Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 04 de Diciembre de 2003

Encabezamiento

NUMERO 16/01

RECURSO NÚMERO 16/01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

S E N T E N C I A NUM.

Ilustrísimos Señores

Presidente

Don JOSE BELLMONT MORA

Magistrados

Don EDILBERTO NARBON LAINEZ

Doña ROSARIO VIDAL MAS

En la ciudad de Valencia, a 4 de diciembre de 2003.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 16/01, interpuesto por el Procurador DOÑA ELVIRA SANTACATALINA FERRER, en nombre y representación de DOÑA María Virtudes , asistida por el Letrado DOÑA AURORA PONS PUCHOL, contra la inactividad de la Administración respecto a la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Denia el 25 de enero de 2000, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, AYUNTAMIENTO DE DENIA, representado por el Procurador DOÑA MARIA TERESA DE ELENA SILLA, asistido del Letrado DON JUAN CARLOS PEREZ NADAL, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 4.12.03.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso Contencioso-Administrativo contra el acto Administrativo citado sobre la base de que el dia 25.1.00 la demandante presentó reclamación previa ante el Ayuntamiento de Denia por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad el dia 23.3.99, cuando conducido por su esposo por la calle Cami Aranda de Denia se golpeó con una tapa de alcantarilla que sobresalía sin ningún tipo de indicación o señalización, estando realizando obras por la empresa Servomed S.L., tambien demandada y teniendo concertado seguro con la compañía Mapfre Mutualidad de Seguros reclamando por este concepto la cantidad de 609.285 pts a que ascienden los daños mencionados y siendo responsabilidad del ayuntamiento a quien corresponde legalmente el mantenimiento y conservación de la vía.

La Administración demandada se opone en base a , en primer lugar, la Inadmisibilidad del recurso por el art. 69.c) de la L.J.C.A. ya que lo que la demandante ejercitó es una reclamación previa a la via civil por lo que no ha agotado la vía administrativa previa, oponiéndose asimismo en cuanto al fondo por la falta de prueba de los hechos tal y como los narra la demanda.

SEGUNDO.- Planteada en estos términos la litis debemos señalar inicialmente que, efectivamente, la demandante plantea el presente recurso Contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración , inactividad que concreta en la falta de Resolución de su reclamación previa por los daños sufridos en su vehículo haciendo responsable de ello al Ayuntamiento, a la empresa contratista de las obras y a la aseguradora de la misma.

Estamos pues en presencia de una acción en la que se agrupan numerosas instituciones jurídicas que pasamos a analizar a los efectos de la causa de Inadmisibilidad planteada.

Esta misma Sala y Sección, en Sentencia dictada el 5 de junio de 2003, en recurso Contencioso Administrativo número 866/00 , señaló en torno a la cuestión de la imposibilidad de equiparar la inactividad de la Administración y el acto presunto que:

" Especialmente ilustrativa es la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 de la que conviene destacar cuando (con relación al objeto del proceso) señala "Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos Administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta , versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho".

Posteriormente y en relación a la inactividad señala "Largamente reclamado por la doctrina jurídica , la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio Administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual Sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo , por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas , sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad"

De ello podemos concluir por tanto, en primer lugar, la inequívoca voluntad del legislador en distinguir los supuestos de inactividad administrativa y Resolución administrativa presunta a través del mecanismo legal del silencio.

Por lo que se refiere a su regulación, la Ley 29/1998 establece al respecto que "También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración ... en los términos establecidos en esta Ley (art. 25.2)", que "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio Administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas , quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición , podrán los solicitantes formular recurso Contencioso-Administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78" (art. 29); que en estos casos "...el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (art. 32.1) y que "El plazo para interponer este recurso será de diez días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Cuando la lesión del Derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa , o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso Administrativo, o, tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento , el plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presentación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, respectivamente(115.1)

Esta misma Sala y sección, en sentencia dictada el 30.4.03 en Recurso de apelación nº 82/03 señala al respecto que " Tal posibilidad (impugnación de inactividad administrativa) ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 294/1994, de 7 de noviembre, cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los Derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

A ello debe añadirse que los artículos 103.1, 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma , las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero, y 136/1995, de 25 de septiembre, sientan que "...el orden Contencioso-Administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los Derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente, la S.T.C. 86/1998 , de 21 de abril, ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

En efecto, los Derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva queda vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus Derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración , mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio Administrativo. De esta manera se otroga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la inactividad de la Administración se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes" , situación que permite a "los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Resulta evidente a las alturas históricas en que se encuentra nuestra sociedad, sujeta a las reglas del estado de Derecho, no basta con que la jurisdicción Contencioso-Administrativo revise actos y disposiciones administrativas sino que , además, y en beneficio del interés general y de los interesados, la Administración debe someterse al Derecho en todas las actuaciones que realice en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal corresponde, lo que debe necesariamente suponer el control jurisdiccional de las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, que deben someterse al imperio de la ley. ....

El artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional contempla el remedio judicial a la ya expuesta inactividad administrativa , lo que nos lleva a dos tipos posibles de intervención judicial: la intervención no sustitutoria, por la que el órgano jurisdiccional declara ilícita la pasividad de la Administración y le ordena que actúe, sea limitándose a indicar a la Administración que actúe, sin especificar el contenido de la actuación impuesta , sea , además, indicando a la Administración el contenido de la acción que debe realizar. Por el contrario , la intervención sustitutoria representa el grado máximo de intervención y consiste en que el órgano judicial dicta el acto sustituyendo a la Administración.

En concordancia con lo dispuesto por la norma antedicha, los arts. 71.1 y 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa regulan las medidas a adoptar en caso de estimar un recurso planeado contra la inactividad administrativa.

Así pues, la regulación legal de la inactividad permite a los órganos Contencioso-Administrativos revisar los supuestos de inactividad administrativa, declarando su ilicitud, en su caso , y adoptando las medidas necesarias para restablecer la legalidad vulnerada."

Aplicando estos criterios al supuesto de autos, vemos cómo lo que se llama en la demanda inactividad no puede ser encuadrado en este concepto legal por no tratarse de ninguno de los supuestos analizados para los que se crea esta institución jurídica, simplemente, la parte ha estimado como tal la falta de tramitación de su petición lo que nos lleva a analizar esta.

TERCERO.- La demandante formula su reclamación inicial señalando que se trata de una reclamación previa a la via judicial y cita expresamente el art. 120 de la Ley 30/1992 en su redacción vigente que establece que "1. La reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley", luego evidentemente no está ejercitando la acción contemplada en los artículos 139 y siguientes que, no obstante, es la que se formula de modo indudable en este procedimiento y ante esta Jurisdicción (incompetente para el conocimiento y Resolución de la que anuncia en su escrito ante el Ayuntamiento).

A mayor abundamiento debemos señalar que aún estimando (que no se puede por lo expuesto) que la acción ejercitada en vía administrativa fuera la de responsabilidad patrimonial de la Administración aún nos encontraríamos con un nuevo obstáculo procesal y es que se formula la demanda contra el Ayuntamiento , contra el contratista y contra la Compañía Aseguradora cuando esta misma Sala y Sección ha venido señalando (entre otros, Auto de 1 de abril de 2003 en recurso Contencioso-Administrativo 1326/99¡Error!No se encuentra el origen de la referencia.) en aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo que:

" SEGUNDO.- El Tribunal Supremo en Auto núm. 33/2001 (RJ 20024086) de la Sala de Conflictos de Competencia, de 17 diciembre señala que:

"... como reiteradamente viene señalando esta Sala Especial de Conflictos de Competencia , en aplicación del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial... las reclamaciones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de la que se derive, deberán sustanciarse, necesariamente, ante los Organos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Añadiéndose, incluso, que si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional.

Este criterio de atribución competencial, ya iniciado en los artículos 142.6 y 144 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre se ha visto ratificado por el artículo 2.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998 en el que, con una redacción similar, se recuerda que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conocerá de: «La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas , cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social»...

...De todo ello , como cuestión de principio, puede afirmarse que después de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la entrada en vigor de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 13 de julio de 1998, toda reclamación indemnizatoria derivada de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación, pública o privada en que se ocasione, deberá ser sustanciada ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, incluso en el caso de que a la producción del daño hayan concurrido sujetos privados, quienes deberán, también , ser demandados ante este orden jurisdiccional.

TERCERO.- Sin embargo...debe contemplarse, al mismo tiempo, la presencia, también como codemandada de MAPFRE Seguros Generales, Compañía de Seguros y Reaseguros, la cual , no comparece en el proceso por haber concurrido a la producción del daño...sino como contratante de una póliza de seguro, contra la cual y en virtud de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro, Ley 50/1980, de 8 de Octubre «El perjudicado o sus herederos tendrán acción directa contra el asegurador para exigirle el cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del Derecho del asegurador a repetir contra el asegurado , en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero».

CUARTO.- Como puede apreciarse, la llamada al proceso de la compañía de seguros no resulta caprichosa ni tiene el carácter de subsidiaria, pues la Ley le otorga al perjudicado el ejercicio de una «acción directa o contra la aseguradora». Ello implica , según ha declarado la jurisprudencia de la Sala Civil del Tribunal Supremo (Sentencias de 30 de diciembre de 1995 [RJ 19959663], 3 de abril [R.J. 19962880] y 3 de octubre de 1996 [RJ 19967009]) el Derecho del perjudicado a mantener indemne su patrimonio, siempre que la acción se ejercite dentro de los límites de la cobertura pactada.

También ha declarado la jurisprudencia que la acción directa contra la compañía aseguradora tiene su origen en el contrato de seguro, siendo la obligación al pago de la compañía aseguradora la misma (salvo las excepciones que proclama el artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro) que correspondería a quien contrató la póliza, por los daños y perjuicios causados.

QUINTO.- De todo lo expuesto puede ya deducirse que la posición procesal, en calidad de codemandadas y por tanto obligadas al pago de la eventual indemnización que pudiera corresponderle a la actora, que ocupan la RENFE y MAPFRE Seguros Generales, Compañía de Seguros y Reaseguros, SA , refuerza las expectativas y el Derecho subjetivo de la parte demandante, por lo que, al optar por esta posibilidad que le reconoce el ordenamiento , el ciudadano reclamante está haciendo uso de su Derecho a una mejor y mayor tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 24.1 de la Constitución (RCL 19782836 y ApNDL 2875).

Dicha opción, esto es, la posibilidad de demandar conjuntamente al agente causante del daño , en este caso una Administración Pública y la compañía aseguradora del riesgo, contemplada por el ordenamiento jurídico como una garantía de los ciudadanos ante el incremento y gravedad de los riesgos que origina la convivencia, no puede ser desconocida por las normas procesales, obstaculizando, «de facto» , un Derecho que le concede la norma.

Sin desconocer la polémica doctrinal que este singular y especialísimo supuesto ha originado, al no estar contemplada, de forma expresa, la presencia de las Compañías aseguradoras en el proceso Contencioso-Administrativo , dada su especial naturaleza, cuando se exige la responsabilidad patrimonial de una Administración Pública, lo razonable , mientras la Ley no recoja, como ha hecho con los sujetos concurrentes a la producción del daño , una llamada expresa al proceso Contencioso, mantener, en este supuesto, la tradicional y ya clásica «vis attractiva» de la Jurisdicción Civil, reconocida en el artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando establece: «Los Juzgados y Tribunales del orden civil conocerán, además de las materias que le sean propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional».

De lo contrario , se obligaría al perjudicado a entablar dos procesos distintos, ante dos jurisdicciones diferentes, la civil para la compañía aseguradora , y la Contencioso-administrativa para la administración. Tal alternativa, al margen de los problemas de economía procesal, riesgo de resoluciones no del todo acordes en ambos órdenes jurisdiccionales, provocaría una merma de las garantías del ciudadano y, en último término, un debilitamiento de su Derecho constitucional a la tutela judicial efectiva..."

A la vista de esta doctrina, la situación creada en el presente procedimiento, anterior a la misma obliga a la Sala o bien a omitir el pronunciamiento relativo a la Compañía Aseguradora , puesto que la acción ejercitada es de responsabilidad patrimonial de la Administración y continuar en la forma en que se ha hecho o bien declarar la Incompetencia de esta jurisdicción y remitir a la demandante a la jurisdicción Civil y en aras a la tutela judicial efectiva se optó por la primera de las soluciones que impide en consecuencia la aclaración solicitada, debiendo mantenerse el Fallo en los términos en que fue dictado."

Es decir, que tal y como viene planteada la demanda, enlazando con su primera reclamación administrativa , deberíamos concluir la Incompetencia de esta Jurisdicción.

A la vista de todo ello en relación con el art. 69 de la Ley Jurisdiccional hemos de concluir que nos hallamos ante la Inadmisibilidad del art. 69.a) si nos atenemos a la reclamación inicial del expediente Administrativo y la del 69.c) si nos atenemos (como es el caso) a la demanda deducida en el presente procedimiento, por lo que procede declarar la misma.

CUARTO.- El articulo 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador DOÑA ELVIRA SANTACATALINA FERRER, en nombre y representación de DOÑA María Virtudes, asistida por el letrado DOÑA AURORA PONS PUCHOL, contra la inactividad de la administración respecto a la reclamación presentada ante el ayuntamiento de Denia el 25 de enero de 2000.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada ponente que ha sido para la resolución del presente recurso , estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.