Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1107/2003 de 29 de Septiembre de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil cinco.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 1107/03, se tramita a

instancia de D. Jesus Miguel, representado por el Procurador Marta Saint-Aubin

Alonso, contra resolución del Ministro de Educación Cultura y Deporte de 4-12-2003 por la que se

inadmite el recurso de reposición interpuesto contra desestimación por silencio de la misma

autoridad de la solicitud formulada por el recurrente de que su título de Ingeniero Civil obtenido en la

Universidad Católica de Córdoba (Argentina) le sea homologado al titulo español de Ingeniero de

Caminos, Canales y Puertos y en el que la Administración demandada ha estado representada y

defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.- La parte indicada interpuso en fecha 24/10/2003 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo:"que, por presentado este escrito, se sirva admitirlo, y:

I.- Acuerde la ampliación del recurso contencioso-administrativo a la Resolución de 4 de diciembre de 2003 de la Excma. Sra. Ministra de Educación, Cultura y Deporte, que inadmitió el recurso de reposición cuya desestimación presunta se recurre.

II.- Tenga por formalizada, en tiempo y forma, demanda de Recurso contencioso-administrativo contra la Excma. Sra. Ministra de Educación, Cultura y Deporte, y, seguido el procedimiento por sus trámites, resuelva estimar el presente recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia.

A.- Declare no ser conformes a Derecho, anule y deje sin efecto, las siguientes resoluciones impugnadas en el presente procedimiento:

a.- Desestimación presunta, por silencio administrativo, por la Ministra de Educación, Cultura y Deporte, del recurso de reposición interpuesto contra desestimación también presunta de la solicitud de homologación de título superior extranjero.

a.a.- Resolución de 4 de diciembre de 2003 de la Sra. Ministra de Educación, Cultura y Deporte que, resolviendo expresamente el recurso de reposición anteriormente referido, acordó inadmitir el mismo.

a.a.a.- Desestimación presunta de la homologación de título superior extranjero.

B.- Acuerde que debe concederse a D. Jesus Miguel la homologación del título superior de Ingeniero Civil otorgado por la Universidad de Córdoba (Argentina) al título español de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, por ser contenido docente equiparable.

C.- Condene al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte: a) a pasar por tal declaración; b) a conceder a D. Jesus Miguel la homologación solicitada; y c) a las costas de este procedimiento".

2.- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó "Que tenga por contestada la demanda deducida en el presente litigio y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho" .

3.- Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó Auto de fecha 27 de abril de 2004 acordando el recibimiento a prueba por plazo común de treinta días, habiéndose practicado la propuesta y admitida con el resultado obrante en autos.

Siendo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, han concretando sus posiciones y reiterado sus respectiva pretensiones. Por providencia de 15 de junio de 2005 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 27 de septiembre de 2005, en que efectivamente se deliberó y votó

4.- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrando las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García-Blanco.

Fundamentos

1.- En el presente recurso se impugna la Resolución de la Secretaria General Técnica, por delegación del Ministro de Educación Cultura y Deporte de 4-12-2003 por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto contra desestimación por silencio de la misma autoridad de la solicitud formulada por el recurrente de que su título de Ingeniero Civil obtenido en la Universidad Católica de Córdoba (Argentina) le sea homologado al titulo español de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

2.- La demanda identifica como acto recurrido el resultante del recurso de reposición interpuesto en su día, acto que, por ampliación, se concreta en la demanda en la resolución de la Secretaria General Técnica, por delegación del Ministro de Educación Cultura y Deporte, de 4-12-2003. En la medida que el recurrente interpuso recurso de reposición el 6-5-2003, antes de haber transcurrido seis meses desde la fecha en que su solicitud de homologación de título tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación (la solicitud de homologación se presento el 3-1-2003 y por tanto no habían transcurrido seis meses de conformidad con el art. 42-2 de la LRJ-PAC 30/1992) habría de confirmarse, sin mas consideraciones, la inadmisión declarada en la resolución recurrida ya que de conformidad con los art. 107 y 43 de la LRJ-PAC no se había producido acto definitivo alguno susceptible de impugnación ni siquiera con carácter presunto cuando se interpuso el recurso de reposición. Pero ello, como veremos a continuación, no determina una desestimación automática del recurso sin entrar a conocer del fondo del asunto.

Estaríamos ante una interposición prematura de un recurso de reposición, recurso potestativo, pero en la medida en que la Administración permanece a fecha de la presente incumpliendo la obligación de dictar resolución expresa en cuanto al fondo (art. 42-1 de la LRJ-PAC), resolución que ha de entenderse desestimatoria por silencio (así lo avala la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social -posteriormente modificada por el artículo 69 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social-, cuyo apartado segundo establece que, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, los procedimientos que se relacionan en el anexo 2 de la disposición se entenderán incluidos en la excepción prevista en el apartado 2 del art. 43 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es decir, darán lugar a la aplicación del silencio administrativo negativo. Entre los procedimientos incluidos en referido anexo se encuentran los relativos a "expedición, renovación, revalidación, homologación, convalidación y reconocimiento de títulos, diplomas, licencias y certificados académicos o profesionales".) y teniendo en cuenta que el recurso contencioso-administrativo interpuesto no puede ser considerado extemporáneo (TS Sala 3ª, sec. 2ª, S 23-1-2004, Rec. 30/2003.), procede entrar a conocer del fondo del asunto. Este criterio se ve apoyado por el TS en sentencia Sala 3ª, sec. 6ª, S 18-7-1997, Rec. 9426/1991, en la que se estudia un caso similar en el que la Administración, al resolver la solicitud de inscripción de la Asociación recurrente, deja imprejuzgada la cuestión de fondo por entender que era inadmisible el recurso interpuesto, al considerar que se había promovido un recurso que califica de reposición, de manera prematura y extemporánea, debiendo ser declarada inadmisible la solicitud, concluyéndose en la mentada sentencia la procedencia de entrar a conocer del fondo del asunto sobre la base del carácter potestativo del recurso de reposición.

Además, como indica el TS (S 14-11-2003 Rec. 7634/2000) ""la doctrina de esta Sala es favorable a considerar que la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación expresa de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto. En casos como el presente de interposición anticipada, esta Sala ya ha dicho (Sentencias de 19 de mayo de 2001, 1 de julio de 1998 y 21 de noviembre de 1989, y las que se citan en esta última) que el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, y que ha sido expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido mas favorable a la efectividad de tales derechos. Armonizada y complementada tan interpretación con el principio básico de economía procesal, la decisión que se impone es la de rechazar la inadmisibilidad que se pronuncia en la resolución recurrida.""

3.- La LO 11/1983, de 25 agosto de Reforma Universitaria, en su art. 32-2, acorde con el art. 149-1.30 de la CE, dispone que el Gobierno regulará las condiciones de homologación de títulos extranjeros. En cumplimiento de los mandatos contenidos en la Constitución y en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, nació el Real Decreto 86/1987, de 16 enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior.

Debe señalarse que el RD 86/1987, de 16 de enero, después de establecer en su art. 6 como fuentes a tener en cuenta para dictar las resoluciones sobre homologación de títulos extranjeros los tratados o convenios internacionales y las tablas de homologación de planes de estudio y de títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, señala en el art. 7 que en defecto de las anteriores se tendrán en cuenta: el currículum académico y científico, los precedentes administrativos, el prestigio de la Universidad o Institución extranjera que concedió el título cuyo reconocimiento se solicita y la reciprocidad otorgada a los títulos españoles.

La resolución se adopta tras el correspondiente informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades (hoy Consejo de Coordinación Universitaria) y puede determinar la homologación directa, la exigencia previa de una prueba de conjunto si se aprecia que la formación acreditada no guarda equivalencia con la que proporciona el título español (art. 2º) y la denegación si tampoco se considera suficiente la realización de tal prueba.

Se desprende de ello la relevancia en el procedimiento del informe emitido por la Comisión del Consejo de Coordinación Universitaria, en cuanto implica un juicio valorativo a través del cual, comparando la formación invocada por el solicitante, tanto en lo relativo a su duración como a su contenido y alcance, determina la equivalencia exigida para la homologación, juicio que por su carácter técnico ha de prevalecer salvo prueba en contrario, pero sin que pueda sustituirse por el que subjetivamente pueda realizar la parte.

La Comisión Académica del Consejo de Coordinación Universitaria no es un órgano ajeno al proceso de establecimiento del título español y desconocedor de sus contenidos sino que, por el contrario, su intervención está prevista legalmente desde un momento anterior al establecimiento del título y conoce por ello perfectamente cuales son los presupuestos de contenido y duración necesarios para su obtención en España y, por tanto, los que han de exigirse en los títulos extranjeros que pretendan ser homologados en nuestro país; por ello, y por su carácter de órgano técnico que tiene encomendada la realización del expresado juicio de equivalencia, sus informes han de considerarse especialmente relevantes.

El Consejo de Coordinación Universitaria en su informe atinente al caso concreto del recurrente manifestó que los estudios acreditados presentaban carencias en materias troncales, concretadas en:

Ingeniería del terreno,

Ingeniería marítima y costera,

Obras y aprovechamientos hidráulicos y energéticos, y

Transporte y territorio.

Por ello se ha pronunciado en el sentido de condicional la homologación a prueba de conjunto.

En el informe se contempla la posibilidad de una respuesta favorable a la homologación pero no al título solicitado sino al de Ingeniero Técnico de Obras Publicas en la especialidad de Construcciones Civiles.

4.- El recurrente pretende la convalidación automática del título invocado en virtud del Convenio Hispano-Argentino de 23 de marzo de 1971, ratificado el 27-2-1973 y publicado en el BOE de 3-4-1973. Se trata de determinar la normativa aplicable para la convalidación de títulos de esa naturaleza.

A tal efecto se observa que el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, que regula en general las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior, si bien en su art. 6 cita como primera fuente a tener en cuenta para resolver sobre las solicitudes de homologación los tratados o convenios internacionales bilaterales o multilaterales de los que España sea parte, no puede dejarse de significar que el propio Decreto en su art. 2º, con carácter previo y general, establece la posibilidad de exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente.

Por su parte, la Orden de 9 de febrero de 1987, que desarrolla al citado Real Decreto, señala en su apartado segundo la necesidad de acompañar con la solicitud de homologación certificación académica de los estudios realizados, en la que conste la duración de los mismos en años académicos y las asignaturas cursadas, concretando en el apartado cuarto, que ello ha de completarse con un currículum académico y científico del interesado y los programas correspondientes a las asignaturas en los que se refleje el contenido y la amplitud con que fueron cursadas.

Finalmente, la Orden de 21 de julio de 1995, que deroga la anterior de 5 de junio de 1992, que contempla los supuestos en que la homologación quede supeditada a la superación de prueba de conjunto, comienza por señalar que ha de motivarse e indicar el carácter general o específico de las pruebas y las carencias de formación observadas que justifiquen la exigencia de las pruebas, regulando seguidamente la forma de llevarlas a cabo.

En estas circunstancias ha de concluirse, que tal regulación específica de homologación de títulos extranjeros, que ha de integrar lo establecido en los correspondientes Tratados o Convenios, determina: primero, la realización de una ponderación del nivel y calidad de enseñanza, así como contenido y duración de los programas de formación extranjeros en relación con los españoles correspondientes al título en cuestión; y, segundo, que a la vista de tal juicio valorativo o de ponderación se produce la resolución acordando: la convalidación si se aprecia la equivalencia necesaria, la sujeción de la convalidación a la previa superación de la prueba de conjunto, general o específica, o la denegación de la convalidación si no se dan los requisitos mínimos exigidos para ello.

Cabe añadir, respecto de la homologación automática de títulos, el criterio del Tribunal Supremo en relación con el alcance de las previsiones de los Convenios de tal naturaleza en general, aun en los supuestos en los que cabría deducir de los mismos un reconocimiento incondicionado, manifestado en numerosas sentencias como las de 15-7-96, 18-12-96, 23-5-97 y 8-10-97, 16-3-98, 25-5-98, 10-6-98 y 29-5-98, relativas fundamentalmente a titulaciones médicas, en las que, modificando la postura mantenida hasta aproximadamente el año 1996, señala que " en la recta aplicación del ... Convenio de Cooperación Cultural celebrado entre España y ..., no se puede prescindir de la normativa interna, acorde con las Directivas Comunitarias ... Por ello, la homologación solicitada exige que la Administración lleve a cabo un control de equivalencia del título extranjero respecto del título español al que se pretende homologar". Criterio que se mantiene en la actualidad en sentencias como las de 11 de diciembre y 20 de noviembre de 2001 y, con carácter general para este tipo de Convenios, la de 30 de octubre de 2001. Al respecto es de destacar la STS de 9 de julio de 2002 que estudia la homologación automática de los títulos universitarios argentinos a sus equivalentes españoles por aplicación del citado Convenio, y el cambio del criterio judicial.

En conclusión, el Real Decreto 86/1987, de 16 de Enero, contiene las normas por las que se regulan las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior, y ha sido desarrollado posteriormente por otras normas, como la Orden de 21 de Julio de 1995. De esta regulación, interpretada a la luz de la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente en casos en que se plantea la homologación en virtud de la aplicación de un Convenio internacional bilateral, se desprende que, en todo caso, ha de hacerse una comparación entre los títulos, -el que se pretende homologar y el español-, para determinar si, por el contenido y duración de los estudios necesarios para su obtención, son o no equivalentes. Este juicio de equivalencia se realiza por la Administración y en él resulta esencial el informe que emite el órgano técnico, es decir, la Comisión Académica del Consejo de Universidades (art. 4.1. del Real Decreto citado), para determinar si el título es homologable sin más, si la homologación queda condicionada a la superación de una prueba de conjunto o si, por último, no es homologable.

Todo lo expuesto lleva a rechazar la pretensión de la demanda de homologación automática del título invocado por la recurrente sobre la base del convenio Hispano-Argentino, ya que a la necesidad del control de equivalencia se añade el informe del Consejo de Coordinación Universitaria en el que se hacen constar importantes carencias de formación.

5.- Por otro lado, el resto de los motivos esgrimidos inciden en la infracción del principio de igualdad y de seguridad jurídica por cuanto la resolución denegatoria no se atuvo a un precedente como el que constituía el de D. Gaspar que obtuvo la homologación al título pretendido por el recurrente mediante OM de 21-1-1992, habiendo cursado ambos los mismos estudios en la misma universidad.

Es de destacar que el recurrente obtuvo su titulo en 2002 y el que se cita a efectos comparativos aparece expedido en 1971 por lo que no hay base para afirmar que pese a ser nominalmente el mismo título y proceder de la misma Universidad sea el mismo plan de estudios y sin olvidar que la homologación a favor del Sr. Gaspar se estableció bajo una posición claramente favorable a la homologación automática por el convenio Hispano Argentino, posibilidad cuya aplicación al caso del recurrente queda descartada por lo dicho en los precedentes fundamentos de la presente.

Estamos ante un precedente administrativo único y sin que un precedente pueda considerarse vinculante si se sitúa fuera de la legalidad, y como hemos visto en el fundamento jurídico segundo de la presente, al estudiar la concreta titulación de la recurrente, el informe de equivalencia negativo del Consejo de Universidades aparece claramente atemperado a las circunstancias del título argentino que nos ocupa, en contenido y duración, por lo que el criterio diferente mantenido por la Administración el en el caso de la recurrente esta suficientemente justificado y motivado en cuanto a su diferenciación con el precedente que se cita. A tal efecto el TS (por todas S. 25-11-2003 Rec. 2937/1998) tiene señalado: ""Como esta Sala ha declarado reiteradamente (por todas, en STS, 3ª, 7ª, de 1 de abril de 2002) no hay lesión del principio de igualdad en relación con precedentes administrativos que pudieran citarse porque, o bien responden a otras circunstancias concurrentes en los favorecidos con la homologación o, si ello no es así, su otorgamiento es ilegal, con lo cual el precedente no puede considerarse vinculante fuera de la legalidad y respecto a la desigualdad en la aplicación de la Ley, ésta no se produce cuando se razona, como aquí, el cambio de criterio respecto a sentencias anteriores, tal como desde hace tiempo se viene manteniendo."" En conclusión, la resolución recurrida no quedaba vinculada indefectiblemente por el precedente administrativo que se alega en la demanda, precedente que en todo caso ha de respetar el principio de legalidad, y que en este supuesto concreto que nos ocupa, no responde en su pronunciamiento a la constatada y desarrollada falta de equivalencia de la titulación argentina con la española, precedente, además, no probado como reiterado pues se ignora si existieron casos anteriores o posteriores al de la recurrente en los que se concluyera administrativamente en la concesión de la homologación sobre la base de la misma titulación, por lo que puede ser que dicho precedente y no el caso del actor sea el que se aparta de la línea claramente asentada, justificada en derecho y motivada, de la Administración.

Por otro lado nada contradice lo dicho el que el recurrente haya obtenido la homologación de su título de Ingeniero Civil en Alemania, homologación que en ningún caso se ha demostrado similar a la pretendida para España (la obtenida en Alemania ha sido la de una Ingeniería genérica -Ing (RA)- y la que se pretende en España es la especifica de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos) título universitario oficial cuyo establecimiento y directrices generales propias de los Planes de Estudios conducentes a la obtención de aquel se recoge en el Real Decreto 1425/1991, de 30 de agosto. Además no deben confundirse lo que son cuestiones distintas aunque relacionadas: la homologación de títulos y el reconocimiento de éstos a efectos del ejercicio profesional. Tal diferencia se ha puesto de manifiesto por el Tribunal Supremo en sentencias de 25 de febrero de 2000 (Rec. 3673/1995), 14 de diciembre de 2000 (Rec. 560/1993), 29 de marzo de 2001 (Rec. 2436/1994) y 7 de octubre de 2003 (Rec. 1304/1998). En este caso no se trata del reconocimiento de títulos a los efectos del ejercicio profesional sobre la base de un título de ingeniero argentino homologado en Alemania y garantía de libre circulación en los países miembros sino de la homologación académica del título invocado, que como se ha señalado antes está sujeta a la normativa interna.

6.- Por último hay que tener presente que el art. 2 del Real Decreto 86/87 dispone que: "La homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título". Como se desprende del informe de la Comisión parece adecuada la posibilidad de condicionar la homologación a la superación de la prueba a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto, y, en consecuencia, estimar parcialmente la demanda.

7.- De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998 no se aprecian circunstancias de mala fe o temeridad que determinen expresa imposición de las costas causadas en este proceso.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

ESTIMAR parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Jesus Miguel contra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho en el sentido de que la homologación pretendida debe quedar condicionada a la superación por parte del interesado de una prueba de conjunto sobre las materias cuya falta o insuficiencia haya sido constatada por el Consejo de Coordinación Universitaria.

Sin imposición de costas.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico.