Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 07 de Mayo de 2004

Encabezamiento

Nº 1076/01

RECURSO NÚMERO 1076/01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

S E N T E N C I A NUM.

Ilustrísimos Señores

Presidente

Don JOSE BELLMONT MORA

Magistrados

Don EDILBERTO NARBON LAINEZ

Doña ROSARIO VIDAL MAS

En la ciudad de Valencia, a 07 de mayo de 2004.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 1076/01, interpuesto por el Procurador DON JESÚS RIVAYA CAROL, en nombre y representación de CONSTRUCTORA HISPANICA S.A., asistida por el Letrado DOÑA PILAR GARCIA POZUELO LOPEZ, contra la Inactividad de la Administración demandada respecto a la solicitud formulada con fecha 22 de noviembre de 2000, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, AYUNTAMIENTO DE TAVERNES DE LA VALLDIGNA, representado por el Procurador DON JUAN FRANCISCO FERNÁNDEZ REINA, asistido por el Letrado DON JUAN ANTONIO FERRERO, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado , quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 28.4.04.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso Contencioso-Administrativo contra el acto Administrativo citado sobre la base de que el 20.3.00 el ayuntamiento demandado resolvió el contrato de obras celebrado con la demandante para la ejecución del Colector de Aguas Pluviales Merjaletes-Rio Vaca, interponiendo recurso de reposición el 25.4.00 sin que fuese resuelto , lo que motivó que el 12.7.00 solicitó la identificación de las personas responsables de la falta de tramitación de dicho procedimiento, emitiéndose el 24.8.00 certificado de acto presunto, identificando a las personas responsables pero sin iniciar expediente Administrativo de responsabilidad por lo que se reiteró la petición el 22.11.00, petición que considera estimada por silencio Administrativo por lo que se interpone el presente recurso en solicitud de que se estimen los razonamientos de la demandante y se condene a la Administración demandada al inicio inmediato de expediente administrativo de responsabilidad de los sujetos responsables de la falta cometida y la imposición de sanción pertinente.

La Administración demandada señala que el 13.6.99 la Sentencia dictada por esta misma Sala en recurso Contencioso-Administrativo 2203/95 estima el recurso presentado por la demandante y anula la Resolución del Ayuntamiento por la que resuelve el contrato de obra señalado, retrotrayendo las actuaciones a fin de que se solicite dictamen del Consell Consultiu y se dicten las resoluciones oportunas, llevándose a cabo la ejecución de la Sentencia y emitido dictamen favorable el 13.1.00 el 20.3.00 se acordó la Resolución del contrato, interponiéndose recurso de reposición que no se resolvió lo que motivó las peticiones objeto de las actuaciones.

Estima que concurre en primer lugar extemporaneidad del recurso ya que si lo que la parte impugna es la inactividad de la Administración el plazo no es el del art. 46 sino el del art. 29. Si lo que la parte impugna es el acto presunto, carece de sentido puesto que señala que es positivo, asimismo formula oposición en cuanto al fondo.

SEGUNDO.- Planteada en estos términos la litis , debemos señalar inicialmente cual es el objeto del presente recurso al ser motivo de controversia a la vista de la contestación de la demanda que plantea la cuestión de la imposibilidad de equiparar la inactividad de la Administración y el acto presunto.

Especialmente ilustrativa es la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 de la que conviene destacar cuando (con relación al objeto del proceso) señala "Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos Administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que , de manera directa o indirecta , versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho".

Posteriormente y en relación a la inactividad señala "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio Administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho , incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades , pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual Sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza , no puede poner remedio a todos los casos de indolencia , lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad"

De ello podemos concluir por tanto, en primer lugar, la inequívoca voluntad del legislador en distinguir los supuestos de inactividad administrativa y Resolución administrativa presunta a través del mecanismo legal del silencio.

Por lo que se refiere a su regulación , la Ley 29/1998 establece al respecto que "También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración ... en los términos establecidos en esta Ley (art. 25.2)", que "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio Administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición , podrán los solicitantes formular recurso Contencioso-Administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78" (art. 29); que en estos casos "...el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (art. 32.1) y que "El plazo para interponer este recurso será de diez días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disposición impugnada , requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la Resolución, sin más trámites. Cuando la lesión del Derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso Administrativo, o, tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presentación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho , respectivamente(115.1)

Esta misma Sala y sección, en sentencia dictada el 30.4.03 en Recurso de apelación nº 82/03 señala al respecto que " Tal posibilidad (impugnación de inactividad administrativa) ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 294/1994, de 7 de noviembre, cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los Derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

A ello debe añadirse que los artículos 103.1, 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995 , de 7 de febrero, y 136/1995, de 25 de septiembre , sientan que "...el orden Contencioso-Administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los Derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente, la S.T.C. 86/1998, de 21 de abril, ha insistido en esta vía , que alcanzaría poco después rango normativo.

En efecto, los Derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva queda vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus Derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio Administrativo. De esta manera se otroga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la inactividad de la Administración se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes", situación que permite a "los afectados solicitar su ejecución , y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición , podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Resulta evidente a las alturas históricas en que se encuentra nuestra sociedad , sujeta a las reglas del estado de Derecho , no basta con que la jurisdicción Contencioso-Administrativo revise actos y disposiciones administrativas sino que, además, y en beneficio del interés general y de los interesados, la Administración debe someterse al Derecho en todas las actuaciones que realice en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal corresponde , lo que debe necesariamente suponer el control jurisdiccional de las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, que deben someterse al imperio de la ley. ....

El artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional contempla el remedio judicial a la ya expuesta inactividad administrativa , lo que nos lleva a dos tipos posibles de intervención judicial: la intervención no sustitutoria, por la que el órgano jurisdiccional declara ilícita la pasividad de la Administración y le ordena que actúe, sea limitándose a indicar a la Administración que actúe , sin especificar el contenido de la actuación impuesta, sea, además, indicando a la Administración el contenido de la acción que debe realizar. Por el contrario, la intervención sustitutoria representa el grado máximo de intervención y consiste en que el órgano judicial dicta el acto sustituyendo a la Administración.

En concordancia con lo dispuesto por la norma antedicha, los arts. 71.1 y 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa regulan las medidas a adoptar en caso de estimar un recurso planeado contra la inactividad administrativa.

Así pues, la regulación legal de la inactividad permite a los órganos Contencioso-Administrativos revisar los supuestos de inactividad administrativa, declarando su ilicitud, en su caso , y adoptando las medidas necesarias para restablecer la legalidad vulnerada."

De todo ello debemos concluir en primer lugar que, como señala la contestación a la demanda, no puede la demandante válidamente pretender la condena de la Administración por inactividad y al mismo tiempo hacer valer el acto presunto de estimación por silencio, como hace en el escrito de interposición y en la demanda y ello , además de por cuanto se ha expuesto, porque para esta segunda acción faltaría un requisito fundamental: si estima que le ha sido concedido lo solicitado en virtud del silencio, no es al Organo Jurisdiccional al que debe acudir en solicitud de algo que estima ya concedido sino a la propia Administración para que ejecute aquello que, según su tesis, ya ha resuelto.

Ante esta incongruencia , la Administración al contestar a la demanda señala que sólo se refiere al recurso contra la inactividad porque esta es la formulación del demandante y en este sentido, debemos señalar que:

Interpone recurso de reposición contra la resolución contractual el 25.4.00.

El 12.7.00 solicitó la identificación de las personas responsables de la falta de tramitación del procedimiento.

El 24.8.00 se emite certificado de acto presunto, identificando a las personas responsables.

22.11.00 reitera la petición del 12 de Julio.

El 26.7.01 interpone el presente recurso Contencioso-Administrativo.

En consecuencia de todo ello hay que señalar que el demandante, al impugnar la Inactividad de la Administración como reitera a lo largo de su demanda (así como lo hizo en su escrito de interposición) debió interponer el presente recurso Contencioso-Administrativo hasta el día 12.12.00 y puesto que lo lleva a cabo el 26.7.01 el recurso sería inadmisible por extemporáneo (art. 69.e de la LJCA).

La formulación reiterativa por la parte de peticiones a la Administración no puede tener la virtualidad de abrir nuevos plazos y así, no impugnada la inactividad de la administración en plazo respecto a la petición de Julio, la formulación de este recurso aparece vetada legalmente.

Es esta sin duda la razón por la que la parte demandante formula su recurso respecto a la petición de 22 de Noviembre, atribuyendo un efecto estimatorio al silencio de la Administración en su Resolución, del que deduce su obligación de actuar y al no hacerlo así , construye de nuevo la Inactividad administrativa y respecto a esta debemos señalar (sin entrar a analizar la existencia invocada de silencio positivo) que esta presunta inactividad se produce desde el dia 22 de Febrero de 2001 (art. 29 LJCA), por lo que el plazo de interposición concluyó el dia 22 de Abril del mismo año (art. 46.2 LJCA) por lo que también este recurso es extemporáneo en virtud de lo expuesto anteriormente y su inadmisibilidad debe ser declarada.

TERCERO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador DON JESÚS RIVAYA CAROL, en nombre y representación de CONSTRUCTORA HISPANICA S.A., asistida por el letrado DOÑA PILAR GARCIA POZUELO LOPEZ, contra la Inactividad de la administración demandada respecto a la solicitud formulada con fecha 22 de noviembre de 2000

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada ponente que ha sido para la resolución del presente recurso , estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.