Sentencia Administrativo Nº SIN DATOS/, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 730/2001 de 03 de Marzo de 2004

Encabezamiento

Recurso número 03/730/2001.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia, a tres de marzo de 2004.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, D. LUIS MANGLANO SADA Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 730/2001 interpuesto por RED NACIONAL DE FERROCARRILES ESPAÑOLES (RENFE), representado por la Procuradora Doña Elena Gil Bayo y defendido por el Letrado D. Ignacio Alvarez Romero, contra la resolución adoptada el día catorce de abril de 2001 por el Sr. Alcalde de Benaguasil, Valencia, que no accedió a la solicitud que esta entidad había formulado el veintiséis de marzo de 2001 al objeto de que se declarase rescindido el convenio que los ahora litigantes habían firmado el veintiuno de marzo de 1987 relativo al uso temporal de determinados terrenos e inmuebles existentes en la clausurada estación de ferrocarril de Benaguasil, habiendo sido parte en los autos como demandado el AYUNTAMIENTO DE BENAGUASIL, representado por la Procuradora Doña Mª Teresa García Carreño y defendida por el Letrado D. Antonio Velázquez Borge, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO NIETO MARTIN.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitaron la desestimación del recurso.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones, y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso el día dos de marzo de 2004.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Cuestiona la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE) la adecuación a Derecho de un acuerdo dictado el 14 de abril de 2001 por el Ayuntamiento de Benaguasil, Valencia, que resolvió no acceder a la solicitud que esta entidad pública empresarial había formulado el 26 de marzo de 2001. El contenido declarativo de esta solicitud es el siguiente:

"... procedo a requerir formalmente a ese Ayuntamiento a que proceda a la entrega a esa Red Nacional de los inmuebles e instalaciones existentes en la estación de Benaguacil que se describen en la cláusula 1ª del Convenio citado y se reflejan en planos adjuntos al mismo".

Son cuatro los argumentos de que hace uso el Sr. Alcalde de esta Administración local como basamento del resultado administrativo de no acceder a tal petición:

"... el art. 1291 del Código Civil ... enumera los contratos rescindibles y entre ellos no se encuentra el celebrado en su día entre la RENFE y el Ayuntamiento que represento".

"... el Ayuntamiento de Benaguasil realizó importantes inversiones urbanizando toda la parcela como zona verde destinada a espacio público y continúa manteniendo y cuidando ese jardín a su exclusiva costa. Lo que hace difícil volver al Estado original , ya que todas las inversiones se efectuaron con el conocimiento y el consentimiento de RENFE".

"El edificio de la RENFE está fuera de ordenación y no lo utiliza, ni aprovecha al Ayuntamiento que presido ...".

"Este Ayuntamiento no puede renunciar al uso público de la zona verde después de las importantes inversiones realizadas por cuanto ello supondría un enriquecimiento injusto para sus actuales propietarios y ocupantes. Por tanto, sólo podemos aceptar la pretensión de la RENFE si se pacta una compensación a la inversión y urbanización efectuados por el Ayuntamiento , incluyendo en ese nuevo convenio quien se hace cargo del mantenimiento, limpieza y vigilancia, etc, del bien entregado".

SEGUNDO.- Reiteramos aquí, para un mayor conocimiento de los datos fácticos a los que se atiene la controversia - y antes de glosar los argumentos impugnatorios de que hace uso la parte actora en el escrito de demanda - algunas referencias contenidas en el escrito de demanda: - el 20 de marzo de 1987 RENFE y el Ayuntamiento de Benaguasil suscribieron un convenio (véase, a este respecto, folios 9 a 11 del expediente Administrativo) consistente en la entrega gratuita de una serie de inmuebles e instalaciones existentes en la estación de Benaguasil; - el 4 de julio de 1997 esta Administración pública solicitó de la entidad demandante la cesión de una parcela urbana de 7.510 m2 que había sido declarada innecesaria para la prestación del servicio que desarrolla dicha entidad por parte del Consejo de Administración de RENFE; - esa solicitud fue contestada el 29 de julio de ese año por el Sr. Delegado de Patrimonio de las Comunidades de Valencia y Murcia, poniendo en conocimiento de la parte demandante en los autos 730/2001 que "el procedimiento para formalizar dicha cesión debiera ser vía expropiación; iniciándose para ello y por parte del Ayuntamiento, la apertura del correspondiente expediente para la adquisición de los terrenos en cuestión" (folio 32) , sin que se llegase a tramitar dicho procedimiento; - el 11.01.2000 el Sr. Delegado de Patrimonio pone en conocimiento del municipio la voluntad de rescindir el convenio suscrito el 20.03.1987, lo que fue contEstado - en sentido contrario a dicha pretensión - el 13.01.2000.

Tales argumentos impugnatorios son los siguientes: a.- el convenio de cesión de terrenos suscrito el 20 de marzo de 1987 entre los ahora litigantes es diáfano en sus previsiones contractuales en lo que hace al Derecho de cualesquiera de las partes a solicitar la rescisión del pacto alcanzado, condicionando el ejercicio de este Derecho únicamente al transcurso del término de un mes desde la puesta en conocimiento al otro contratante de la voluntad de concluir el vínculo; b.- la estipulación 6ª (que es la que enuncia la cuestión relativa a la rescisión convencional) evita limitar el ejercicio de ese Derecho a la exposición de causas o razones que constriñan su uso por quien se encuentre interesado en poner fin al pacto de que se trata; c.- el convenio asume que el uso de los inmuebles e instalaciones tiene el carácter jurídico de "cesión de uso con carácter gratuito con el alcance previsto en el art. 444 del Código Civil" (estipulación 5ª), por lo que "... no crea Derecho alguno a favor del municipio cesionario que le habilite o permita fundar su negativa a devolverlos al cedente una vez requerido formalmente para ello" (pg. 4ª, escrito de demanda); d.- "... no puede desconocerse que la negativa municipal expresada en el acuerdo que nos ocupa, comporta de hecho el incumplimiento de la cláusula 6ª, incumplimiento contemplado en la 8ª y que acarrea las consecuencias previstas en la misma, es decir, que los gastos necesarios para el retorno de los inmuebles e instalaciones a su primitivo ser y Estado son por cuenta de la parte que lo incumpla , en este caso del Ayuntamiento de Benaguacil" (pg. 5ª); e.- las inversiones económicas mencionadas por la Administración demandada - cuya efectividad no se asume por RENFE - tampoco tienen virtualidad suficiente para constituir razón que impida dar por concluido la ligazón convencional trazada entre ellos, habiendo manifestado la actora, con reiteración, que el cauce procedimental que ha de seguirse a los efectos de lograr la titularidad municipal de los bienes es el de expropiación forzosa, "... por lo que no puede proceder a regalar ningún elemento del mismo, que en esto es en lo que en último término se cifra la pretensión del Ayuntamiento de Benaguacil".

En todo caso, ha de destacarse que en el suplico del escrito de demanda se solicita no sólo la declaración judicial de que el convenio de fecha 20 de marzo de 1987 ha concluido por el ejercicio de la voluntad legítima de una de las partes, sino que incluye también esta petición:

"b) La devolución a la compañía ferroviaria de los inmuebles cedidos a dicho Ayuntamiento , señalados en la cláusula 1ª del mismo, en su primitivo ser y Estado, siendo de cuenta del Ayuntamiento de Benaguacil la totalidad de los gastos necesarios para el retorno en esta condición, de conformidad con la estipulación 8ª".

TERCERO.- El defensor en juicio del Ayuntamiento de Benaguasil incluye en el suplico del escrito de contestación a la demanda una solicitud de "allanamiento parcial", manifestando que se muestra conforme con la solicitud de rescisión del convenio y de devolución de los inmuebles a la parte actora, pero que rechaza las peticiones relativas a "su primitivo ser y Estado" y a "siendo de cuenta del Ayuntamiento de Benaguacil la totalidad de los gastos necesarios para el retorno en esta condición". A estos efectos, formula cuatro alegaciones sustanciales: - el tribunal ha de valorar y tomar en consideración cuál fue la causa determinante de la suscripción del convenio para quienes ahora litigan sobre su interpretación: "Es obvio que la causa del otorgamiento, para RENFE, es la conservación y mantenimiento de los inmuebles y para el Ayuntamiento de Benaguasil , su adecuación y adscripción a los fines públicos, - viales y jardines -, para su uso y disfrute público y , para los servicios municipales, la planta baja del edificio de la estación de viajeros" (pg 2ª); - la "cesión de uso con carácter gratuito" que refiere la estipulación 5ª del convenio sólo incide sobre la planta baja del edificio de viajeros, derivándose de la estipulación 6ª que la cesión de los terrenos lo fue con carácter indefinido; - a la vista de la calificación dada a los terrenos por las Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas el 12 de junio de 1996 , éstos no podrán ser utilizados por RENFE "... y, en cambio, so pena de asumir el gasto consiguiente a su conservación, se perdería gran parte de la inversión efectuada en su ajardinamiento y ornato. Es claro que su posesión no le proporcionará beneficio alguno y sólo originará perjuicios a las instalaciones" (pg. 8ª); - de conformidad con el art.1258 Código civil ha de estarse no sólo a los pactos incluidos en el vínculo convencional suscrito sino también "a las consecuencias que, según su naturaleza, son conformes a la buena fe y no pueden ser otras que su mantenimiento en el statu quo actual, hasta que se resuelva sobre su adscripción definitiva al uso público, al que urbanísticamente se destina y ya lo sea por donación al Ayuntamiento o por cualquier otro medio para su adquisición"; - por último, afirma que contraría el ordenamiento jurídico aplicable la solicitud formulada por RENFE en lo que hace a la entidad que debe abonar los gastos producidos por el retorno de los bienes al Estado que tenían en el mes de marzo de 1987: Ayuntamiento de Benaguasil , al tener tales gastos su origen en el ejercicio unilateral de voluntad seguido por la demandante en lo relativo a la finalización del vínculo establecido en dicha época temporal.

CUARTO.- Veámos, en primer término, el sentido literal del allanamiento parcial que refiere el suplico contenido en el escrito de contestación a la demanda al objeto de constreñir el ámbito de debate propio del recurso 730/2001 a aquello que es objeto de discusión por las partes:

"... se dicte sentencia por la que se acepte el allanamiento parcial de esta parte demandada a las pretensiones de la actora en lo que respecta a tener por resuelto el Convenio otorgado entre ambas partes el 20 de marzo de 1987 y la devolución de los inmuebles objeto del mismo a la entidad actora; desestimando la pretensión de que sean de cuenta y cargo del Ayuntamiento de Benaguasil, como Administración demandada, volver a su primitivo ser y Estado los inmuebles objeto de dicho Convenio y supeditar dicha devolución al pago al Ayuntamiento demandado de la indemnización que proceda por la inversión efectuada y que sería fijada en trámite de ejecución de Sentencia"

para exponer luego qué tipo de pretensiones declarativas y de condena pueden ser analizadas en el curso de este proceso judicial.

Sobre la base expuesta, queda fuera del debate judicial al que debe atenerse esta Sentencia cualquier cuestión relativa al derecho de la parte actora a lograr la devolución física del bien inmueble de su propiedad sito en el municipio de Benaguasil, Valencia: estación de ferrocarril - que se encuentra en Estado de desuso para el servicio que se ejerce por la entidad Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles - existente en esa población y terrenos anejos al mismo titularidad de dicha parte procesal. Es decir, se asume por el Ayuntamiento de Benaguasil el Derecho de RENFE a lograr la conclusión del vínculo jurídico trazado en el mes de marzo de 1987 en lo que hace al uso temporal de determinados inmuebles y terrenos existentes en esa estación:

"... procedo a requerir formalmente a ese Ayuntamiento a que proceda a la entrega a esta Red Nacional de los inmuebles e instalaciones existentes en la etación de Benaguacil que se describen en la claúsula 1ª del Convenio citado y se reflejan en planos adjuntos al mismo".

Sin embargo, la cuestión tiene cierta complejidad - a la vista de los términos en que se encuentra redactado el suplico del escrito de contestación a la demanda - porque el allanamiento se encuentra condicionado al cumplimiento del presupuesto de que por parte de RENFE se entregue al Ayuntamiento de Benaguasil un cierto importe económico en concepto de indemnización por los perjuicios que a ese Ente Administrativo le va a ocasionar la conclusión del convenio trazado entre los litigantes , "... y que sería fijada en trámite de ejecución de Sentencia".

QUINTO.- Parece obvio que esta resolución judicial no va a establecer reconocimiento de Derechos (a través de la figura jurídica de las pretensiones de condena; véase, a este respecto, art. 71 Ley Jurisdiccional de 13.7.1998) a favor de quien en un proceso Contencioso- Administrativo ocupa la posición de demandado. Y, correlativamente, no va a reconocer Derecho de indemnización alguna a favor de quien se opone a una previa solicitud declarativa (de invalidez jurídica del acuerdo dictado el 14 de abril de 2001 por el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Benaguasil) y de condena ("en su primitivo ser y Estado, siendo de cuenta del Ayuntamiento de Benaguasil ...", suplico escrito de demanda) que formula la parte actora en el proceso. Como señala el letrado de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles, "... no acabamos de comprender el alcance de un allanamiento que está supeditado a que se produzca un pago de RENFE al Ayuntamiento cuando lo solicitado por mi representada , que tiene la posición procesal de Demandante, es justamente lo contrario. Se está produciendo una reconvención que según el propio demandado no es posible en el proceso Contencioso-Administrativo" (pg. 2ª, escrito de conclusiones).

Las limitaciones de cognición propias del proceso Contencioso-Administrativo - al encontrarse éste caracterizado por el hecho de actuar como marco de revisión de actuaciones administrativas previas, por más que el objeto sustancial del mismo venga determinado por las pretensiones que, en relación con tales actuaciones, formulen las personas físicas o jurídicas que ocupen en ese proceso la posición de demandante/s - impiden enjuiciar en éste cualesquiera cuestiones surgidas en el ámbito del acto Administrativo de que se trate o que deriven de su aplicación y, desde luego, excluye el reconocimiento de Derechos a favor de la administración demandada al no existir previsión alguna sobre la reconvención del Ente público situado en esa posición:

"1. Los Juzgados y Tribunales del orden Contencioso-Administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al Derecho Administrativo ..." (art. 1º Ley Jurisdiccional).

"2. La Sentencia estimará el recurso Contencioso-Administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico , incluso la desviación de poder" (art. 70).

"1. Cuando la Sentencia estimase el recurso Contencioso-Administrativo ... b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma" (art. 71).

SEXTO.- Examinando ya las pretensiones de condena que formula la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles, el contraste jurídico de las mismas con la legalidad aplicable y con los términos convencionales pactados el 20.03.1987 exige su consideración autónoma:

1.- "b) La devolución a la compañía ferroviaria de los inmuebles ... en su primitivo ser y Estado".

Son varios los motivos, y todos ellos de peso, que reclaman del tribunal una solución disconforme con aquélla por la que aboga, en este proceso, la representación procesal de Renfe: - esa devolución perjudica, con notoriedad, a los intereses públicos representados por las obras de adecentamiento y urbanización de las inmediaciones de la estación de ferrocarril sita en la población de Benaguasil emprendidas por este municipio , sin que nada se haya opuesto por la defensa en juicio de la actora acerca de la veracidad material de las afirmaciones mantenidas por esa Administración pública sobre realidad y caracterización física de las mismas (ajardinamiento, ...); - la causa certera de la emisión, por parte del titular de los bienes, de un contrato de cesión debió ser, necesariamente (así lo entiende también el ayuntamiento de Benaguasil) , la de lograr el mantenimiento adecuado de los mismos durante el transcurso del marco temporal en el que la estación de ferrocarril no mantuviese el funcionamiento natural para el que había sido constituido; - las propia consecuencias de la buena fe contractual que refiere el art. 1.258 Código civil como uno de los paradigmas o valores sobre los que debe asentarse el entendimiento de los vínculos convencionales trazados entre las partes de una relación jurídica:

"Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza sean conformes a la buena fe , al uso y a la ley".

2.- "siendo de cuenta del Ayuntamiento de Benaguacil la totalidad de los gastos necesarios para el retorno en esta condición, de conformidad con la estipulación 8ª".

De forma congruente con la solución alcanzada por el tribunal en el anterior apartado expositivo , afirmamos que no resulta aplicable indemnización económica alguna a favor de RENFE por el coste patrimonial al que alcancen los gastos derivados del retorno del bien a las mismas condiciones que ofrecía en el momento de suscribirse el vínculo establecido entre los ahora litigantes.

3.- Por último, y en lo que respecta a la precisa construcción judicial que debe incluirse en la Parte Dispositiva de esta Sentencia, estimamos la vía de impugnación que formula RENFE sin que ésta quede impedida por una decisión formal consistente en el seguimiento de la solicitud de allanamiento recogida en el suplico del escrito de contestación a la demanda. La caracterización condicionada del mismo, al que se ha hecho mención supra, impide ese resultado.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en estos autos de conformidad con el criterio jurídico que enuncia el art. 139.1 Ley Jurisdiccional.

Fallo

1.- ESTIMAR, DE FORMA PARCIAL, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE) contra la resolución adoptada el día catorce de abril de 2001 por el Sr. Alcalde de Benaguasil, Valencia, que no accedió a la solicitud que esta entidad había formulado el veintiséis de marzo de 2001 al objeto de que se declarase rescindido el convenio que los ahora litigantes habían firmado el veintiuno de marzo de 1987 relativo al uso temporal de determinados terrenos e inmuebles existentes en la clausurada estación de ferrocarril de Benaguasil.

2.- ANULAR esta Resolución administrativa, al ser contraria a derecho.

3.- DECLARAR que el convenio pactado el veinte de marzo de 1987 entre las partes litigantes en el recurso 730/2001 y al que se atiene esta controversia ha concluido su tiempo de vigencia.

4.- NO ACCEDER a una de las pretensiones declarativas y de condena que recoge el suplico del escrito de demanda: devolución de la Estación de Ferrocarril de Benaguasil a su "primitivo ser y estado , siendo de cuenta del ayuntamiento de Benaguacil la totalidad de los gastos necesarios para el retorno en esta condición, de conformidad con la estipulación 8ª".

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio.

A su tiempo , y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a tres de marzo de 2004.