Sentencia Administrativo Nº 994/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2160/2007 de 07 de Abril de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 2160/2007

SENTENCIA NUM. 994 DE 2014

Ilustrísimos Señores:

Presidente:

Dª. BEATRIZ GALINDO SACRISTÁN

Magistrados:

Dª. MARÍA LUISA MARTÍN MORALES

D. ANTONIO MANUEL DE LA OLIVA VÁZQUEZ

D. RAFAEL RODERO FRÍAS

D. JOSÉ PÉREZ GÓMEZ

En la ciudad de Granada, a siete de abril de dos mil catorce.

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, se ha tramitado el recurso ordinario número 2160/2007, con cuantía de 179.118.490 euros, siendo parte recurrente D. Apolonio , D. Everardo Y D. Lucio , que fueron representados por la Procuradora de los Tribunales señora Castillo Funes y defendidos por el Letrado señor Rodríguez Sánchez; y parte demandada la CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, que fue representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Ilustrísimo Señor D. RAFAEL RODERO FRÍAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.Interpuesto escrito anunciando el recurso con fecha 17 de octubre de 2007, se reclamó el expediente a la Administración demandada. Recibido dicho expediente, se entregó a la demandante para que en plazo de veinte días formalizara la demanda y así lo verificó mediante escrito presentado en fecha 22 de julio de 2008, que obra unido a autos.

SEGUNDO.Admitida la demanda, se ordenó traslado de copia a la Administración demandada así como del expediente, presentándose escrito de contestación a la demanda con fecha 23 de febrero de 2009. Acordado que fue el recibimiento del pleito a prueba, a instancia de la parte demandante, mediante auto dictado al efecto, se practicaron aquellas que fueron declaradas pertinentes cuyo resultado obra en autos y aquí se da por reproducido. Tras formular sus conclusiones las partes, y por diligencia de fecha 20 de mayo de 2013 quedaron los autos definitivamente vistos para sentencia.

TERCERO. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales esenciales, excepto lo relativo a los plazos procesales, por la ingente carga de trabajo que pesa sobre esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.El objeto del presente recurso es la desestimación por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada el 4 de mayo de 2006 por los actores frente a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía por los daños que consideran se ha producido en su patrimonio por la pérdida de aprovechamientos ganaderos, mineros y de caza dejados de obtener por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural Sierra de Castril aprobado por Decreto 98/2005 de 11 de abril, al impedir los mencionados aprovechamientos con la protección asignada a la finca de su propiedad.

La parte actora solicita en el suplico de su demanda que se condene a la Administración demandada al pago de la cantidad total de 179.118.490 euros por la pérdida de los anteriores aprovechamientos, concretando el valor de la pérdida del aprovechamiento minero en 178.415.010 euros, la del aprovechamiento ganadero en 605.005,80 euros y la pérdida del aprovechamiento cinegético en 98.475 euros, al verse modificada en cuanto a las posibilidades de explotación y aprovechamiento sostenible la finca de su propiedad por el mencionado Plan de Ordenación de Recursos Naturales y Plan Rector de Usos y Gestión, y pasar del grado de protección B2 (medio) en el Plan de 1994 al nivel máximo, A, incompatible con lo que entiende son los normales aprovechamientos de esta propiedad privada. Sostiene que los importantes recursos que posee esta finca, que detalla en su demanda y justifica mediante las pruebas periciales que adjunta, se han visto impedidos por las mencionadas normas medioambientales, que confieren la máxima protección a la finca sobre premisas falsas, como es la de que en este paraje hay asentada una buitrera, un importante conjunto de cuevas y pinares oromediterráneos. Sostiene que la reclamación formulada procede por responsabilidad de la Administración por un acto legislativo, la norma mencionada, que limita los usos que tenía atribuidos la finca por el anterior Plan de 1994.

La Administración demandada se opone negando que exista responsabilidad patrimonial del Legislador, porque nos encontramos ante un acto legislativo de naturaleza no expropiatoria, y que no contiene norma alguna sobre indemnización, de forma que sería inexigible la responsabilidad patrimonial por no concurrir los requisitos para ello. Además, entiende que no se dan los presupuestos de fondo para apreciar la citada responsabilidad, dado que la norma legal que habilita el dictado de las normas reglamentarias referidas permite la limitación del aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose los incompatibles con las finalidades que hayan justificado la creación de los parques naturales. Afirma que no existe un daño efectivo, porque en el Plan de 1994 se permitía la actividad ganadera excepto los aprovechamientos ganaderos intensivos, y tampoco se permitía la actividad minera, de manera que en este aspecto el Decreto no ha cambiado la situación que existía. Además, se permite la actividad cinegética, por lo que no se causa daño alguno, y aunque no se permiten los aprovechamientos ganaderos, salvo los que se realicen con motivo de conservación, no existe violación de derechos puesto que la parte recurrente no acredita estar realizando aprovechamiento de este tipo en su finca. Igualmente, se opone a los cálculos de la indemnización, considerándolos no ajustados a parámetros reales y objetivos, y entendiendo que se pretende indemnizar una mera expectativa de ganancia dudosa o contingente.

SEGUNDO.En el caso que nos ocupa, similar al que analizamos en nuestra sentencia de 7 de octubre de 2013 (número 2836/2013, recurso 2159/2007 ), se ejercita una acción de responsabilidad patrimonial, responsabilidad directa y objetiva de la Administración, iniciada en nuestro Ordenamiento positivo por los antiguos artículos 121 a 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 405 a 414 de la Ley de Régimen Local de 1.955, y consagrada en el artículo 40 de la vieja Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , ha culminado en el artículo 106.2 de la Constitución , al establecer que los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Además, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dedica expresamente a dicha materia el Capitulo Primero del Titulo X (artículos 139 a 144 ), recogiendo, en esencia, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia -entre la que cabe citar las sentencias de 15 y 18 de diciembre de 1986 , 19 de enero de 1987 , 15 de julio de 1988 , 13 de marzo de 1989 y 4 de enero de 1991 - y que ha estructurado una compacta doctrina que, sintéticamente expuesta, establece:

a) Que la cobertura patrimonial de toda clase de daños que los administrados sufran a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, incluye a la total actividad administrativa, abarcando, por tanto, todo el tráfico ordinario de la Administración. De ahí que cuando se produzca un daño o lesión en un particular, sin que éste venga obligado a soportarlo en virtud de disposición legal o vínculo jurídico, hay que entender que se origina la obligación de resarcir por parte de la Administración, si se cumplen los requisitos exigibles para ello, ya que, al operar el daño o el perjuicio como meros hechos jurídicos, es totalmente irrelevante que la Administración haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa o en forma de mera actividad material o en omisión de una obligación legal.

b) Los requisitos exigibles son:

1º) la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente valuable.

2º) que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (nexo causal).

3º) que no se haya producido por fuerza mayor y no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley (causas de exclusión).

Al igual que en el supuesto resuelto por la citada sentencia, la parte recurrente trata de reorientar el ejercicio de tal acción resarcitoria a la responsabilidad del Estado Legislador, pero como dijimos en la misma, esta responsabilidad no puede ser encajada en tal concepto, pues pretende derivarse la misma de una norma, cual es el PORN y PRUyG del Parque Natural de la Sierra de Castril, que no tiene ese carácter de norma legal, puesto que es una disposición general o norma de rango reglamentario. Podría plantearse que el daño se hizo efectivo con la publicación de tal norma en el BOJA, con lo que desde este momento comenzaba a computarse el plazo para interponer recurso directo contra él por cambiar la normativa de los usos y aprovechamiento compatibles e incompatible con la protección medio ambiental otorgada a dicho espacio natural y no prever una indemnización por la limitación de los usos. Pero lo cierto es que la recurrente no pretendía impugnar la nueva regulación (para lo cual contaba con el plazo de dos meses desde su publicación, ex artículo 46 LJCA ), sino que tan sólo pretende obtener la indemnización derivada de los daños y perjuicios que entiende le causa una regulación reglamentaria cuya aplicación persiste, y por ello, los daños y perjuicios son continuados desde su la aprobación de aquella normativa, debiendo aplicarse los criterios generales que se han mencionado respecto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

TERCERO. Con los anteriores criterios, ha de determinarse si de la nueva regulación contenida en el Decreto 98/2005, nuevo PORN y PRUyG del Parque Natural de la Sierra de Castril, se han limitado, restringido o anulado facultades o aprovechamientos que la parte recurrente tuviera sobre la finca de su propiedad. En primer lugar ha de destacarse que uno de los objetivos de los PORN es el de formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias señaladas en lo referente a la conservación, protección, restauración y mejora de los recursos y ecosistemas; y para ello, el artículo 17 c) de la Ley 42/07 establece que una de las funciones de este instrumento de planificación es el de identificar la capacidad de uso del patrimonio natural y de la biodiversidad y de la geodiversidad, determinando las alternativas de gestión y las limitaciones que deban establecerse a la vista de su estado de conservación.

Pero para que pueda prosperar el recurso formulado, las limitaciones que se imponen en las fincas respecto de los aprovechamiento existentes en las mismas deben dar lugar a indemnización, y en este aspecto destacamos la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1999 , que reconoce el derecho a indemnización como consecuencia de la privación permanente el derecho de caza en una finca propiedad particular de Monfragüe, resolución citada por la propia recurrente. En esta sentencia, la Sala entendió que, aunque no se infringía precepto constitucional alguno por causa de la prohibición de cazar impuesta en la correspondiente Ley extremeña de Caza (ya que la misma confiere a la Administración autonómica un título de intervención en materia de caza respecto de todos los presupuestos y condiciones de ejercicio de las actividades vinculadas a ese sector material, incluido el aprovechamiento cinegético privado, actividad para la que se establece un régimen de autorización administrativa reglada), la previa existencia de tal aprovechamiento en la finca privada en cuestión, determinaba la privación a la propiedad del ejercicio de un derecho de contenido económico, cierto, efectivo y actual, lo que supuso una restricción (más bien una limitación, al imponerse una prohibición permanente de caza en la ley referida), que no podía tacharse de mera incidencia legal, legitimando, con ello, un adecuado resarcimiento, al igual que ocurriría si el poder público estimase necesaria la expropiación en orden a la protección de los valores medioambientales existentes en la finca. Con estas premisas, ha de concluirse que procede la indemnización pretendida por la parte recurrente siempre que se acredite que efectivamente la nueva regulación ha causado un perjuicio por la limitación de facultades que eran reales y efectivas antes de dicha regulación.

Por ello, ha de verse, primero, si con el nuevo Decreto los aprovechamientos mineros, ganaderos y cinegéticos han sido limitados; y segundo, si tales aprovechamientos existían con anterioridad al Decreto dictado para entenderse efectivamente limitados, porque la indemnización ha de quedar referida a daños reales, efectivos y económicamente evaluables, y no a meras expectativas de usos en la finca.

CUARTO. Es un hecho no controvertido que la finca de los recurrentes se encontraba incluida en la Subzona B2 (zonas con masas de coníferas, masas mixtas de coníferas y encinas, y encinares) en la regulación anterior, contenida en el Decreto 106/1994, de 10 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Sierra de Castril, anteriormente vigente. Para esta zona de protección, el artículo 198 fijaba los siguientes objetivos: 1. Los objetivos prioritarios en dichas zonas será el mantenimiento y la mejora de las masas forestales con el fin de proteger el suelo, favorecer la infiltración y prevenir los efectos de las avenidas. 2. Los aprovechamientos forestales y ganaderos se restringirán a aquellos que aconseje la gestión forestal resultado de la aplicación para estos terrenos del 'Proyecto de Restauración Hidrológico-Forestal en la Cuenca del Embalse del Portillo' y el Plan Forestal Andaluz.

El artículo 199 sentaba los siguientes criterios: la A.M.A. considerará compatibles, en base a criterios medioambientales, los siguientes usos y actividades:

a) Tratamiento y mejora del estado fitosanitario de las masas forestales.

b) Trabajos silvícolas orientados al mantenimiento y mejora de las masas forestales.

c) Repoblación de las zonas que lo precisen.

d) Mejora de pastizales.

e) Obras de corrección hidrológica.

f) Los aprovechamientos forestales, orientados a favorecer la evolución progresiva de la vegetación y la obtención de masas irregulares y mezcladas.

g) La actuación en materia forestal, de acuerdo con las directrices del 'Proyecto de Restauración Hidrológico-Forestal en la Cuenca del Embalse del Portillo' y el Plan Forestal Andaluz.

h) Las actuaciones prioritarias de repoblación y manejo forestal en las áreas situadas dentro del Monte de las Hazadillas, por tratarse de terrenos consorciados.

i) Todas las demás actividades contenidas en el Proyecto de Ordenación Ganadera, Planes Técnicos de Caza y Proyectos de Ordenación de Montes para los terrenos incluidos en estas zonas.

Así pues, como acertadamente señala la Letrada de la Administración demanda, la actividad minera no estaba permitida, al no figurar entre las que se consideraban mencionadas como compatibles con el grado de protección de los terrenos B2, por lo que esta circunstancia por sí sola ya determina la desestimación de esta pretensión, pues no ha existido variación alguna en la nueva regulación contenida en el Decreto 98/2005 en lo que concretamente afecta a los actores, pues declara expresamente como incompatible la investigación y aprovechamiento de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos (punto 5.4.1.2 apartado l) en los terrenos clasificados con grado de protección A.

Efectivamente, la actividad ganadera y cinegética estaba permitida para las zonas B2 en la regulación contenida en el Decreto de 1994, pero, como hemos visto, ésta última había de sujetarse a lo dispuesto en el Plan de Aprovechamiento Ganadero y a los Planes Técnicos de Caza. En este último aspecto, también asiste la razón a la Administración demandada al afirmar que en la normativa contenida en el Decreto 98/2005 para las zonas clasificadas como de protección A se considera compatible el uso de caza, salvo en Pico Zurdica, La Laguna y Los Arenales (punto 5.4.1.1 apartado c), sin que la finca de los actores se encuentre en estos lugares. Por lo tanto, el Decreto al que la parte recurrente achaca la privación de derechos sencillamente no lo produce, por lo que en este punto también decae la demanda.

Finalmente, en lo relativo a la reclamación por la privación de derechos de explotación ganadera, constatamos que efectivamente el Decreto 98/2005 considera incompatible en las zonas A los aprovechamientos ganaderos, salvo los que se realicen por motivos de conservación(punto 5.4.1.2 apartado d). Sin embargo, aún habiéndose variado el régimen de usos permitidos, y debiendo observarse que la nueva regulación no establece una prohibición absoluta, sino relativa, al permitirse los usos ganaderos que se realicen por motivos de conservación, verificamos que la parte recurrente no ha acreditado que tales aprovechamientos se realizasen efectivamente en la finca de su propiedad, ni haber realizado inversión alguna para esta finalidad: al respecto nada se concreta en la demanda, pues no se afirma que exista explotación ganadera alguna en la finca que se ve afectada por la nueva regulación (en el último párrafo de la página 11 de la demanda sólo se dice que habiéndose podido aprovechar ganaderamente la finca hasta ahora, tampoco va ser posible a partir de esta nueva normativa). Además, el informe pericial que se aportó junto con la reclamación patrimonial únicamente versa sobre la posible capacidad sustentadora para ganado, y contiene una valoración de beneficios netos potenciales, pero no parte de una explotación que realmente exista, y se limita a valorar en hipótesis la capacidad de las fincas para sustentar una explotación ganadera, lo que no deja de ser una valoración de un perjuicio hipotético o una mera expectativa, pero no puede afirmarse que exista una privación real y actual de derechos, única que sería indemnizable conforme a la regulación y doctrina expuestas anteriormente.

Por todas las razones expuestas, el recurso debe ser desestimado y confirmada la resolución administrativa recorrida

QUINTO. Establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que 'en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad'. En el presente caso, no procede hacer imposición en costas, dado que no se aprecia temeridad o mala fe en ninguna de las partes.

SEXTO. Conforme al artículo 86.1 de de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, sin que el caso que nos ocupa esté comprendido en las excepciones de su párrafo segundo.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Apolonio , D. Everardo Y D. Lucio contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada el 4 de mayo de 2006 por los actores frente a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía por los daños que consideran se ha producido en su patrimonio por la pérdida de aprovechamientos ganaderos, mineros y de caza dejados de obtener por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Natural Sierra de Castril aprobado por Decreto 98/2005 de 11 de abril, que se declara ajustada a derecho.

No se hace especial pronunciamiento sobre las costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248 , 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma cabe interponer Recurso de Casaciónmediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024216007, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 150 de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 51 de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos