Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 618/2003 de 14 de Julio de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a catorce de julio de dos mil cuatro.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 618/2003 que ante esta Sala de lo

Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el/la Procurador/a Dª Ana María

Ariza Colmenarejo en nombre y representación de D. Jesús Luis frente a la

Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la

resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 5 de agosto de 2003 que estima

parcialmente la reclamación de responsabilidad formulada por el recurrente (que después se

describirá en el primer fundamento de Derecho) siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. DOÑA

ANA ISABEL MARTÍN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado en fecha 25 de septiembre de 2003, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Providencia de fecha 21 de octubre de 2003, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2003, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.

TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 3 de febrero de 2004, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.

CUARTO.- Por providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 7 de julio de 2004, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- D. Jesús Luis interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 5 de agosto de 2003, que estima parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por aquel por los daños y perjuicios causados por el Instituto Nacional de Empleo al declarar que percibió indebidamente - y debía reintegrar- la prestación por desempleo que, en su modalidad de pago único y por importe de 2.187.848 pesetas, le fue concedida en 1991, y reconoce su derecho a ser indemnizado, con cargo al INEM, en la cantidad de 2.301,06 euros, por los costes de aval prestado para suspender la ejecución de la liquidación impugnada en vía jurisdiccional.

Dicha resolución desestima, sin embargo, las pretensiones de indemnización respecto de las cantidades satisfechas en concepto de defensa jurídica, tanto en la jurisdicción contencioso administrativa como en la jurisdicción social, así como las relativas al 50% de las cuotas satisfechas al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos entre septiembre de 1991 y agosto de 1993 y que le adeuda el INEM en virtud de lo dispuesto en el art. 4.2º RD 1044/1985. Estos conceptos son objeto de impugnación y reclamación en este recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.- La resolución impugnada parte de los siguientes antecedentes fácticos que resultan del expediente administrativo, y no cuestionados por la parte recurrente:

Por resolución de 1 de agosto de 1991 se concedió al reclamante prestación por desempleo, en su modalidad de pago único, por importe de 2.187.848 pesetas, la cual fue indebidamente percibida mediante resolución de 24 de enero de 1994, al estimar el Organismo concernido que aquél no había acreditado suficientemente la afectación de la expresada cantidad al fin para el cual se le concedió. Al propio tiempo, la citada Dirección Provincial declaró la obligación del reclamante de reintegrar el importe de la prestación.

Tras desestimar la dirección General del INEM, mediante resolución de 30 de enero de 1996, el recurso administrativo deducido contra la anterior, el interesado interpuso recurso jurisdiccional ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, quien, por Auto de 27 de mayo de 1999, declaró la incompetencia de la jurisdicción de dicho orden para el conocimiento de la cuestión planteada, por entender que correspondía a la social. Personado el reclamante ante ésta, el Juzgado de lo social nº 3 de los de Madrid dictó Sentencia -firme en la actualidad- el 17 de enero de 2000 estimando la demanda y declarando debidamente percibida por el actor la prestación por desempleo, así como que no procedía el reintegro del capital en su día percibido.

TERCERO.- El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. -2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas".

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas han sido concretados en numerosas sentencias del Tribunal Supremo, por todas, la sentencia de 28 de enero de 1999 señala que:

"Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado".

"Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado".

CUARTO.- "La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente a la sazón, y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene carácter objetivo.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable".

"Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

a) Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

c) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia".

QUINTO.- Una vez expuesta la normativa aplicable y la doctrina jurisprudencial sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, procede determinar, una vez reconocida la responsabilidad por la propia Administración, si el recurrente tiene derecho a ser indemnizado por los gastos de honorarios de Letrado devengados en el procedimiento contencioso administrativo y posterior instado ante la jurisdicción social por declaración de incompetencia de orden contencioso administrativo, en cuantía de 414.120 pesetas, y por la cantidad correspondiente al 50% de las cuotas de RETA abonadas a la Seguridad Social desde septiembre de 1991 hasta agosto de 1993, y que ascendería a 263.290 pesetas.

Nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos administrativos, contemplada en el artículo 142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, el cual dispone: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnización.., habiendo señalado el Tribunal Supremo al respecto (p.e sentencia de 11 de marzo de 1999 referida al antiguo artículo 40 LRJAE, de redacción coincidente), que, "si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración".

Pues bien, en cuanto a los honorarios de Letrado, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2000 analiza la cuestión de "si cabe incluir entre los perjuicios indemnizables los gastos y costas causados para conseguir en vía administrativa y sede jurisdiccional la anulación de los actos o disposiciones de la Administración", señalando que "no ha recibido una respuesta jurisprudencial uniforme". "Así fueron reconocidos como tal perjuicio indemnizable en Sentencia de 8 de febrero de 1991, mientras que se han denegado en Sentencias de 2 de febrero de 1993 y 29 de octubre de 1998.

Con el fin de establecer un criterio jurisprudencial debemos diferenciar los gastos habidos en la vía administrativa previa de las costas causadas en los procesos judiciales.

Respecto de los primeros, al no existir una norma específica para su atribución y pago, consideramos que procede incluirlos como uno de los posibles conceptos indemnizables al ser declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de la anulación de sus actos o disposiciones.

En cuanto a las costas procesales, al existir un régimen propio para decidir sobre su imposición a los litigantes, entendemos que el pronunciamiento que al respecto se ha de contener en la sentencia anulatoria del acto o disposición impide su reclamación ulterior cuando se ejercita separadamente la acción por responsabilidad patrimonial de la Administración (...)".

En consecuencia, a la luz de dicha doctrina jurisprudencial no procede indemnizar al recurrente por los honorarios del Letrado causados en vía jurisdiccional, pues los mismos son objeto del pronunciamiento sobre costas en la sentencia que recaiga en el proceso correspondiente. Hay que señalar, por otro lado, que la defensa por Abogado tiene carácter facultativo en la instancia en el orden jurisdiccional social, si bien puede utilizarla cualquiera de los litigantes, en cuyo caso será de su cuenta el pago de los honorarios o derechos respectivos (art. 21 TRLPL).

El Tribunal Supremo (entre otras, sentencia de 4 de abril de 1997), ha especificado en cuanto al carácter voluntario de la asistencia de profesionales, si bien referido al procedimiento administrativo, que tal voluntariedad, si bien es cierta a efectos jurídicos, a efectos fácticos, que son los que importan en la relación causal indemnizatoria, la necesidad de contar con asesoramiento Jurídico puede ser evidente en función de la complejidad del asunto, en cuyo caso no cabría rechazar sin más la pretensión en este punto.

En definitiva, habría que analizar si realmente la asistencia de Letrado es necesaria o no en el caso concreto a tenor de la mayor o menor complejidad del asunto, y en el presente supuesto no se aprecia una especial dificultad, dado que la cuestión suscitada se limitaba a acreditar la afectación del capital recibido a la actividad para la cual se concedió mediante la simple aportación de los documentos relativos a dicha actividad en poder del interesado, no siendo para ello imprescindible ni necesaria la intervención de Letrado, debiendo, pues rechazar la pretensión de indemnización de los honorarios devengados por éste.

SEXTO.- El segundo concepto que se cuestiona el 50% de las cuotas satisfechas al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos en el periodo comprendido entre septiembre de 1991 y agosto de 1993.

Sostiene que dicha cantidad le es adeudada por el INEM en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.2 del Real Decreto 1044/1985: "El INEM abonará, a los trabajadores que hicieran uso del derecho previsto en el art. 1º de este Real Decreto, el 50 por 100 de la cuota al régimen correspondiente de la Seguridad Social como trabajador autónomo, calculada sobre la base mínima de cotización o el 100 por 100 de la aportación del trabajador en las cotizaciones del correspondiente régimen de la Seguridad Social, durante el tiempo que se hubiera percibido la prestación por desempleo de no haberse percibido en su modalidad de pago único. El abono de estas cantidades se realizará trimestralmente por el INEM, previa presentación de los correspondientes documentos acreditativos de la cotización".

La Administración en realidad no le niega el derecho al abono de dichas cantidades, lo que le dice en la resolución impugnada es que el cauce del procedimiento de la responsabilidad patrimonial no es el adecuado para reclamarlo, sino que debe formular la correspondiente solicitud ante la Comunidad Autónoma de Madrid ( que a partir de enero de 2000 ha recibido la transferencia de gestión de las políticas activas de empleo que gestionaba el INEM), en acompañando los documentos que se indican en el Informe del Subdirector General de Promoción de Empleo del INEM de 3 de enero de 2001, obrante al folio 101 del expediente administrativo.

Y es que, en efecto, la falta de abono de dichas cantidades no es un perjuicio que derive de la anulación del acto administrativo que declaró que había percibido indebidamente la prestación de desempleo en su modalidad de pago único, sino que tal abono no se ha producido, entre otras cosas, porque el interesado no lo ha solicitado aún por la vía adecuada que se le indica en la propia resolución impugnada.

Por lo tanto, procede desestimar también la pretensión formulada al respecto, sin perjuicio, como ya se ha dicho, de que el interesado reclame la citada bonificación de las cuotas por el cauce señalado.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecian méritos que determinen la imposición de una especial condena en costas.

VISTOS los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jesús Luis contra la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 5 de agosto de 2003, que estima parcialmente su reclamación de responsabilidad patrimonial, confirmando la misma por ser ajustada al ordenamiento jurídico. Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso-, lo pronunciamos, mandamos y fallamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en Audiencia Pública, de lo que yo, Secretario, doy fe.