o llevar uno no reglamentario.

15. No llevar, en la cabina del vehículo, las instrucciones escritas para el conductor para casos de accidente correspondientes a la materia que se transporta, o llevar unas inadecuadas.

16. Carecer el conductor del certificado de formación o la autorización especial para el transporte de mercancías peligrosas en los casos en que sea necesario.

En los supuestos previstos en este artículo, la Inspección del Transporte o las fuerzas encargadas de la vigilancia del mismo podrán acordar la inmovilización del vehículo o, en su caso, la denegación de entrada en territorio nacional hasta tanto sea subsanada la causa que motivó la infracción, ordenando, a tal efecto, la adopción de las medidas de seguridad oportunas, salvo que, por las circunstancias concurrentes, la inmovilización suponga un incremento del riesgo existente».

«Artículo 34

De acuerdo con lo establecido en el art. 141 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , se consideran infracciones graves:

8. Incumplimiento del equipamiento del vehículo requerido en el ADR (luces naranja, calzos, caja de herramientas o material necesario para afrontar situaciones de emergencia)».

Todo ello sentado, dada la redacción de las imputaciones fácticas contenidas en las denuncias, respecto de las que no se ha procurado mayor precisión, y referido en cualquier caso a transporte de mercancías peligrosas (gasóleo), parece que en el caso del expediente MA-00434/2003 se denuncia y sanciona por no llevarse carta de porte y en el del núm. MA-00436/2003 por carecerse de «Equipo Diverso Personal». Así entonces, dados sus términos, no es posible la subsunción, con mínima certeza y seguridad jurídicas, del supuesto de hecho en las normas que se señalan. Desde luego por lo que se refiere al expediente MA-00436/2003, toda vez que no se indica de qué «Equipo Diverso Personal» se careciera, en relación con lo previsto en el art. 34.8 R.D. 2115/1998 y norma legal y reglamentaria precitadas. Y en lo atinente al MA-00434/2003, porque aun cuando la carencia de carta de porte referente a la mercancía peligrosa transportada, tuviera encaje en el art. 33.10 del R.D. 2115/1998 , no se aprecia mínimamente la cobertura de tal norma reglamentaria ni en el art. 140.b) LOTT, ni siquiera tampoco en el 197 .b) ROTT, como preceptos invocados por la Administración actuante.

Por todo ello, cumple también en este particular la estimación del recurso, anulando y dejando sin efecto, por contrarias a Derecho, las resoluciones sancionadoras que se impugnan. No procede, sin embargo, expreso pronunciamiento en el fallo sobre devolución al actor de cantidades abonadas, más intereses legales, por razón de las sanciones impuestas que son dejadas sin efecto, toda vez que la solicitud al respecto no se formula en suplico de demanda sino por otrosí, y con independencia -ello- de que la anulación de tales actos impugnados apareja de suyo todas las consecuencias o derivadas inherentes a esa realidad jurídica, inclusive la mentada devolución o reintegro -por devenir sin causa los ingresos efectuados en su día-.

TERCERO. No concurren méritos suficientes, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 de la L.J.C.A ., para entender procedente un pronunciamiento especial sobre las costas de esta instancia.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO. Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por «Grúas y Transportes Raimundo Rodríguez, S.A.» contra las resoluciones sancionadoras dictadas en expedientes núms. MA-00434/2003, MA-00436/2003 y MA-00443/2003, que en este proceso se impugnan, cuyos actos -por contrarios a Derecho- se anulan y dejan sin efecto.

SEGUNDO. No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Así por ésta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos

y firmamos. D. JOAQUÍN GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS, D. JOSÉ ÁNGEL CASTILLO CANO CORTÉS, D. PABLO VARGAS CABRERA y D. ANTONIO JESÚS PÉREZ JIMÉNEZ.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.