Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 282/1999 de 30 de Junio de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a treinta de junio de dos mil cuatro.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional ha visto los

autos del recurso contencioso-administrativo promovido el Procurador Don Rodolfo González

García, en nombre y representación de AGRUPACIÓN SEIS S.L., frente a la Administración

General del Estado (Ministerio de Medio Ambiente), representada y defendida por el Sr. Abogado

del Estado. La cuantía del recurso es de 309.600.000 pesetas. Es ponente el Iltmo. Sr. Don

Fernando Román García, quien expresa el criterio de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el actor se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el día 4 de agosto de 1998, contra la desestimación presunta de su solicitud de 22 de diciembre de 1997, de abono de cantidad en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial del Ministerio de Medio Ambiente por los daños y perjuicios ocasionados a consecuencia de la paralización y precinto de la obra iniciada en el solar de su propiedad, sito en el Paraje de Punta Pinet, del municipio de San José (Ibiza), desde que se ordenó el precinto de tales obras por resolución de la Demarcación de Costas de 11 de mayo de 1994 hasta que se dictó la resolución de la Dirección General de Costas, declarando la caducidad del expediente y ordenando el desprecinto, de 20 de noviembre de 1996.

Admitido el recurso, se reclamó el expediente administrativo.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y exponer los fundamentos de derecho que estimó de aplicación al caso, terminó suplicando la estimación del recurso con imposición de costas a la Administración demandada y la condena a ésta a indemnizar al recurrente en 309.600.000 pesetas por los daños y perjuicios causados.

TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras expresar los antecedentes de hecho y los fundamentos jurídicos que estimó de pertinente aplicación, solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Recibido el proceso a prueba, se señaló el 29 de junio de 2004 como fecha para la votación y fallo de este recurso, fecha en la cual, efectivamente, se deliberó, votó y falló con el resultado que ahora se expresa.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en este recurso la desestimación presunta de la solicitud dirigida por el recurrente al Ministro de Fomento, en concepto de responsabilidad patrimonial, que ha quedado reseñada en el primer antecedente de hecho.

La exigencia de responsabilidad patrimonial se sustenta en este caso, a tenor de lo expuesto en la demanda, en los daños y perjuicios ocasionados a consecuencia de la paralización y precinto de la obra iniciada por la empresa recurrente en el solar de su propiedad, sito en el Paraje de Punta Pinet, del municipio de San José (Ibiza), desde que se ordenó el precinto de tales obras por resolución de la Demarcación de Costas de 11 de mayo de 1994 hasta que se dictó la resolución de la Dirección General de Costas, declarando la caducidad del expediente y ordenando el desprecinto, en fecha 20 de noviembre de 1996.

SEGUNDO.- El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración resulta consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJ y PAC que, en su art. 139 señala que: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.- 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas". Este régimen legal viene a sustituir a la anterior regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración que, derivada de los arts. 9.3 y 106.2 de la Constitución, se encontraba en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y preceptos concordantes de su Reglamento de aplicación.

Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo "de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad".

No obstante, también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva que se generalice más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente. Para que aparezca la responsabilidad es imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido. La socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender, por tanto, el concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento, lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la infraestructura material para prestarlo no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

TERCERO.- Para que se produzca la responsabilidad patrimonial de la Administración se requiere, según el artículo 139 LRJyPAC, la concurrencia de los siguientes requisitos: A) un hecho imputable a la Administración, por lo que es suficiente con acreditar que se ha producido un daño o lesión como consecuencia de una actividad o prestación cuya titularidad corresponde a un ente público; B) Un daño antijurídico producido, esto es, un menoscabo patrimonial injustificado, caracterizado por que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; C) Relación de causalidad directa y eficaz entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, pues como señala el mencionado artículo 139, la lesión ha de ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y finalmente D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto éste último que no enerva la responsabilidad de la Administración y sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito se refiere a aquellos sucesos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida. Además, corresponde en todo caso a la Administración, como reiteradamente señala el Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 6 de febrero de 1996), probar la concurrencia de fuerza mayor, en la medida en que de esa prueba depende el que quede exonerada del deber de responder.

CUARTO.- En el supuesto ahora examinado, tras el oportuno examen del expediente y la adecuada ponderación de las pruebas aportadas, cabe efectuar en cuanto ahora interesa las siguientes observaciones:

A) La Demarcación de Costas de Baleares incoó en fecha 11 de mayo de 1994 expediente sancionador, con inmediata orden de paralización de las obras que la entidad recurrente AGRUPACIÓN SEIS S.L. (antes Playa Pinet S.A.) había iniciado para la construcción de un edificio de viviendas y locales en zona de dominio público marítimo terrestre, sin la debida autorización administrativa, entre los hitos 1072 y 1074, en un tramo de costa denominado Punta Pinet, término municipal de San José (Ibiza).

La entidad recurrente había obtenido licencia municipal de obras en 1983, prorrogada en 1993.

B) La citada entidad presentó escrito en fecha 14 de julio de 1995 en el que solicitaba el archivo por caducidad del expediente incoado, así como el desprecinto del edificio, con reconocimiento del derecho a la correspondiente indemnización por la paralización de las obras de que fue objeto, requiriendo mediante nuevo escrito de 19 de octubre de 1995 que se emitiese la certificación de acto presunto.

C) En fecha 5 de diciembre de 1995, la mencionada entidad interpuso recurso ordinario contra la desestimación presunta de lo solicitado en su escrito de 14 de julio de 1995, que fue resuelto por la Dirección General de Costas en fecha 20 de noviembre de 1996, acordando el archivo del expediente por caducidad del mismo y el desprecinto de las obras, sin efectuar pronunciamiento alguno respecto de la indemnización solicitada, por entender que debería sustanciarse en el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial.

D) El 22 de diciembre de 1997 la entidad recurrente solicitó ante la Demarcación de Costas de Baleares la indemnización correspondiente a los daños y perjuicios causados por el precinto y paralización de las obras desde que se ordenó mediante Resolución de 11 de mayo de 1994 de la Demarcación de Costas de Baleares hasta que se levantó por Resolución de la Dirección General de Costas de 20 de noviembre de 1996 notificada a la recurrente el 16 de enero de 1997.

E) El 30 de mayo de 2002, esta Sala dictó Sentencia desestimatoria en el recurso 181/2000 interpuesto por Punta Pinet S.L. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 4 de marzo de 1999 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 83,4 kilómetros de longitud correspondiente a la totalidad del término municipal de San José (Ibiza).

F) La construcción que fue objeto del expediente sancionador se ubicaba en una zona comprendida entre la línea de antiguo deslinde, anterior a la Ley de Costas, y la nueva, más amplia, existiendo en el momento de incoarse el referido expediente una nueva delimitación provisional del dominio público marítimo terrestre (iniciada en 1993) que comprendía el tramo de costa de Punta Pinet.

QUINTO.- A la vista de lo expuesto es claro, a juicio de la Sala, que no puede acogerse el recurso planteado en los términos en que se ha concretado la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En efecto, la Sala no tiene dudas de que la razón asiste a la parte actora para denunciar un defectuoso funcionamiento de la Administración por el hecho de haberse tenido que declarar por la Dirección General de Costas la caducidad del expediente sancionador incoado, en la medida en que ello supone un expreso reconocimiento de que la Demarcación de Costas de Baleares no tramitó y resolvió el expediente, en el sentido procedente, con la diligencia legalmente exigible.

Ahora bien, no debe confundirse ese hecho con la pretensión de que se declare la responsabilidad de la Administración por el tiempo en que estuvo precintado el edificio y paralizadas las obras en construcción desde que se incoó el expediente sancionador por la Demarcación de Costas de Baleares y se ordenó su levantamiento por la Dirección General de Costas, pues para acoger esta pretensión la parte actora debería haber acreditado la improcedencia del precinto y de la paralización indicados. Esto no sólo no ha sucedido, sino que, por el contrario, ha quedado acreditado, en virtud de la Sentencia dictada por esta Sala en fecha 30 de mayo de 2002, que los terrenos en los que se ubicaba la construcción objeto del precinto y paralización pertenecían al dominio público marítimo terrestre, de manera que no puede afirmarse que la Administración del Estado actuase defectuosamente por ordenar la paralización cautelar de la construcción que en ellos se estaba realizando sin su correspondiente autorización.

Por tanto, la indemnización que, en su caso, procedería acordar a favor de la entidad recurrente sería la correspondiente a los daños y perjuicios derivados de la declaración de caducidad del expediente sancionador antes mencionado, y no a "los causados por la paralización de obras y precinto de las mismas" como pretende la demanda.

En consecuencia, dado que la parte actora no ha alegado ni probado haber sufrido daños y perjuicios por la causa indicada como apta para generar en este caso la correspondiente responsabilidad de la Administración, sino por otra diferente que, por lo expuesto, no puede ser acogida, se impone la conclusión de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

En este sentido, ni siquiera acudiendo al informe pericial incorporado a las actuaciones, emitido por Don Jesús Manuel , puede estimarse probada la existencia y, en su caso, la cuantía, de daños y perjuicios indemnizables por el concepto indicado, dado que el análisis contenido en dicho informe aparece referido al daño emergente y lucro cesante derivados de la paralización de las obras de construcción (y, en concreto, a indemnización por la extinción del contrato de construcción, coste de ésta, desvalorización del terreno por su nueva condición de no urbanizable, coste del proyecto no edificado, y costas y gastos de profesionales derivados del acto administrativo de paralización y precinto).

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede la condena de ninguna de las partes al pago de las costas al no apreciarse temeridad o mala fe en la defensa de sus respectivas pretensiones.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo Nº 282/99, interpuesto por el Procurador Don Rodolfo González García, en nombre y representación de AGRUPACIÓN SEIS S.L., contra la resolución desestimatoria presunta de su solicitud de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, sin que proceda hacer especial imposición de las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan frente a ella, y testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, hallándose celebrando audiencia pública en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Lo que certifico.