Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 24 de Diciembre de 2003

Encabezamiento

Rec. Núm. 243 /02

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Edilberto Narbona Laínez

Magistrados:

D. Miguel Ángel Olarte Madero

D. Lorenzo Cotino Hueso

En Valencia a 24 de diciembre de 2003

VISTO por la sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo nº 243 de 2002, interpuesto por Ricardo Manuel Martín Pérez, en representación del Colegio de Ingenieros de Montes y de Ingenieros Técnicos Forestales, contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 29.11.2001 relativa al régimen de ayudas destinadas a la protección, conservación y mejora de los espacios forestales.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada la Consellería de Medio Ambiente representada y defendida por el Letrado de la Generalitat

y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Lorenzo Cotino Hueso.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte Sentencia declarando no ajustada a derecho las resoluciones recurridas.

SEGUNDO.- La parte demandada contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido en el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado , quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 3 de diciembre, en cuya sesión tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado todas las prescripciones legales, salvo la referente al plazo para dictar la Sentencia, a causa del exceso de trabajo de esta sección.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante interpone recurso contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 29.11.2001 relativa al régimen de ayudas destinadas a la protección , conservación y mejora de los espacios forestales (2001/11829, DOGV 4.146 de 12.12.2001).

Por lo que ahora interesa, dicha orden en su Anexo 1, en concreto en su base quinta, relativa a "Solicitudes y documentación" dispone en su apartado 5º c) entre la documentación a presentar "Memoria valorada de los trabajos a realizar , que contendrá los siguientes apartados: descripción de la finca con su localización a escala 1: 10.000, señalando la localización precisa de los trabajos; plano catastral con las parcelas afectadas; descripción detallada de los trabajos a realizar , indicando a través de un programa de actuación la relación de obras y trabajos a desarrollar que garantice la ejecución de las mismas en el ejercicio para el que se concede la subvención; Presupuesto desglosado [...]".

Pues bien, el presente recurso estriba en que entre dichos documentos solicitados no se encuentra un "Proyecto" realizado por un Ingeniero de Montes o Técnico Forestal.

Esta regulación de una acción de fomento no los exige frente a las anteriores y semejantes convocatorias como las de 22 de noviembre de 1996, 28 de noviembre del mismo año o la de 4 de junio de 1997. Dichas órdenes, si bien exigían en algunos supuestos "memoria valorada" -como en la actualidad- exigían "Proyecto" para los casos de actuaciones de más de 10 millones de las antiguas pesetas o de más de 50 has.

Expuesto de forma sintética, la parte demandante alega:

-Aprobación de la Orden sin los preceptivos informes previos.

-Orden contraria a la Ley 3/1993 de la Comunidad Valenciana, por cuanto la concesión implica la realización de la actuación sin el trámite preceptivo en diversos casos de proyecto técnico previo.

-Orden contraria a la Ley de Hacienda Pública Valenciana por imposibilidad de riguroso cumplimiento de las obligaciones de la subvención por los beneficiarios y

-de forma subsidiaria, se afirma que la Orden incurre en intrusismo profesional , al invadir atribuciones de Ingenieros de Montes y Técnicos Forestales, puesto que son los únicos formados para realizar la memoria técnica y , por lo que ahora procede, con carácter excluyente.

Por su parte, la parte demandada rechaza tales alegaciones y solicita la desestimación del recurso por su plena conformidad a derecho.

SEGUNDO.- Se alega que la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 29.11.2001 relativa al régimen de ayudas destinadas a la protección , conservación y mejora de los espacios forestales se aprobó sin los preceptivos informes previos en contra de una nutrida doctrina jurisprudencial (relativa básicamente a las antiguas disposiciones de los artículos 129 y 132 de la LPA de 1958) y de las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno (que reproducen en buena medida a las anteriores disposiciones), vigente en la materia. Este precepto dispone en su apartado 1. A) que el proyecto ha de ser acompañado de un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél y recabarse "cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto" (art. 24. 1. b), así como la exigencia de que se conserve en el expediente toda memoria o informe del procedimiento (apdo. f).

Se afirma por otra parte la evolución jurisprudencial sobre la materia de la que se infiere la posibilidad de declarar la nulidad de la disposición administrativa elaborada sin tales informes previos en diversos supuestos. Como recuerda la misma parte actora, en determinados casos el Tribunal Supremo ha considerado necesario para declarar la nulidad la trascendencia concreta de los estudios y de su omisión desde una perspectiva teleológica , puesto que la nulidad directa por falta de alguno de aquellos requisitos supondría un exceso de formalismo inaceptable. Como la misma demandada incluye, en algunos supuestos el factor que dota de relevancia a los necesarios informes previos es la existencia de factores de dificultad de entidad significativa para que los estudios e informes hubiesen debido orientar el proceso de elaboración y la garantía de la legalidad de la norma proyectada. De la jurisprudencia más reciente se deriva que se exige para declarar la nulidad de la norma que los informes y estudios previos sean necesarios y esenciales para la funcionalidad de la norma respecto de su objeto en cuestiones determinadas y concretas (como la homologación de un diploma militar a un título universitario). Así pues, en determinados casos se ha considerado esencial la exigencia de informes y estudios previos en aras de la motivación de determinaciones concretas de las disposiciones generales, motivación requerida en razón de la enjundia de la determinación concreta y su carácter específico y técnico, informes y estudios cuya falta detrae legitimación técnica a la disposición general, la dejan huérfana de la información adicional requerida para su comprensión, interpretación , aplicación y control.

A la luz de dicha jurisprudencia, considera la parte demandante que no existen estudios ni informes previos acerca del contenido de la norma, dado que sólo se aprecian los informes del área jurídica y de la intervención delegada que se limitan a dar el visto bueno. Se echa en falta, a su juicio, un respaldo de tipo técnico a la hora de suprimir que en determinados supuestos es necesario que la documentación a presentar para la obtención de la subvención venga suscrita por un técnico y tenga forma de proyecto técnico.

Pues bien, procede rechazar este primer motivo de impugnación. Y ello cabe hacerlo desde dos puntos de vista. De un lado, es más que dudable que la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 29.11.2001 relativa al régimen de ayudas destinadas a la protección , conservación y mejora de los espacios forestales pueda considerarse una norma de carácter general respecto de la cual se puedan exigir los referidos requisitos del artículo 24 de la Ley de Gobierno. No hay que olvidar, en este sentido, que se trata de la expresión de una acción de fomento expresada por medio de una disposición general en forma de Orden, mas su naturaleza no es la de disposición normativa ordinaria de las que en principio cabe pensar que hace referencia el referido artículo 24 y la interpretación de tales exigencias por parte de los Tribunales.

En todo caso, y de otro lado, resulta más que cuestionable entender que la variante recogida en esta norma respecto de diversos precedentes normativos -anteriores convocatorias similares- pueda considerarse de necesario objeto de los estudios e informes previos esenciales y necesarios para la fundamentación, motivación, comprensibilidad y posibilidad de interpretación de la disposición ahora cuestionada. Ello es así , porque en este punto hay que ceñirse al ámbito de interés y objeto de la demanda: es difícilmente asumible considerar esenciales y funcionales los informes previos por cuanto de la base quinta, 5º c) de la misma , relativos a la exigencia de memoria valorada de trabajos a realizar , y no de proyecto técnico. Para el caso de que hubiera de considerarse que esta actividad de fomento expresada en una Orden hubiera de cumplir los requisitos expresados en el artículo 24 de la Ley de gobierno, a juicio de este Tribunal las carencias observadas respecto del objeto del presente caso base quinta, 5º c) no reúnen los requisitos es funcionalidad y esencialidad exigidos por la misma jurisprudencia alegada por la parte actora para que pudieran suponer, en su caso, la nulidad de la misma.

TERCERO.- Se alega en segundo término por la parte demandante que la Orden es contraria a la Ley 3/1993 de la comunidad Valenciana, por cuanto que la concesión de la subvención implica la realización de la actuación sin el trámite preceptivo en diversos casos de al realización de un proyecto técnico previo ("proyecto de ejecución"). Afirma la parte actora que de la Orden cuestionada se deriva que la concesión de la subvención cumple también la finalidad de autorizar la actuación subvencionada, omitiéndose así en los casos preceptivos el aludido proyecto.

Dicha interpretación la obtiene el demandante de la lectura de la base octava de la Orden , relativa a la "Ejecución de los trabajos y periodo de ejecución". En la misma se dispone: "1. Los trabajos objeto de ayuda se realizarán de acuerdo a las normas técnicas que se adjuntan como anexos de esta orden; 2. Con carácter general los trabajos objeto de las ayudas previstas en esta orden, ser realizarán en el periodo comprendido entre la publicación en el DOGV de la Resolución aprobatoria y el día 15 de noviembre del año para el que solicitó la ayuda. No obstante, el solicitante puede iniciar los trabajos incluidos en el expediente de ayudas, a partir de 1 de enero del año en que se resuelva dicho expediente y con anterioridad a la Resolución de las mismas. En este caso será preceptivo informe del personal técnico de la Consellería de Medio Ambiente, en el que se acredite la fecha de inicio de los trabajos [...] En cualquier caso la iniciación de los trabajos con anterioridad a la resolución de las ayudas, no generará en ningún caso compromiso o prioridad alguno para la concesión de las mismas."

La parte actora hace un rastreo de las exigencias de la Ley 3/1993 forestal de la Comunidad Valenciana por cuanto a la necesidad de un proyecto técnico para la realización de diversas actuaciones. De este modo, llega a la conclusión de que en diversos supuestos podría darse el caso de que la actuación subvencionada sin un proyecto técnico, supusiera la autorización de la actuación para la que la ley exige el proyecto con carácter preceptivo. Así , siguiendo este silogismo, la Orden sería contraria a la Ley y, por tanto nula.

Ahora bien, pese a la inteligente argumentación de la parte actora, la misma decae por tacha en su premisa inicial. No puede considerarse que la Orden implica que la concesión de la subvención supone la autorización administrativa en su caso requerida para alguna de las actuaciones contempladas en la Ley 3/1993, o que la concesión implica la superación del requisito en su caso exigido de proyecto de ejecución. De la lectura de dicha Orden, y en concreto a la vista de sus bases séptima y octava no puede -o cuanto menos debe- interpretarse que la concesión de la subvención elimina los requisitos legales para la realización de la actividad subvencionada.

En este punto, hay que subrayar que si la ley dispone la exigencia de un proyecto de ejecución para la autorización de la actuación , éste debe librarse para su acometimiento, exista o no subvención solicitada , concedida o por conceder. Cualquier otra interpretación sería , en efecto, contraria a la ley , y por tanto nula la actuación generada por esta interpretación contra ley.

No obstante, como se ha dicho, de la Orden debatida no se deriva dicha interpretación, o cuanto menos , dicha interpretación debe quedar excluida: el solicitante pide la ayuda sin proyecto técnico, sino únicamente con memoria valorada. Si para iniciar la actividad se requiere proyecto de ejecución, según cada caso concreto, este sigue siendo preceptivo con independencia de que se considere oportuno iniciar la actuación antes de la concesión, después o sin concesión de subvención.

Bajo esta interpretación de la Orden, que es la exigida por la ley, no es en modo alguno requerido declarar la nulidad de la misma.

CUARTO.- Se alega de manera más tenue que el sistema dispuesto por la Orden -sin exigencia de proyecto técnico- es contrario a la Ley de Hacienda Pública Valenciana por imposibilidad de riguroso cumplimiento de las obligaciones de la subvención por los beneficiarios y falta de garantías de la viabilidad de la actuación. Esta alegación cabe rechazarla de plano en tanto en cuanto basta analizar el sistema establecido por la Orden, en particular, en su base séptima ("Valoración , trámite y Resolución de los expedientes de solicitud de ayuda"), para apreciar que la actividad supervisora de la Administración es una clara garantía de la viabilidad de la actividad subvencionable.

En todo caso , hay que subrayar e insistir que la actividad supervisora de la administración para la concesión de las ayudas solicitadas, así como las mismas normas técnicas recogidas en los anexos de la Orden, en modo alguno sustituyen los proyectos técnicos en su caso exigidos por la ley con carácter preceptivo para la autorización de determinadas actuaciones, tal y como se ha expresado en el fundamento anterior.

QUINTO.- Por último, y se indica que de forma subsidiaria, se alega por la parte demandante que la Orden incurre en intrusismo profesional, al invadir atribuciones de Ingenieros de Montes y Técnicos Forestales, puesto que son los únicos formados para realizar la memoria técnica y, por lo que ahora procede , con carácter excluyente. Se viene a sostener, en este sentido, que la realización de la "Memoria valorada de los trabajos a realizar, que contendrá los siguientes apartados [...]" expresados en el Fundamento primero, compete exclusivamente a los Ingenieros de Montes o a los Técnicos Forestales por su titulación. En esta línea se mencionan las atribuciones profesionales de éstos en virtud de la Ley 12/1986 y de la Ley de Ordenación de Enseñanzas Técnicas. Asimismo se apunta que las atribuciones en muchos casos son exclusivas en razón de la formación recibida y del documento técnico de que se trate en cada caso concreto en virtud de su naturaleza, sus trascendencia técnica y jurídica y el objeto del mismo.

La brillante defensa de la parte actora recuerda también doctrina jurisprudencial diversa en apoyo de su posición, que no obstante, debe ser también rechazada.

Y es que, de nuevo a su argumentación le falta una de las premisas básicas. Podría ser adecuado tal alegato para defender que el proyecto técnico exigido fuese realizado por Ingenieros de Montes o Técnicos Forestales , pero no lo es para justificar que la "Memoria valorada de los trabajos a realizar" deban ser también, realizada por ellos. No es lo mismo un proyecto técnico que la memoria valorada, y esta es la causa misma de que el Colegio demandante haya interpuesto el presente recurso. La naturaleza jurídica y técnica del proyecto y la memoria son distintos, como en su caso puede ser distinta su trascendencia. No en vano se ha insistido a lo largo de esta sentencia que la memoria valorada, aun con la supervisión técnica de la Administración no puede suplantar el proyecto técnico en su caso requerido por la normativa.

Por todo lo expuesto, cabe desestimar el presente recurso.

SEXTO.- De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción contencioso Administrativa, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados , concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 243 de 2002, interpuesto por Ricardo Manuel Martín Pérez, en representación del Colegio de Ingenieros de Montes y de Ingenieros Técnicos Forestales, contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 29.11.2001 relativa al régimen de ayudas destinadas a la protección, conservación y mejora de los espacios forestales, declarando la conformidad a derecho respecto de lo impugnado de la misma, interpretada conforme a lo declarado en la presente Sentencia en su fundamento jurídico tercero , sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma certifico.