Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 12 de Noviembre de 2003

Encabezamiento

Recurso nº/03/320/2001.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia, a doce de noviembre de 2003.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, D. LUIS MANGLANO SADA Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 320/2001 interpuesto por DOÑA Pilar , representada por la Procuradora Doña María José Sanz Benlloch y defendida por el Letrado D. Ricardo de Vicente, contra la resolución adoptada el 18 de julio de 2004 por el Gobierno Valenciano por la que "... Se acepta la cesión gratuita de la propiedad realizada por el Ayuntamiento de Ayora del inmueble de 1.350 m2 de superficie, sito en la AVENIDA000 nº NUM000 de Ayora ... se efectúa con la condición de construir en el inmueble un centro de salud", habiendo sido parte en los autos como demandado la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra. Letrada de la Generalitat, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO NIETO MARTIN.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso el día once de noviembre de 2003.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Cuestiona Doña Pilar la adecuación a derecho del Decreto 104/2000, de 18 de julio, dictado por el Gobierno Valenciano por el que:

"... Se acepta la cesión gratuita de la propiedad realizada por el Ayuntamiento de Ayora del inmueble de 1.350 m2 de superficie, sito en la AVENIDA000 nº NUM000 de Ayora ... La cesión gratuita realizada por el Ayuntamiento de Ayora, se efectúa con la condición de construir en el inmueble un centro de salud".

Esta resolución detalla las razones que han impedido acceder a las alegaciones formuladas por la Sra. Pilar en el curso del procedimiento Administrativo seguido por la Generalitat Valenciana a los efectos de alcanzar ese resultado de aceptación de un determinado espacio de terreno de titularidad municipal en la población de Ayora: "... El cumplimiento por el Ayuntamiento de Ayora de los requisitos establecidos por los artículos 109 y siguientes del reglamento de Bienes de las Entidades Locales". "Por contemplarse en el Plan General de Ordenación Urbana de Ayora el inmueble objeto de cesión con la calificación dotacional de uso público, lo que le hace viable para el fin de la cesión. "Que el artículo 20 de la Ley de Ordenación Farmaceútica de la Generalitat Valenciana que establece que la ubicación de nuevas oficinas de farmacia deberá guardar una distancia mínima de 250 metros respecto de cualquier centro sanitario no determina la imposibilidad de que la Administración pueda establecer un centro sanitario sin cumplir el requisito de distancia señalada, ya que ello depende de intereses Superiores a los de la alegante".

SEGUNDO.- Sobre este basamento alegatorio se edifica la pretensión de invalidez jurídica que en los autos formula Doña Pilar : a.- la ubicación del centro de salud en la AVENIDA000 nº NUM000 transgrede las previsiones ordinamentales vigentes en el Plan General de Ordenación Urbana de Ayora dado que la calificación urbanística concedida al solar donde se pretende desarrollar esa actividad edificatoria es la propia de un uso dotacional educativo (tal y como consta en el informe prEstado el 28 de julio de 1998 por el arquitecto técnico municipal) , con incumplimiento del enunciado jurídico vigente en el art. 2.1 del P.G.O.U. y del propio plano de zonificación; b.- no se ha producido la variación en el uso del solar en época temporal anterior a la de producción del acto Administrativo cuya adecuación a Derecho se discute en el proceso 320/2001; c.- remisión a las alegaciones vertidas en un escrito de 26 junio 1998 y al informe prEstado por D. Clemente, arquitecto urbanista, que obra al folio 251 del expediente Administrativo; d.- infracción del art. 20 de la Ley de Ordenación Farmaceútica de la comunidad Valenciana al no tutelar la edificación de un centro de salud en la AVENIDA000 NUM000 los intereses legítimos que refiere el artículo 23 de esta norma legal, disposición jurídica que impide la ubicación de una nueva oficina de farmacia a una distancia física inferior a la de 250 metros; e.- resultaba indispensable el desarrollo de una actividad de examen de los locales disponibles en la localidad de Ayora antes de decantarse por uno de ellos tal y como detalla el informe prestado el 15 septiembre 1998 por el área jurídica de la Consellería de Sanidad; f.- falta de aplicación del principio de proporcionalidad administrativa; "... El emplazamiento propuesto, contrariamente a lo que exige la proporcionalidad, se instala en el lugar más perjudicial; justo en frente a la otra farmacia ... acreditativas de más de 25 fincas municipales (195 y ss)" (folio 7º , escrito de demanda); g.- previsión de un vial interior junto al centro de salud del que ninguna referencia fáctica existe en el PGOU; h.- la falta de aparcamientos y estudio de tráfico vulnera también el Plan General; i.- se afirma que el incumplimiento municipal de asegurar la indemnidad de perjuicios a la Generalitat Valenciana y la ampliación de bienes no han sido respetados con anterioridad a la época temporal de emisión del Decreto de 18 julio 2000; "... En efecto el acuerdo de 8 de marzo de 1998, de una parte, no responde al requerimiento de la Generalidad Valenciana , y de otra parte no es definitivo pues se han presentado alegaciones y otros documentos sin que el Ayuntamiento las haya resuelto" (pg. 9ª, escrito de demanda); j.- el Ayuntamiento de Ayora incumple el principio de "lealtad constitucional" al posibilitar que la Generalitat emita un acto que carece de la totalidad de las referencias fácticas indispensables para alcanzar el resultado de aceptación de los terrenos de titularidad municipal que le cede esa Administración local con el objeto de posibilitar la construcción de un centro de salud; k.- por último , afirma (pgs. 11ª y ss. del escrito de demanda) que el acuerdo de 18.7.2000 se ve afectado por otros vicios de legalidad como son los de actuar contra los propios actos, arbitrariedad, falta de motivación por no dar una contestación precisa a las alegaciones formuladas por los interesados, "... y sin pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial y su distribución entre los sujetos responsables: Generalidad y Ayuntamiento de Ayora".

TERCERO.- La respuesta que concede la Sala a las cuestiones litigiosas controvertidas en los autos es ésta:

1.- algunas de las afirmaciones impugnatorias que recoge el escrito de demanda se sitúan extramuros del espacio natural de cognición propio de este proceso, todo ello al articularse éste como revisión de la legalidad de una actuación administrativa previa que tiene un cierto (y limitado) contenido: el de aceptar la cesión gratuita de la propiedad de un inmueble de 1.350 m2 de superficie sito en la AVENIDA000 nº NUM000 de Ayora destinado a centro de salud.

El control de legalidad que ejercita este tribunal de justicia se limita a contrastar si tal decisión pública respeta los parámetros formales y materiales que constriñen el ejercicio de la correspondiente potestad administrativa ("El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos", art. 53.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre) pero sin que tal ejercicio posibilite desbordar el espacio de enjuiciamiento a ámbitos diversos a aquéllos declarados o establecidos por la decisión objeto de ese juicio de legalidad.

Coincidimos, entonces, con la visualización de la controversia por la que aboga la letrada de la Generalitat Valenciana al afirmar ésta , en la sede del escrito de contestación a la demanda, que:

"... Insistir en que todas las cuestiones urbanísticas planteadas como argumentos contra el acto de aceptiación por la Generalidad Valenciana de la cesión del inmueble, tales como ejecución de vial, cambio de usos, etc. , son irrelevantes en el acto que se impugna pues afectan exclusivamente a la licencia de obras" (F.D. Tercero).

2.- entendemos que en el litigio no concurren las deficiencias formales que se afirman en el escrito de demanda (falta de motivación; falta de Resolución de las alegaciones presentadas) sobre la base de que la decisión de 18 julio 2000 sí detalla , con suficiente precisión, las razones determinantes del resultado que alcanza de aceptar la cesión de terrenos que le ofrece el Ayuntamiento de Ayora. Una mención suficiente a este detalle argumental se contiene en el F.D. Primero de esta sentencia, donde hemos reiterado las afirmaciones administrativas sobre las que se articula el resultado desestimatorio de las peticiones articuladas , en la fase administrativa, por Doña Pilar .

En todo caso, no muestra el escrito de demanda que la falta de contestación exhaustiva dada por el Gobierno Valenciano haya situado a esa persona física en situación alguna de pérdida o reducción de Derechos de contradicción y defensa. Por el contrario, de lo afirmado en el escrito de demanda puesto en relación con los datos fácticos y jurídicos obrantes en el expediente administrativo que se ha remitido al tribunal cabe inferir que el ámbito de conocimiento del interesado y de enjuiciamiento propio de este recurso contencioso-administrativo no queda desvirtuado en forma alguna.

3.- las razones urbanísticas (gran parte de las ofrecidas en el escrito de demanda tienen ese calado o configuración) no son determinantes del resultado de invalidez que propone la demandante, dado que éstas pueden tener virtualidad en el momento de concederse una licencia de obras pero no para estimar que existe un deficiente contraste de legalidad en el momento jurídico al que se refiere el recurso 320/2001: un acuerdo de aceptación de unos terrenos municipales para realizar en ellos un centro de salud.

Esta aceptación se efectúa sobre terrenos urbanos que disponen de la calificación de suelo dotacional público. La circunstancia de que el destino de éstos fuese, en el momento de desarrollarse el procedimiento que concluyó en el decreto 104/2000, el de dotacional educativo no impide que los mismos pasen a tener otro destino público diverso como sería el sanitario. Es decir, afirmamos que la incongruencia existente entre la normativa del Plan y la cesión de terrenos no dispone de virtualidad precisa para obtener una declaración de invalidez jurídica (contrástese también el valor jurisprudencial que se otorga a los vicios de legalidad junto con la posibilidad de subsanabilidad de la deficiencia de que se trate) de la cesión gratuita de la propiedad de un inmueble en la AVENIDA000 NUM000 de Ayora.

Idéntica conclusión mantenemos respecto a los otros vicios de legalidad de configuración urbanística que refiere el escrito de demanda , observando que aquí éstos desbordan - se ha hecho ya una mención a ello supra - el objeto decisorio declarado por el Decreto 104/2000: construcción de un vial interior; falta de aparcamientos y de estudio de tráfico.

4.- por lo que hace al respeto de una distancia mínima de 250 metros con las oficinas de farmacia existentes en la localidad, el precepto normativo cuya vulneración se opone es el 23 incluido en la Ley autonómica de Ordenación Farmaceútica de 22 junio 1998, según el que:

"El establecimiento de una Oficina de Farmacia por razón de nueva instalación o de traslado deberá guardar una distancia de al menos 250 metros respecto a cualquier Centro Sanitario dependiente de la Consellería de Sanidad".

En esta sede, la letrada de la Generalitat afirma que (F.D. Segundo) "... esta norma no está referida a la construcción de centros de salud , sino por el contrario, que está rigiendo las relaciones farmaceúticas y lo que regula es el establecimiento de farmacias. La instalación de un ambulatorio o de un centro de salud exige unos fines que están por encima de los propios objetivos comerciales de los farmaceúticos".

Coincidimos también con esta afirmación , y entendemos que no cabe extender el sentido gramatical de una norma - que tiende a impedir la nueva ubicación de oficinas de farmacia en las proximidades inmediatas de los centros de salud, con el objeto de evitar que uno de los farmaceúticos de la población se beneficie de la dispensación de recetas ínsitas a las visitas médicas que se practiquen en dichos lugares - a otro distinto con el que, además, no guarda identidad de razón u objetivo: excluir la construcción de cualquier nuevo centro de salud cuando éste se sitúe a una distancia inferior a 250 metros de una oficina de farmacia ya existente. La discrepancia (en nuestra opinión) es obvia: en el primer supuesto trata de defenderse un determinado interés privativo, comercial, de fácil tutela por la vía de excluir la nueva ubicación de oficinas de farmacia en las inmediaciones de un nuevo Centro de Salud; el resultado al que, en cambio, encaminaría la prohibición física por la que aboga Doña Pilar es la de impedir el legítimo ejercicio de las potestades públicas de elección de cual resulta el lugar más idóneo para la prestación del servicio público sanitario en el supuesto de que el local por el que cabría optar se encuentre excesivamente próximo a una oficina de farmacia ya existente. La preferencia de tales intereses públicos frente a los privados del resto de farmaceúticos de la población impone la solución de la Sala , a la que se anuda el dato normativo que hemos referido (no extraerse la inferencia interpretativa de que se trata de la Ley de Ordenación Farmaceútica de la Comunidad Valenciana de 1998).

5.- por lo que hace a las "disponibilidades de solares en la localidad" (pg. 6ª, escrito de demanda) la actora no trata de acreditar la mayor conveniencia de otros solares, por su centralidad en la población, características singulares, ... sino que se limita a efectuar una remisión, en abstracto, al número de los existentes en la población: "... Y constan en el expediente numerosas notas simples del Registro de la Propiedad de Requena acreditativas de más de 25 fincas municipales (195 y ss)".

En todo caso , es obvio que a salvo de una demostración expresa de que la elección del solar de que se trata vulnera una determina previsión normativa o ha sido elegido desconociendo los límites que el ordenamiento jurídico traza sobre las potestades discrecionales (motivación suficiente; hechos determinantes, ...) este tribunal debe establecer, en los autos judiciales, la conformidad de la misma con el Derecho aplicable:

"debe considerarse como una conquista indiscutida de nuestro ordenamiento jurídico que la potestad discrecional se encuentra limitada por las normas procedimentales y por los principios inspiradores de aquel ordenamiento. Ello es así aun enlos casos en que una norma atribuye a la Administración facultades para apreciar si se da una situación de carácter general ... Pues la potestad discrecional, que puede y debe ejercerse válidamente en defensa del interés público si fue otorgada por la norma , ha de llevarse a la práctica en el marco de la Constitución y del resto del ordenamiento ... Sin duda además debe extremarse este control si se pretende progresar en la lucha por el Derecho justamente cuando la norma establece menores precisiones y es obligado atender cuidadosamente a la protección de los particulares" (S.T.S. de 7 diciembre 1994, RA 9566).

- "No cabe olvidar a este respecto que el control jurisdiccional de las facultades discrecionales sólamente puede producirse (como establece la conocida doctrina jurisprudencial sentada entre otras en las SS 2 abril, 11, 12 y 27 marzo 1991 (R.J. 1991,3278, 1982, 1985 y 2286 y las que esta última cita) a través del análisis de los hechos determinantes alegados y probados por la parte recurrente y a la luz de los principios generales del Derecho. (ST.S. de 15 abril 1992, RA 4049); "... que permitan que el control jurisdiccional de la administración , tan ampliamente dibujado en el artículo 106.1 de la Constitución , se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto: A) En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración. B) Y, en segundo lugar, mediante ... los principios generales del Derecho que ... informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional ... Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término , a la verificación de la realidad de los hechos para , en segundo lugar , valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ... Existe a este respecto una frondosa jurisprudencia" (STS, entre otras muchas, de 17 marzo 1992, RA 3283).

Además, en un informe prEstado el 20 de abril de 1998 por la Secretaría del ayuntamiento de Ayora se afirma que (punto sexto):

"la nueva ubicación del Centro de Salud en el patio del antiguo Instituto de Bachillerato presenta, entre otras , las siguientes ventajes:

- Incremento de la superficie destinada al Centro de Salud, aproximadamente 950 m2 construidos.

- Mejora y amplitud de los accesos al Centro de Salud pues tendrá salida a tres calles: Santa Bárbara, AVENIDA000 y Plaza Diputación, facilitando esta ubicación la entrada de vehículos y ambulancias.

- La zona del Instituto Fernando III tiene menor nivel de tráfico de camiiones y vehículos por lo que se reducen notablemente los niveles de ruido. Asimismo la ubicación del Centro de Salud en el patio del antiguo Instituto Fernando III permitirá futuras ampliaciones si fueren necesarias".

6.- "... no se cumple el requisito exigido por la Generalidad al Ayuntamiento para aceptar la cesión: el acuerdo de ampliación de fines y de asunción de responsabilidad" (pg. 9ª , escrito de demanda).

El escrito de demanda no menciona cual es el precepto del ordenamiento jurídico que se entiende vulnerado y sin que, desde luego, quepa estimar que la falta de asunción de responsabilidad por los posibles daños que a un tercero cause el ejercicio de un servicio público sanitario en lo que hace a la ubicación de un centro de salud y la ampliación de fines impongan el resultado de invalidez jurídica por el que se aboga en los autos 320/2001 cuando el ordenamiento procedimental aplicable es muy taxativo al respecto acerca del ámbito al que alcanza la potestad de revisión , con moldes y parámetros jurídicos, que se concede a esta jurisdicción Contencioso- administrativa:

"La Sentencia estimará el recurso Contencioso-Administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder" (art. 70.2 Ley Jurisdiccional).

No se efectúa expresa imposición de las costas procesales causadas en estos autos a ninguno de los litigantes (art. 139.1 Ley Jurisdiccional).

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA Pilar, contra la resolución adoptada el 18 de julio de 2004 por el Gobierno Valenciano por la que "... Se acepta la cesión gratuita de la propiedad realizada por el ayuntamiento de Ayora del inmueble de 1.350 m2 de superficie, sito en la AVENIDA000 nº NUM000 de Ayora ... se efectúa con la condición de construir en el inmueble un centro de salud".

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de la que, como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a doce de noviembre de 2003.