Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 08 de Febrero de 2005

Encabezamiento

Recurso nº/129/2004.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia, a ocho de febrero de 2005.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, D. LUIS MANGLANO SADA Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 129/2004 interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA, representada por la Procuradora Doña Celia Sin Sánchez y defendido por el Letrado D. Eduardo García de Enterría, contra de estas dos actuaciones procedentes de la Generalitat Valenciana:

1.- Orden de catorce de noviembre de 2003, de la Consellería de Territorio y Vivienda, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

2.- Acuerdo de veintiuno de noviembre de 2003, del Consell de la Generalitat, por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

Ha sido parte en los autos como demandado la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por el Sr. Letrado de esta Administración pública.

Es Ponente de esta sentencia el Sr. Magistrado D. FERNANDO NIETO MARTIN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se han practicado en éste los medios propuestos por las partes y que la Sala ha estimado pertinentes, emplazándose a éstas para que evacuasen el trámite de conclusiones, y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso el día veinticinco de enero de 2005.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Cuestiona la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura la conformidad a Derecho de estas dos actuaciones procedentes de la Generalitat Valenciana:

1.- Orden de 14 de noviembre de 2003, de la Consellería de Territorio y Vivienda, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

2.- Acuerdo de 21 de noviembre de 2003, del Consell de la Generalitat, por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

Hay que dejar constancia ya de que la Comunidad de Regantes actora centra sus motivos de invalidez jurídica sobre el tenor declarativo que, en sede de medidas cautelares , establecen los arts. 2º y 3º de la Orden de 14/11/2003 y sobre la opción de que éstas sean "complementadas y especificadas" por otras que dispongan de esta caracterización preventiva.

Se dejan fuera de los márgenes del debate cualesquiera alegaciones relativas a la propia iniciación del procedimiento de elaboración y aprobación del PORN de los tres Parques Naturales ya existentes en el sistema de zonas húmedas del sur de Alicante: Fondo de Crevillent-Elx; lagunas de La Mata y Torrevieja; Les Salines de Santa Pola.

Esta constación tiene valor a los efectos de fijar cuál sea el objeto de controversia al que se atiene el proceso y de, consecutivamente, nombrar los presupuestos argumentales de que hacen uso cada una de las partes en apoyo de sus respectivas proposiciones de invalidez jurídica/mantenimiento de la conformidad a Derecho de dichas actuaciones de naturaleza pública. Pero, luego - a esta materia dedicaremos el Fundamento de Derecho II de la Sentencia - es también relevante desde una óptica formal , procedimental, relativa a la propia admisibilidad del Contencioso- Administrativo que formula el peticionario de la heterotutela judicial, al imbricarse con la posibilidad/imposibilidad de enjuiciar el fondo de la temática que éste plantea ante nosotros.

SEGUNDO.- Comenzando con el haz formal, nuestro punto de partida son las declaraciones judiciales que este tribunal (Sección Tercera) acaba de efectuar en la Sentencia 2.079/2004, de 16 de diciembre. En ella se afirma que la impugnación de una Orden procedente de la Consellería de Medio Ambiente de 12/02/2001por la que se inician los trabajos de Revisión del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva resulta inadmisible por alzarse frente a un acto de trámite no cualificado (véase art. 25.1 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 julio 1998):

"... Por tanto, los pronunciamientos de la Orden se limitan a determinar el comienzo de un procedimiento revisor del Plan vigente y la necesidad de adoptar las medidas cautelares a que se refiere la Ley 11/1994, de 27 de diciembre (...) Por tanto, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad respecto a la Orden es evidente en la medida en que no tiene más contenido normativo que la iniciación del procedimiento para la revisión, es decir , acto de trámite (...) en que no concurren las circunstancias que según este precepto lo harían recurrible independientemente".

Esta alegación ha sido también planteada por el Letrado de la Generalitat Valenciana en el escrito de contestación a la demanda. En dicho lugar mantiene que la simple aprobación del instrumento jurídico que da lugar al inicio de los trámites ínsitos a un Plan de Ordenación de Recursos Naturales - en el acrónimo indicado, un PORN -se sitúa extramuros de los distintos supuestos de actos de trámite cualificados que prevé el art. 25 Ley Jurisdicción Contencioso-administrativa, únicos supuestos que abren el recurso Contencioso-Administrativo cuando el escenario de revisión venga dado no por un acto final (Resolución, en la terminología administrativa) sino por una de las actuaciones que se produzcan en el cauce formal de preparación de aquél.

a.- Incluimos en la Parte Dispositiva de esta Sentencia (Fallamos) una declaración de inadmisibilidad jurídica en lo que hace al artículo 1º de la Orden de 14 noviembre 2003 según el que - y éste es su texto íntegro -:

"Se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante, cuya delimitación territorial provisional figura en el anexo de la presente orden".

b.- Este resultado tiene su origen en la pretensión actora de lograr de este tribunal una declaración de íntegra anulación de la Orden de 14/11/2003, por más que en el cuerpo expositivo y justificativo del documento rector de esta solicitud de invalidez jurídica (Hechos y Fundamentos de Derecho contenidos en el escrito de demanda) se obvíen cualesquiera citas a la hipotética contrariedad jurídica del acuerdo por el que se inicia un procedimiento para la elaboración y aprobación del PORN de los tres Parques Naturales fuera de la temática relativa a las restricciones cautelares previstas en la primera pieza del engranaje normativo para arribar a la aprobación de este instrumento jurídico que dará lugar a la aprobación de un PORN.

c.- La consecuencia alcanzada es, por lo expuesto, absolutamente irrelevante desde el parámetro de las alegaciones que vertebran este proceso y a las que , por mor del principio dispositivo, hemos de adecuarnos durante el desarrollo de nuestra labor constitucional de enjuiciamiento del par conformidad/falta de conformidad a Derecho de las actuaciones procedentes de dos órganos de poder público que , y según el posicionamiento de la parte recurrente , vulneran el derecho constitucional de propiedad y afectan, de modo peyorativo, a la órbita de facultades consustanciales a este Derecho.

d.- Lo que sí tiene relieve es comprobar como la fijación de un cierto catálogo de medidas cautelares adheridas al acuerdo de inicio del procedimiento de elaboración y aprobación del PORN indicado:

"Artículo segundo. De conformidad con lo que dispone (...) durante la tramitación del plan no podrán realizarse en todo su ámbito territorial actos que supongan una transformación sensible de la realidad física o biológica (...) Así mismo, tampoco no podrá otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión (...) Las medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores podrán ser complementadas y especificadas, a propuesta de la Consellería de Territorio y Vivienda, con otras medidas de carácter particular ..."

cobija, en su interior , una gavilla de suficiente valor para afectar a los Derechos de la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura.

Ello propicia, sin duda, el logro por éstos de una declaración judicial que verse sobre el fondo del debate al que tiende la controversia:

"... o perjuicio irreparable a Derechos o intereses legítimos" (art. 25.1 L.J.).

e.- La lectura de estas medidas provisionales - su contenido más detallado se exhibirá infra - muestra que el texto incluido tanto en la Orden de 14 noviembre 2003 como en el Acuerdo tomado el 21 de ese mes por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana - "determinación de su forma de aplicación" - tiene singular valor para la regulación jurídica de cualesquiera actividades que se desarrollen en el entorno físico que queda vinculado al acuerdo de inicio del PORN.

Coincidimos, entonces, con la afirmación actora según la que:

"... pues esas normas constituyen el "instrumento de ordenación" aplicable mientras perdure la situación de provisionalidad que tratan de cubrir (...) constituyen la normativa vigente y a ellas habrán de atenerse tanto los poderes públicos como los administrados" (pg. 14ª, escrito de demanda).

f.- Si bien es cierto que la sentencia , citada, de 16 diciembre 2004 llega al resultado de inadmitir el recurso que se proyectó frente a una Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 12/02/2001 (proceso 03/466/2001) al enmarcar un acto de trámite no cualificado , resulta que el sustrato justificativo básico de dicha afirmación parte del propio inicio del procedimiento para la revisión del PORN existente en el Marjal Pego-Oliva y no de la implantación de un catálogo de medidas provisionales coetáneas a ese procedimiento de revisión.

Además, los Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto de la Resolución judicial verifican el fondo de la controversia respecto a la segunda actuación pública recurrida que, como en los autos 129/2004, es un Acuerdo del Gobierno Valenciano por el que se precisa el tono de las medidas cautelares en el ámbito comprendido por la Orden de 12/02/2001:

".... Dispone la suspensión cautelar del vigente PORN y establece como medidas cautelares la exigencia de informe previo de la Consellería de Medio Ambiente para la realización de cualquier actividad (...) la suspensión del otorgamiento de licencias municipales para los actos que supongan una transformación sensible de la realidad física o biológica (...) Respecto a este segundo acto, ya hemos visto anteriormente cuales son los motivos de impugnación y respecto a ambos ya se ha pronunciado previamente esta misma Sala y Sección , así, en Sentencia 313/03, de 4.2.03 ...".

g.- En todo caso, desde principios de la década de los ochenta , existe una consolidada doctrina jurisprudencial que facilita el enjuiciamiento autónomo de las medidas provisionales de corte administrativo. Paradigma de la misma son estas dos Sentencias procedentes de la Sala 3ª del Tribunal Supremo:

"... El acto de incoación de un procedimiento sancionador no constituye otra cosa que una mera actuación de trámite (...) no puede afirmarse lo mismo de las medidas de tipo cautelar adoptables en el curso del procedimiento de que se trate, bien sea al amparo de lo dispuesto en el art. 72 de la Ley de 17 de julio de 1958 - en la actualidad , la norma vigente es la LPA de 26/11/1992 - , bien de cualquier otra disposición específica ... en el caso de que la medida adoptada implique una limitación de la conducta o los Derechos del administrado (...) pese al carácter instrumental normalmente atribuible a tales remedios de carácter provisional (...) es obvio que la misma presenta un gravamen considerable para los intereses del recurrente (...) y que daría lugar a una situación de indefensión frente a la decisión de llevarla a cabo por parte del órgano Administrativo competente, si hubiese de declararse inadmisible el recurso intentado frente a la misma" (F.D. Segundo, S.T.S., 3ª, de 12 noviembre 1997, Ar. 8538).

"... no comparte el criterio mantenido por el Tribunal a quo sobre este punto. La orden de paralizar unas obras de construcción de viviendas que se están realizando al amparo de una licencia municipal (...) no puede decirse que sea un acto de mero trámite no susceptible de revisión jurisdiccional. Es ciertamente una medida cautelar, que podrá estar más o menos justificada, pero que tiene en todo caso un carácter sustantivo que impide su calificación como acto de mero trámite no susceptible de revisión jurisdiccional" (F.D. Tercero, ST.S. , 3ª , de 24 marzo 1999 , Ar. 2715).

h.- Es cierto que estamos ante una medida cautelar de peculiar estructura jurídica, que la aleja del enunciado normativo que recoge el art. 72 Ley de Procedimiento Administrativo:

"1. Iniciado el procedimiento, el órgano Administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello (...) 4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento ...".

Estamos ante una tipología de medidas preventivas ínsitas al propio procedimiento de "inicio de la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta ley" y reclamadas, con taxatividad , por la Ley reguladora de los Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana:

"determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares: a) Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración e espacio natural protegido; c) Suspensión del otorgamiento de licencias municipales (...) Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección".

Para el letrado de la Generalitat, el dato de que las medidas preventivas que incluyen los acuerdos impugnados no sean más que un simple "trasunto de las previsiones recogidas en normas con rango de ley formal: Ley de Espacios Naturales Protegidos 3/89, a nivel estatal, y Ley 11/94, de 27 de diciembre de la Generalitat Valenciana" (pg. 3ª, escrito de contestación a la demanda), no basta para asumir como más plausible la proposición formal por la que aboga esa Administración Pública.

La puesta en comparación entre el enunciado legal y el dictado preventivo de la Orden de 14/11/2003 y Acuerdo de 21/11/2003 (actuaciones cuya legalidad pautan la controversia) denota la coincidencia existente entre ambos , pero sin impedir el enjuiciamiento acerca de si tales medidas se conforman al Derecho aplicable cuando especifican los genéricos preceptos de la Ley de 27/12/1994 al través de una concreta regulación susceptible de incidir sobre los Derechos de la Comunidad de Regantes actora:

"... tampoco no podrá otorgarse ninguna autorización (...) sin que conste , con carácter previo, informe favorable de la Consellería de Territorio y Vivienda" (Orden de 14/11/03).

"... Tercero. En el sector denominado 2 en el plano anexo al presente acuerdo, se establecen las medidas preventivas siguientes: a) Se consideran permitidas aquellas actuaciones directamente relacionadas con la gestión de los espacios naturales protegidos colindnates y con la práctica habitual de la actividad agrícola en aquellas áreas cultivadas al inicio de efectos del presente Acuerdo ..." (Acuerdo de 21/11/03).

TERCERO.- En el escrito de contestación a la demanda se opone una segunda causa de inadmisibilidad: falta de legitimación actora para impugnar las medidas cautelares previstas dentro del espacio físico que se corresponde con el "sector denominado 3":

"Cuarto. En el sector denominado 3 en el plano anexo al presente acuerdo, se establecen las medidas preventivas siguientes: a) Se suspende la tramitación y aprobación de proyectos de urbanización, estudios de detalle , planes especiales (...) b) Con carácter general, se prohibe la realización de obras de edificación, demolición, movimientos de tierra (...) c) El otorgamiento de licencias de obras para otras actuaciones no indicadas en los puntos anteriores requerirá igualmente informe previo, preceptivo y vinculante , de la Consellería de Territorio y Vivienda". (Acuerdo del Consell de la Generalitat de 21/11/2003).

El fundamento de esta alegación es el de que la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura no posee terreno alguno dentro de este sector (cf., para comprobar los límites de cada uno de los tres sectores y su zonificación, plano incluido en el anexo de este acuerdo, pg. 28438, DOGV nº 4.637).

Son cuatro los datos justificativos que, en principio , harían factible la postura de la Generalitat Valenciana:

a.- Señalar el escrito de demanda (pgs. 9ª y 10ª) que: "Los Sectores 1 y 2 son aquellos en que se encuentran las tierras de cultivo pertenecientes a los miembros de la Comunidad de Regantes actora (...) Aun cuando no afecte directamente a mi representados, tienen también especial relevancia las limitaciones impuestas al Derecho de propiedad en el llamado Sector 3 ...".

b.- Ningún beneficio o ventaja jurídica/económica va a producir a esta Comunidad la hipotética declaración judicial por la que se invalide el punto 4º del acuerdo de 21 noviembre 2003, ventaja que constituye la vara de medir que utilizan los Juzgados y tribunales de lo Contencioso- Administrativo para establecer si en un determinado supuesto el peticionario de la heterotutela dispone/carece de legitimación activa para actuar frente a una cierta decisión administrativa (con la excepción de los supuestos de acción pública, donde no es preciso mostrar el singular entronque existente entre decisión administrativa/acervo de Derechos e intereses legítimos del/de los demandante/s).

c.- Establecer el escrito de conclusiones de la parte actora que:

"... pues la invocación en la demanda, como uno más de los motivos de nulidad de la Orden y Acuerdo recurridos , de la omisión de medidas resarcitorias de la privación de Derechos urbanísticos legitimamente adquiridos en el suelo urbano consolidado identificado como Sector 3 "El Raso", es perfectamente posible al tratarse de un vicio de nulidad (...) es la confirmación de haberse cometido idéntica omisión en los otros Sectores afectados por la Orden impugnada".

Discrepamos de este razonamiento, por cuanto una cosa es ofrecer datos argumentales que refuerzen o ratifiquen una determinado posicionamiento jurídico y otra es tener suficiente legitimatio ad processum para provocar de este tribunal el ejercicio de nuestras potestades de control jurídico sobre los actos Administrativos.

d.- Quien carece de interés legítimo para recurrir una decisión procedente de un órgano de poder público no ha de quedar beneficiado por la coyuntura de que el acto frente al que entabla el Contencioso-administrativa sea nulo de pleno Derecho. Lo primero es establecer la legitimación y sólo luego valdrán tamices de legalidad, aténganse éstos a los supuestos tasados que prevé el art. 62 LPA o se refieran alos cauces innominados de que habla la norma rectora del procedimiento Administrativo:

"1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder" (art. 63).

Pero no es la tesis indicada aquella a la que arriba la Sala , todo ello a la vista del art. 61 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana establece que:

"Será pública la acción para exigir ante los órganos Administrativos el cumplimiento de lo establecido en esta ley y las normas y planes que la desarrollen y ejecuten".

Esta norma es aplicable en el proceso 129/04 ante los puntales justificativos que contiene el escrito de demanda. Así lo ha dicho, por lo demás, una Sentencia dictada el 9 de febrero de 2004 por esta Sección Tercera, autos 1.692/2002 (la decisión recurrida era el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana):

"A mayor abundamiento, no debe olvidarse el expreso reconocimiento de la existencia de la acción pública del artículo 61 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales de la Comunidad Valenciana , que permite el ejercicio de tal acción para exigir el cumplimiento de dicha Ley , máxime cuando la disposición general cuestionada en este proceso se fundamenta, precisamente, en la aplicación del artículo 15 de la citada norma legal autonómica. Estaremos, pues, ante un supuesto en el que nuestro ordenamiento jurídico contempla una legitimación activa para acudir a la jurisdicción en defensa de la legalidad, que no necesita invocar la lesión de un Derecho subjetivo ni de un interés, pudiendo ejercitar su pretensión anulatoria de un acto infractor del orden jurídico. Esta acción pública o popular requiere para su ejercicio el previo reconocimiento expreso por ley, tal como ocurre en el presente caso, lo que abunda en la legitimación de los actores y supone el rechazo de la excepción planteada por la representación de la Administración autonómica".

CUARTO.- Entrando ya en las temáticas de fondo que ofrece la controversia , veámos, en primer término , cómo las mismas se abocan al proceso por la parte actora para, en el Quinto Fundamento de Derecho, a su trasluz y con el correlativo intermedio de los datos argumentales que incluye el escrito de contestación a la demanda, ir modulando nuestra respuesta jurídica estableciendo cuál de las tesis en controversia ofrece, dados los términos normativos y jurisprudenciales aplicables, mayores dosis de plausibilidad o de acierto.

Dos aclaraciones antes de glosar las piedras angulares, de vis fáctica y jurídica , que actúan como solar de la pretensión actora de alcanzar una declaración de invalidez jurídica en lo que hace a una Orden procedente de la Consellería de Territorio y Vivienda de 14 noviembre 2003 y a un Acuerdo del Consell de la Generalitat de 21 noviembre de ese año: - la primera es que algunas de las melodías jurídicas a las que se ciñen los autos 129/2004 han sido ya resueltas por este tribunal (Sección 3ª); - la segunda, que la Comunidad actora no solicita reconocimiento alguno de Derechos individualizados , limitándose a pedir la declaración de invalidez jurídica de los actos de 14 y 21 noviembre 2003.

La prohibición general (1) de realizar cualquier actividad "que suponga una transformación sensible de la realidad física o biológica que pueda llegar a hacer imposible la consecución de los objetivos del mencionado plan" si se carece de un "informe favorable de la Consellería de Territorio y Vivienda previo a la licencia, autorización o concesión que habilite dichos actos de transformación" afecta a la médula del Derecho constitucional de propiedad de quienes materializan actividades agrícolas en las extensiones de terreno que quedan situadas dentro de las márgenes interiores de los sectores 1º y 2º.

Dichas limitaciones (2) constituyen una privación singular de Derechos lo que impone la instauración de un "mecanismo resarcitorio de los daños y perjuicios que se ocasionen a los afectados" al objeto de excluir cualquier afectación peyorativa de ese Derecho constitucional.

La previsión de este mecanismo de reparación de perjuicios a favor de aquellos terceros a quienes se impongan específicas limitaciones en el disfrute de sus facultades dominicales - como propietario de la cosa - tiene cobijo (3) en la propia normativa sectorial aplicable. Esta normativa la forman la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre y la Ley Autonómica 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana:

"Aun cuando ninguna de las dos Leyes citadas contempla expresamente (...) la necesidad del resarcimiento en el referido supuesto está claramente implícito en ambas Leyes"

El escrito de demanda se remite a los artículos 11 de la Ley estatal, 20.2, 34.1.I y 39.7 de la Ley autonómica:

"Las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir los fines perseguidos con su declaración".

"2. Las limitaciones al uso de los bienes derivados de la declaración de espacio natural protegido o de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley , dará lugar a indemnización cuando concurran simultáneamente estos requisitos ...".

"1. Los planes de ordenación de los recursos naturales se ajustarán al siguiente contenido (...) I) Programa económico financiero".

"Los planes rectores de uso y gestión se atendrán, como mínimo, al siguiente contenido (...) 7. Programa económico-financiero. Plan de etapas".

En último término (4) afirma que la mención jurídica del art. 2º de la Orden de 14 noviembre 2003:

"Las medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores podrán ser complementadas y especificadas, a propuesta de la Consellería de Territorio y Vivienda , con otras medidas de carácter particular, en el caso de que las mismas se consideren imprescindibles para salvaguardar la consecución de los objetivos fijados en el plan de ordenación de los recursos naturales"

mesnocaba, con envergadura, al Derecho constitucional de propiedad por cuanto sólo cabe inmiscuirse en ese Derecho - con respeto de su contenido esencial - al través de una Ley formal.

Y, con esta perspectiva alegatoria, destaca que las únicas medidas de caracterización preventiva que podía dictar la Administración de la Generalitat en el friso en el que nos situamos (acuerdo de iniciación de un instrumento de ordenación de espacios naturales) eran las diseñadas por el art. 28 de la Ley 11/1994:

"... Sólo limitaciones al Derecho de propiedad y a la actividad de los administrados que estén incluidos en el citado artículo tienen cobertura legal. Las que excedan de lo allí previsto serán nulas de pleno Derecho por violación del mandato constitucional de reserva de Ley (...) al prever unas posibles medidas de carácter particular de naturaleza y alcance desconocidos , carentes, por lo tanto, de cobertura legal" (página 18ª, escrito de demanda).

QUINTO.- La Sala entiende que la Orden de la Consellería de Territorio y Vivienda de 14/11/2003 y el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 21/11/2003 se ajustan , con total precisión, al ordenamiento jurídico.

1.- "Los actos recurridos adolecen de nulidad de pleno Derecho por violar el art. 33 de la Constitución Española" (pg. 5ª, escrito de demanda).

a.- Algunos de los presupuestos argumentales que reflejan las páginas 5ª a 11ª del escrito de demanda con la intención de dotar a este tribunal de las piezas indispensables que le permitan alcanzar una declaración de invalidez jurídica de los acuerdos impugnados - por ser éstos contradictorios con el Derecho constitucional de propiedad - tienen una conformación genérica; es decir, su expresión vale tanto para este conflicto como para cualquier otro en el que se plantee la hipotética vulneración del Derecho de propiedad como consecuencia del dictado de una serie de actuaciones administrativas que, y en alguna medida (valorar cual es la importancia de esa medida y cual el índice de afectación del Derecho es cuestión de rasgos concretos, que debe ponderarse en función de los hechos determinantes de cada proceso), afecten a su trazado de indisponibilidad constitucional.

Estos presupuestos genéricos aparecen en los puntos primero y segundo de los que contiene el Segundo Fundamento de Derecho de la demanda, de los que cabe destacar la reiteración parcial de la STC 227/1988, de 29 de noviembre (F.J. 11º , párrafo 3º) junto con la cita de cuatro Sentencias procedentes del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

b.- Esta doctrina es asumida, desde luego, por el tribunal:

"Es claro que la garantía expropiatoria del artículo 33.3 de la Constitución alcanza, tanto a las medidas ablatorias del Derecho de propiedad en sentido estricto como a la privación de "bienes y Derechos" individuales, es decir, de cualquier Derecho subjetivo e incluso interés legítimo de contenido patrimonial" (S.T.C. citada)

constituyendo la trascendente atmósfera sobre la que deben desplegarse nuestras facultades jurisdiccionales. Pero esa atmósfera constitucional debe ser luego dotada de singularidad al través de una íntegra exposición y prueba de los concretos datos fácticos que abonan el resultado ablatorio afirmado en el escrito de demanda. Esta exposición y prueba falta, según razonamos enseguida, en los autos 129/2004.

- la Comunidad de Regantes actora afirma que:

"... tanto la Orden de (...) contemplan importantes limitaciones a las actividades que vienen desarrollándose en su ámbito territorial de aplicación incluidas las de naturaleza agrícola (...) Pues bien , pese a la trascendencia económica que, sin duda , tiene para los titulares de los Derechos afectados la exigencia del registro del previo informe favorable - así como la suspensión , en su caso, de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística".

A estas afirmaciones debieron anudarse los elementos que les diesen sentido desde el propio parámetro del Derecho constitucional alegado. Si se deduce (resultado de la argumentación que contiene el escrito de demanda) que existe una afectación de la mandorla que cobija el Derecho constitucional de propiedad, es indispensable poner en manos del tribunal los engranajes que amparen la veracidad ablatoria afirmada, poniendo en comparación las concretas potestades y facultades ínsitas a los Derechos dominicales que la Comunidad de Regantes disponía sobre los terrenos que en el plano de zonificación (Anexo del acuerdo de 21/11/2003) se designan con los ordinales primero y segundo con las vigentes tras la entrada en vigor de las disposiciones recurridas y el cómo de la cercenación de estas facultades.

Nada de ello obra en el escrito de demanda, donde en ningún momento (véase, del mismo modo, escrito de proposición de pruebas donde la Comunidad de Regantes se limita a pedir del tribunal que "tenga por incorporados al ramo de prueba de esta parte todos los documentos, tanto públicos como privados , obrantes en el expediente Administrativo") se da el paso adelante consistente en rellenar las afirmaciones nominales con datos que los cubran de sentido material y que muestren de qué forma la Orden de 14 noviembre 2003 o el Acuerdo de 21 de noviembre 2003 han conducido, en los términos que indica la doctrina constitucional, a una "privación de bienes y Derechos individuales" o a "medidas ablatorias del Derecho de propiedad":

"... Resulta, pues, evidente, que , en aplicación directa de la norma constitucional, este Derecho exige , con el fin de respetar su núcleo esencial integrado por el haz de facultades que lo hacen recognoscible y la efectividad de los intereses del administrado a que responde" (STS, 3ª, de 14 noviembre 2000).

- No se expone siquiera cuál es la entidad económica que cabe asignar a las medidas preventivas que dibujan esas actuaciones públicas y con qué caracteres los Derechos de explotación agrícola que detenta la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura van a quedar lesionados por la puesta en práctica de las mismas durante el tiempo al que alcance la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante (por un tope máximo de tres años, sub., art. 28.4 Ley 11/1994).

- A estas omisiones justificativas se adiciona el hecho de que lo pretendido pasa por el deterioro del contenido indisponible de un Derecho constitucional que , como no podía ser menos, constituye un vicio de nulidad radical, de pleno Derecho, de las actuaciones administrativas. Ello así , era indispensable justificar el veraz entronque entre un resultado de invalidez jurídica tan relevante (anulación de pleno Derecho) con los presupuestos materiales que lo dotaban de sentido.

El escrito de demanda prefiere abrir otra senda, que consiste en reiterar , de forma parcial , los términos declarativos que incluyen las actuaciones impugnadas (donde se fijan una serie de restricciones al aprovechamiento agrícola, industrial y urbanístico de los terrenos a los que alcanza la declaración de "Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante"):

"... está, en todo caso, condicionada a la previa obtención del mencionado informe favorable de la Administración medio-ambiental, pues ésta es la interpretación que se extrae de la expresión (...) Esta misma limitación se produce para los afectados por el llamado Sector 2, en el que también se exige el informe favorable previo cuando se trate de la realización de actuaciones e infraestructuras relacionadas en la actividad agrícola".

Pero el por qué de la irreconocibilidad del Derecho de propiedad no se llega a explicar en el escrito de formalización de las pretensiones declarativas que la Comunidad de Regantes actora presenta en los autos 129/2004.

Por lo demás, falta también la discriminación de cada una de las medidas preventivas adoptadas por sus efectos, visualizando los perfiles que, y a título ejemplificativo , tiene "la práctica habitual de la actividad agrícola en aquellas áreas cultivadas al inicio de efectos del presente Acuerdo" en relación con los terrenos y con las prácticas agrícolas que hasta ese momento venían realizando los miembros de la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del Río Segura.

c.- A todo ello , ya de por sí suficiente como para encaminar a un resultado judicial contrario a las tesis de invalidez jurídica que se formulan en el proceso (primer punto argumental indicado en el F.D. IV de esta Sentencia) , se adicionan estos dos apuntes: - la parte actora ha obviado, por más que lo mencione, el establecimiento relativo a qué valor debe concederse al hecho de que la propia Ley autonómica de Espacios Naturales Protegidos afirme que: "1. La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares"; - situar (el escrito de demanda) extramuros de los lindes del debate judicial la temática atinente a la tipología de los intereses públicos que tratan de satisfacerse por el cauce de la aprobación de una serie de medidas de corte preventivo.

Efectivamente, dispone de la mayor relevancia en el conflicto el dato de que las medidas preventivas incluidas en las decisiones públicas que se recurren tienen un preciso fiel justificativo en una norma jurídica que: - cuenta con rango de ley formal; - frente a la que ninguna alegación de falta de constitucionalidad se ha opuesto en el escrito rector de las pretensiones actores:

"a) Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido; b) Suspensión del otorgamiento de licencias municipales ... f) Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección".

La comparación entre este texto y aquel que se acoge en Decreto y Acuerdo de noviembre 2003 basta para afirmar que , y a salvo de una justificación precisa contenida en el escrito de demanda, justificación formulada tras el seguimiento de una actividad de indagación y contraste entre ambos pares de textos (Ley/decreto y Acuerdo), la correlación entre unas y otras medidas preventivas se conforma a Derecho.

d.- En cuanto al segundo apunte, tiene también suma significancia comprobar qué tipología de intereses públicas quieren satisfacerse con el establecimiento de las medidas preventivas en litigio. Una cita precisa a los mismos se contiene en el extenso Preámbulo de la Orden de 14/11/2003. Pero a lo allí dicho (seguidamente reproduciremos los apartados más valiosos que, a esos efectos, en él se incluyen) se ha de añadir el que estas medidas preventivas tienen consagración plena en una norma de rango legal cuyo objeto es el de asegurar la tutela efectiva de los fines de satisfacción medio-ambiental que son el ideario certero de la totalidad de los distintos "instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley":

"determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares" (art. 28.1 Ley de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana).

Dice el Preámbulo de la Orden:

"... han confluido durante siglos para dar lugar a un sistema de zonas húmedas que constituye, en conjunto , una de las áreas de mayor valor ambiental y paisajístico de la Comunidad Valenciana y de todo el Mediterráneo occidental. La progresiva modificación antrópica (...) ha permitido la existencia en la zona de una gran variedad de hábitas naturales de excepcional importancia (...) Por su parte , los artículos 7 y 24 de la Ley 4/1989 habilitan a la Administración competente para adoptar medidas cautelares durante el proceso de elaboración del plan de ordenación de los recursos naturales, al objeto de impedir la realización de actos que supongan una transformación sensible de la realidad y que dificulten o se opongan a la consecución de los objetivos del plan. En la misma línea y con idéntica finalidad, el artículo 28 de la Ley 11/1994 articula un importante régimen de protección preventiva, habilitando a la Administración para adoptar ...".

Para el escrito de contestación a la demanda, con el que estamos de acuerdo:

"... Además , en el ámbito medioambiental, esta doctrina cobra mayor fuerza si cabe, pues el bien jurídico protegido, los valores ambientales (...) exigen que sea la propia administración, la que diligentemente establezca las medidas correctoras (...) que evite cualquier degradación que haga inútil dicha regulación" (pg. 9ª).

e.- El criterio que sigue el tribunal coincide con aquél que hemos alcanzado en otros supuestos donde se planteaba también una controversia entre Derecho de propiedad y restricciones en el uso de los terrenos por antecedentes de índole medio ambiental. Así , son especialmente significativas de la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo T.S.J.. C. Valenciana - recuérdese que supra habíamos indicado como la respuesta que damos al proceso 129/2004 debía tomar en consideración las declaraciones judiciales ya establecidas en litigios de similar perfil al que tienen dichos autos - las Sentencias dictadas los días 20 de enero y 4 de febrero de 2003 por esta Sección 3ª. En ellas la controversia se cifraba sobre el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, contestándose a dos de los frentes abiertos por el escrito de demanda que formula la Comunidad de Regantes Riegos de Levante Margen Derecha del río Segura: quebranto del núcleo esencial del Derecho de propiedad; la existencia de una privación singular de Derechos reclamaba la previsión, en la propia Orden de 14/11/2003, de un singular mecanismo resarcitorio.

Baste ahora con reiterar los términos de estas resoluciones judiciales en lo relativo al primer aspecto:

"... También la Sentencia del Pleno del T.C. 170/1989, de 19 de Octubre trata de este tema relativo a la incidencia de la Ley en los Derechos patrimoniales de los propietarios de los terrenos incluidos en el Parque y distingue entre privación de propiedad o de cualquier otro Derecho que deba ser indemnizable y establecimiento de limitaciones generales y específicas respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger y tras reconocer la posibilidad de acudir a la expropiación forzosa, añade que "el límite entre la privación de un Derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 CE) no es siempre fácil de determinar... respecto del Derecho de propiedad ... "la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del Derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen , sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del Derecho mismo" (STC 37/1987). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130 , entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del Derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue "a anular la utilidad meramente individual del Derecho", o , lo que es lo mismo, el límite se encontrara, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE, en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el Derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el Derecho."

Por último, concluye en el particular caso sometido que las limitaciones en ese caso no vulneran el contenido esencial de los Derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE y consagra por último la exigencia de que en la norma de declaración se establezca el límite adecuado a la protección de los Derechos que, en ese caso particular se establecía y se consideró suficiente el que "los vínculos que se impongan "no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios" , técnica habitual en nuestro Derecho utilizado ya por normas anteriores" (Sentencia de 20/01/2003 , F.D. Quinto).

f.- Ningún valor justificativo damos a las restricciones de pelaje urbanístico que introducen las actuaciones públicas recurridas al comprobar la Sala que la Comunidad de Regantes actora ha sido también incapaz de justificar que las restricciones al ordinario aprovechamiento urbanístico que corresponde a los espacios de terreno situados en el marco físico grafiado como sector tresson contrarias a Derecho por dañar el Derecho de propiedad:

"... se establecen las medidas preventivas siguientes: a) Se suspende la tramitación y aprobación de proyectos de urbanización, estudios de detalle (...) b) Con carácter general, se prohibe la realización de obras de edificicación".

2.- "La falta de previsión de mecanismos resarcitorios es también causa de nulidad de los actos recurridos por infracción de lo dispuesto por la Ley estatal 4/1989 y la Ley Valenciana 11/1994" (pgs. 11ª y 12ª, escrito de demanda).

a.- Vamos a reproducir, en primer término, los enunciados normativos que, de conformidad con las alegaciones que aparecen en las páginas 11ª a 15ª del escrito de demanda, amparan la conformidad a Derecho del posicionamiento actor según el que:

"... Aun cuando ninguna de las dos Leyes citadas contempla expresamente la procedencia de la indemnización de los daños y perjuicios (...) la necesidad del resarcimiento en el referido supuesto está claramente implícito en ambas Leyes".

"Las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideran precisos para cumplir los fines perseguidos con su declaración" (art. 11 Ley estatal 4/1989).

"2. Las limitaciones al uso de los bienes derivados de la declaración de espacio natural protegido o de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley , dará lugar a indemnización cuando concurran simultáneamente estos requisitos: a) Que incidan sobre Derechos efectivamente incorporados al patrimonio del reclamante. b) Que afecten a usos o aprovechamientos legal y efectivamente ejercidos en el momento de la imposición de la restricción; c) Que se produzca una lesión patrimonial efectiva, actual y cuantificable en términos monetarios; d) Que se trate de limitación singulares no susceptibles de distribución entre los afectados" (art. 20 Ley autonómica 11/1994).

"1. Los planes de ordenación de los recursos naturales se ajustarán al siguiente contenido (...) I) Programa económico financiero" (art. 34 Ley 11/1994).

Poco más se argüye en este apartado expositivo , obviéndose cualquier actividad de indagación del contenido finalístico al que tiende el establecimiento, en nuestro ordenamiento jurídico, de estos enunciados y sin contrastar tampoco de qué modo la previsión de indemnizabilidad de los daños y perjuicios que la actuación reguladora de los espacios naturales produzca en la órbita de intereses legítimos de terceros determine, como consecuencia lógico- jurídica, que esa previsión debió conducir (al Ente público del que proceden las actuaciones administrativas que se impugnan en el proceso 129/2004) al establecimiento de un régimen de "mecanismos resarcitorios".

b.- El análisis jurídico de esas normas nos da un resultado diverso al que se sienta por el escrito de demanda, sin tener que desvirtuar - según lo indicado en el apartado anterior - razonamientos de la Comunidad de Regantes actora pues ésta se ha remitido a ciertos enunciados jurídicos sin ofrecer el sustrato que verifica la plausibilidad de los asertos que al través de los mismos se enuncian y que, según se ha expuesto con anterioridad , pasa por afirmar que tanto la Ley estatal como la Ley autonómica destilan el resultado de forzosa imposición de los mecanismos indemnizatorios en las propias normas sobre las que alzan la controversia.

Escasa relevancia ha de darse a la exposición actora (también aquí nominal; ninguna prueba se ha seguido sobre ello en el proceso y sin que tampoco obre basamento fáctico alguno en el expediente Administrativo) según la que:

"... siendo, además , público y notorio, todos los terrenos de cultivo (...) están actualmente en explotación y las limitaciones resultantes de las medidas cautelares adoptadas tienen carácter singular, no siendo, por lo tanto, las cargas resultantes susceptibles de distribución entre los afectados" (pg. 15ª, escrito de demanda).

Esta alegación se vincula o tiene que ver con la prueba relativa a la efectividad de las lesiones invocadas por la Comunidad de Regantes y a la estricta ligazón de causalidad abierta entre el funcionamiento normal/anormal de un servicio público y la limitación en el ejercicio de Derechos con la correlativa pérdida de ingresos patrimoniales causados por la misma. Pero aquí nos situamos en un estrato diverso, de simple contraste jurídico, consistente en señalar si la Orden de 14/11/2003 y el Acuerdo de 21/11/2003 debieron, en Derecho , prever los mecanismos resarcitorios que compensen los perjuicios patrimoniales que a terceros generan las limitaciones de uso de los terrenos vinculados al catálogo de medidas preventivas.

- La cita a los "instrumentos jurídicos, financieros y materiales" que deben fijar "las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos" se entronca, para el texto que aparece en el art. 11 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales de 1989, con el efectivo cumplimiento de "los fines perseguidos con su declaración". Entre estos fines no está el de satisfacer los daños que la actuación reguladora cause al acervo de Derechos patrimoniales de terceros.

Comprobamos , entonces, que hay suficiente distancia entre los fines intrínsecos de las normativas de tutela medio-ambiental - fines a los que se refiere la norma básica estatal al afirmar la necesidad de contar con "instrumentos jurídicos, financieros y materiales" - y los de resarcimiento patrimonial propuestas en la demanda; y, luego, una diferencia notoria de terminología jurídica acerca de la obligatoriedad/facultatividad de introducir ya, en la propia normativa ambiental , mecanismos resarcitorios: "Las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán" (escrito de demanda), cuando, según el entendimiento de la Sala, la cuestión queda situada en simples marcos facultativos.

Por tanto , no existe vulneración alguna del Derecho aplicable desde esta dinámica alegatoria.

- Del art. 20.2 de la Ley autonómica tampoco cabe derivar, con la certeza reclamada por el Derecho, un resultado de invalidez jurídica que (no se olvide) tiene su origen en un probado contraste de la ilegalidad que afecta a la actuación de configuración pública frente a la que se ejerciten los Derechos de heterotutela judicial.

No basta, por ello, con comprobar que una norma jurídica posibilita la indemnización de Derechos - véase, a este respecto, art. 28.4 de la Ley 11/1994 - sino que es preciso justificar de qué modo se da el paso a la obligación de que en ella se incluyan resarcimientos patrimoniales.

- "Programa económico-financiero". El dato de que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales requieran de un Programa económico-financiero no equivale a suponer que la falta de establecimiento de mecanismos singulares de indemnización para las restricciones al aprovechamiento natural o artificial de los terrenos genere la producción del vicio jurídico que se pretende obtener en los autos 129/2004 (específicamente cuando se trata sólo del primer hito normativo que encaminará al resultado de aprobación final del correspondiente PORN).

c.- La aplicabilidad de la claúsula genérica de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas impide, en todo caso, que exista cualquier perjuicio a los intereses legítimos de quienes afirmen que sus Derechos económicos han quedado dañados por la adopción de una serie de medidas cautelares restrictivas para sus Derechos dominicales y de uso de los bienes en la sede de un cierto espacio natural protegido.

Sobre esta temática y sobre la correlativa necesidad de tramitar un específico procedimiento de responsabilidad patrimonial que constituya cauce de fijación acerca de la real existencia de unos daños económicos que guarden una vinculación certera de causalidad con el funcionamiento normal/anormal de un servicio público se ha pronunciado , con reiteración, esta Sala de lo contencioso-administrativo en los supuestos de PORN del Montgó, Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana e impugnación del PORN del Marjal Pego-Oliva.

Comenzando con la cita de este último litigio:

"... y así, podemos señalar que el Tribunal Constitución (...) es claro que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 CE, sino que ha de entenderse que ese extremo queda sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y Derechos" (STSJCValenciana, Sección Tercera , 313/2003, de 4 de febrero).

Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana:

"..Por otra parte , la configuración de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en nuestro Derecho (art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, y art. 106.2 de la Constitución Española) viene dada por una actividad administrativa (por acción u omisión, bien sea material o jurídica), un resultado dañoso no justificado y una relación de causalidad entre aquélla y éste, incumbiendo su prueba a quien reclama, a la vez que se imputa a la Administración la carga referente a la existencia de fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración, especificando que la exigencia de que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto.

Deberá darse , pues, un triple requisito para apreciar la existencia de una obligación indemnizatoria de la Administración: un daño o lesión patrimonial antijurídica, injustificable y evaluable; que sea consecuencia objetiva, directa y exclusiva del funcionamiento normal o anormal de la Administración y, en tercer lugar, relación de causalidad entre el primero y el segundo de los requisitos enunciados , sin que exista fuerza mayor.

Pues bien, en el presente supuesto no se ha probado , ni siquiera se presume, la existencia de una lesión antijurídica, injustificable y evaluable económicamente por causa de la aprobación por el Gobierno Valenciano de un Catálogo de Zonas Húmedas en el que ha incluido los terrenos de la sociedad actora, sin regular una ordenación que modifique sustancialmente la situación urbanística de los mismos, habida cuenta que la recurrente no contaba con un Derecho preexistente a la edificación o al aprovechamiento urbanístico , careciendo de cualquier Derecho subjetivo susceptible de patrimonialización urbanística, lo que permite a esta Sala desestimar una pretensión indemnizatoria carente del mínimo fundamento jurídico que, además, ni se ha planteado contradictoriamente en vía administrativa previa ni puede pretender una indemnización por daños futuros" (STSJCValenciana , sección Tercera, de 9 junio 2004).

PORN del Montó - aprobado por Decreto del Consell de la Generalitat 180/2002 , de 5 noviembre-:

"...Por último , dentro de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, falta por analizar la contemplada en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 25 de la misma Ley, relativa a la falta de pronunciamiento de la Administración sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial. La demandante solicita en su escrito de formalización de la demanda que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y la indemnización en este escrito solicitada, consistente en la cantidad de 1.981.048,40 euros, en concepto de daños y perjuicios, sin que se haya acreditado que previamente haya deducido tal petición en vía administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 142.1 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; tal pretensión no la deduce la parte como derivada de la anulación de los actos por ella impugnados , cual exige el número 2, en relación con el número 1 del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino como pretensión autónoma, y es más, como pretensión supeditada a la confirmación de dichos actos y al objeto de que se la resarza de los daños y perjuicios que le supuso la inclusión de su finca en terreno calificado por el PORN como no urbanizable común, y lo mismo es lo que impide el que pueda ser objeto de estudio y decisión, sin la existencia de un acto de la Administración denegatorio expreso o presunto de la indemnización e impugnado en el recurso Contencioso-Administrativo conjuntamente con los aludidos actos , que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional; en consecuencia, se estima el motivo alegado y se declara la inadmisibilidad del recurso planteado respecto del referido extremo" (STSJCValenciana, Sección Tercera, de 7 junio 2004).

d.- No deja de tener relevancia, en último término, la falta de demostración acerca de los singulares términos fácticos que presenta la lesión que se ha generado en los Derechos económicos de la Comunidad de Regantes actora. Esta omisión probatoria hace que la falta de previsión de los instrumentos reparatorios, de valor normativo, que se mencionan en el escrito de demanda carezca en el conflicto de valor material alguno.

Obsérvese, desde este prisma , el texto alegatorio que recoge el escrito de demanda junto con la no inclusión de pretensión singular de condena (sobre la responsabilidad patrimonial) en el suplico de dicho escrito:

"... en la que previa estimación de esta demanda declare la nulidad de la Orden de (...) dictado en su aplicación , por ser ambos contrarios a Derecho, con los demás pronunciamientos que en Derecho procedan".

3.- "Nulidad de la Orden y del Acuerdo recurridos en cuanto prevé la adopción de medidas de carácter particular no contempladas en la Ley" (pg. 15ª, escrito de demanda).

a.- El contraste normativo que se propone en el escrito de demanda parte del artículo 28, citado, de la Ley 11/1994 , de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. Para la parte demandante, este precepto establece "con carácter tasado las medidas cautelares que pueden adoptarse con ocasión de iniciarse un expediente de declaración (...) Esto es, precisamente, lo que sucede con el examinado párrafo 3º del art. 2 de la Orden de 14 de noviembre de 2003 , al prever unas posibles medidas de carácter particular de naturaleza y alcance desconocidos, carentes, por lo tanto, de cobertura legal" (pgs. 18 y 19).

Véamos, en primer término, el enunciado jurídico que contiene este precepto legal (en lo que aquí interesa , que viene dado por el primer párrafo del punto Uno):

"Uno. La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o alguna de las siguientes medidas cautelares".

El punto jurídico de contraste se sitúa en el tercer párrafo del artículo 2º de los que incluye la Orden de la Consellería de Territorio y Vivienda de 14/11/2003:

"Las medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores podrán ser complementadas y especificadas, a propuesta de la Consellería de Territorio y Vivienda , con otras medidas de carácter particular, en el caso de que las mismas se consideren imprescindibles para salvaguardar la consecución de los objetivos fijados en el plan de ordenación de los recursos naturales".

b.- La impugnación considera que ambos textos resultan incompatibles entre sí sobre la base del carácter tasado -se afirma en el escrito de demanda - de las medidas cautelares previstas en el art. 28 de la Ley 11/1994.

Para la Sala existen importantes motivos jurídicos que nos impiden coincidir con dicha tesis. Estos motivos son del siguiente tenor:

- El precepto normativo de que se trata incluye una relación de medidas preventivas sin impedir que sean trasvasadas por los propios "instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegidos" (que disponen del carácter de Reglamentos) o por las actuaciones públicas, de corte singular, que se emitan por parte de la Consellería de Territorio y Vivienda. La norma se limita a imponer la previsión - en el acuerdo de iniciación del procedimiento para la elaboración de un instrumento de ordenación de un espacio natural protegido - "de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares", nada desde el ángulo relativo a la posible/imposible ampliación en el catálogo de medidas precisas para rellenar el objetivo tendencial de dar una precisa tutela jurídica a aquellos los terrenos sobre los que se extiende el régimen de ordenación medio ambiental.

La norma habla de "determinará la aplicación , por ministerio de la ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares". Por tanto, lo normado por el precepto consiste en la obligatoriedad de que alguna de las seis medidas preventivas que se delinean en el art. 28.1 aparezcan en el acuerdo de iniciación.

Falta, ello así, la vulneración del principio constitucional de jerarquía normativa que se cita en el escrito de demanda, por afirmar la defensa en juicio de la Comunidad de Regantes recurrente que la Orden de 14 noviembre 2003 ha ido más allá de los lindes que le cerraba la Ley de Espacios Naturales Protegidos de la comunidad Valenciana.

- Amplitud que nuestro ordenamiento jurídico concede a las medidas de carácter preventivo, sin necesidad de que las mismas cuenten con un previo reconocimiento en una norma jurídica que ofrezca el rango de ley formal:

"1. Iniciado el procedimiento, el órgano Administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte , las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la Resolución que pudiera recaer , si existiesen elementos de juicio suficientes para ello (...) 3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de Derechos amparados por las leyes" (art. 72, citado, de la Ley de Procedimiento Administrativo).

Sobre esa base, afirmamos que carece de valor suficiente - al menos, para la invalidez jurídica propuesta - el hecho de que las medidas cautelares que pueden ser adoptadas por la Generalitat Valenciana con el fin de "salvaguardar la consecución de los objetivos fijados en el plan de ordenación de los recursos naturales" tengan o no una previsión anterior en la Ley 11/1994 siempre que se adecúen, con suficiencia, al fin de tutelar los intereses medio ambientales que trata de poner en práctica esa disposición general.

- Por último, al constatar que la norma recurrida fija una precisa vinculación entre objetivos que han de lograrse con el dictado de esas medidas preventivas de carácter innominado y las metas tendenciales a los que se dirige la redacción y aprobación del PORN del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

c.- A este último argumento se le concede especial relevancia en el escrito de contestación a la demanda que presenta el Letrado de la Generalitat:

"... Y en este sentido, como no podía ser de otra manera , y para garantizar debidamente la efectividad de dichas medidas cautelares, que en otro caso vaciarían de contenido los fines perseguidos por el Plan a redactar (...) a fin de garantizar la coherencia de las regulaciones futuras respecto de las realidades previamente existentes en cada caso" (pgs. 7ª y 9ª).

En todo caso , cuando se dicten las medidas preventivas complementarias de que se trate, la Comunidad de Regantes actora contará con el Derecho a cuestionar la legalidad de las mismas sobre la base de la irrazonabilidad de las mismas en relación con los fines tendenciales que pretenden lograrse con su implantación.

SEXTO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 Ley Jurisdiccional, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en este proceso a ninguno de los litigantes.

Fallo

1.- INADMITIR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RIO SEGURA contra de estas dos actuaciones procedentes de la Generalitat Valenciana:

1.- Orden de catorce de noviembre de 2003, de la Consellería de Territorio y Vivienda, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

2.- Acuerdo de veintiuno de noviembre de 2003, del Consell de la Generalitat , por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

Este resultado de inadmisibilidad alcanza sólo al artículo 1º de la Orden de 14/11/2003: "Se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación (...) figura en el anexo de la presente orden".

El fundamento del mismo se sitúa en el art. 69.c) Ley Jurisdiccional: "Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación" en relación con el art. 25.1 de esta norma legal al configurar dicho acuerdo de iniciación un acto de trámite no cualificado.

2.- DESESTIMAR la solicitud de invalidez jurídica que la comunidad de Regantes actora ha formulado frente al resto de disposiciones que incluyen tanto esa Orden de catorce noviembre 2003 como el propio Acuerdo del Consell de la Generalitat de veintiuno noviembre 2003.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que , como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a ocho de febrero de 2005.