Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1196/2002 de 30 de Junio de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a treinta de junio de dos mil cuatro.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 8/1196/02, que ante esta Sala de lo

Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido la Procuradora Dª. Isabel

Cañedo Vega, en nombre y representación de "PLATAFORMA DE LA RIBERA CONTRA EL AVE"

"ECOLOGISTAS EN ACCION (INSTITUTO DE DEFENSA DE ECOLOGISTAS EN ACCION)" Y

"CONFEDERACION DE ASOCIACIONES DE VECINOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (CAVE-COVA)", frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Letrado del

Estado, contra Resolución presunta del Ministerio de Fomento y del Medio Ambiente de 9, 13 y 17

de mayo de 2002 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo

Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE ALBERTO FERNANDEZ RODERA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado en fecha 25 de julio de 2.002, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Providencia de 12 de noviembre de 2002, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 25 de julio de 2003, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.

TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2003, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba por auto de 18 de noviembre de 2003, se propuso por la parte actora la que a su derecho convino, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.- Dado traslado a las partes por su orden para conclusiones, las evacuaron en sendos escritos, reiterándose en sus respectivos pedimentos.

SEXTO.- Por providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 29 de junio de 2004, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre por las entidades consignadas en el encabezamiento las resoluciones de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento publicadas en el Boletín Oficial del Estado de 25 de mayo de 2002, por las que se aprobaron definitivamente los Estudios Informativos del "Proyecto de las líneas de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha- Comunidad Valenciana-Región de Murcia, tramo Madrid-Albacete/Valencia", subtramos Játiva- Benifayó y Benifayó-Valencia, también las resoluciones de la Secretaría General de Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente de 9 de mayo de 2002, por las que se formuló declaración de impacto ambiental de ambos subtramos, y, asimismo, la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 17 de mayo de 2002, por la que se aprobó el proyecto constructivo de plataforma del subtramo IV, sección 2ª Benifayó-Picasent.

Los motivos del recurso se centran, en síntesis, en la ausencia de procedimiento legal, sustancialmente respecto del de impacto ambiental, en la inadecuada valoración de impactos ambientales, en cuestionar la viabilidad y racionalidad del Estudio Informativo, y, por último, en cuestionar también la elección de alternativas técnicamente viables.

SEGUNDO.- La resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 13 de mayo (BOE de 25 mayo), por la que se aprobó el Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo del proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid- Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, tramo Madrid/Albacete/Valencia, Subtramo Benifayó-Valencia, acordó lo siguiente:

"Primero.- Hacer constar que el expediente reseñado cumple con lo preceptuado en la sección 1.ª, capítulo II, del vigente Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Real Decreto 1211/1990 de 28 de septiembre).

Segundo.- Aprobar el expediente de información pública y oficial y definitivamente el «Estudio informativo del proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Trarno: Madrid-Albacete/Valencia. Subtramo: Benifaió-Valencia.», seleccionando como alternativa a desarrollar en los proyectos constructivos la definición a escala 1/5.000, entre el origen y el punto kilométrico 20,500 de la opción seleccionada que fue remitida a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente con fecha 6 de abril de 2001, dicha opción seleccionada coincide con la alternativa 1 del Estudio de lmpacto Ambiental de las alternativas a 1/5.000 remitido al Ministerio de Medio Ambiente el 9 de octubre de 2001.

Tercero.- En los sucesivos Proyectos Constructivos que desarrollen la solución aprobada se tendrán en cuenta las prescripciones siguientes:

3.1Las establecidas en el condicionado de la Declaración de lmpacto Ambiental, cuya copia se incluye como anejo a esta aprobación.

3.2 La reposición de viales y servidumbres del Estudio informativo se considerará de nuevo en la fase de proyecto constructivo para analizar posibles modificaciones, así como la ejecución de nuevos pasos y caminos. Durante la redacción de dicho proyecto se mantendrán contactos con los Ayuntamientos. Asociaciones y otros interesados, para concretar con exactitud los caminos y pasos que haya que reponer o construir, así como prever la reposición de redes de riegos, acequias y demás servicios afectados.

Por su parte, la resolución de la misma Secretaría de Estado y de igual fecha, relativa al Subtramo Játiva-Benifayó, decidió lo que sigue:

"Hacer constar que el expediente reseñado cumple con lo preceptuado en la sección 1ª, capítulo 2º del vigente Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Real decreto 1211/90 de 28 de septiembre).

Segundo.- Aprobar el expediente de información pública y oficial y definitivamente el "Documento Complementario al Estudio Informativo del Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Madrid-Albacete/Valencia. Subtramo: Xátiva-Benifaió" seleccionando como alternativa a desarrollar en los proyectos constructivos la Alternativa Este, y, en concreto, la definición a escala 1/5.000 de ésta que se remitió con fecha 29 de noviembre de 2001, a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente.

Tercero.- En los sucesivos proyectos constructivos que desarrollen la solución aprobada se tendrán en cuenta las prescripciones siguientes:

3.1 Las establecidas en el condicionado de la Declaración de lmpacto Ambiental, cuya copia se incluye como anejo a esta aprobación.

3.2 La reposición de viales y servidumbres del estudio informativo se considerara de nuevo en la fase de proyecto constructivo para analizar posibles modificaciones, así como la ejecución de nuevos pasos y caminos. Durante la redacción de dicho proyecto se mantendrán contactos con los Ayuntamientos, Asociaciones y otros interesados para concretar con exactitud los caminos y pasos que haya que reponer o construir, así como prever la reposición de redes de riegos, acequias y demás servicios afectados.

3.3 Se mantendrán contactos con los Ayuntamientos de Manuel y Enova al objeto de considerar su opinión a la hora de concretar la ubicación exacta para el apeadero a situar en la red de ancho ibérico que dé servicio a ambas poblaciones.

3.4 Se analizará la ubicación exacta para una nueva estación de mercancías al objeto de reponer el servicio que se presta en las estaciones de mercancías actuales, que se verán afectadas por las nuevas vías de ancho internacional. "

TERCERO.- El artículo 74 de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, establece que: "En materia de establecimiento y construcción de ferrocarriles estatales, será de plena aplicación lo dispuesto en la Sección 2ª, artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras".

El Estudio Informativo realizado viene, pues, preceptuado por el artículo 10 de la Ley de Carreteras a tenor del cual: "Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada. En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación

(..)4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo".

En dicho trámite de información pública hay que distinguir dos modalidades que pueden ser simultáneas, primero, la general (artículo 10.4 Ley 25/1988) oyéndose a los afectados sobre el interés general de la obra y la concepción global del trazado; y, segundo, la que se acuerda cuando el trazado afecta a núcleos de población con planeamiento urbanístico que no prevea la obra, oyéndose a las Administraciones afectadas de forma que si discrepan desde el interés general y el de las poblaciones por contravenir la obra esos instrumentos, resuelve el Consejo de Ministros (artículo 10.1 Ley 25/1988).

El acuerdo impugnado es asimismo consecuencia de lo preceptuado en el artículo 228.2º del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre, que prevé la información pública por un periodo de treinta días hábiles, señalando que las personas que lo deseen podrán formular observaciones, que deberán versar sobre circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, sobre la concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental.

CUARTO.- El estudio informativo consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera (línea de ferrocarril en el caso que contemplamos), a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso (art.7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio).

Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable. ( art. 25.1º RD 1814/1994, que aprueba el Reglamento de Carreteras).

QUINTO.- El núcleo de la cuestión litigiosa se centra, materialmente, como en supuestos análogos sometidos a la consideración de esta Sala, en la determinación de si puede sostenerse la existencia de alguna tacha de infracción de la legalidad en los Estudios Informativos antes aludidos.

Aun cuando en ningún momento las resoluciones se refieren a una opción "más recomendable" (si a "alternativa a desarrollar"), esta Sala, en otras ocasiones, ha significado que esa locución es un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002, entre otras, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio, 10 de junio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995)".

Y continúa la referida sentencia: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1.e) del Reglamento].

"Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento (artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia".

Así a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, tal como significa el demandado, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad" (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima",...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.

SEXTO.- En cuanto a las Declaraciones de Impacto Ambiental emitidas previamente en la tramitación administrativa, también cuestionadas por los actores, los actos administrativos combatidos extraen consecuencias de su tenor (puntos 2 y 3 de sus respectivas partes dispositivas) .

La Declaración de Impacto Ambiental, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos (STS de 17 de noviembre de 1998 y de 25 de noviembre de 2.002), y ha de ser formulada con carácter previo a los proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad contemplada en los anexos a Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 1311/1988, de 30 de septiembre, que forma parte del estudio informativo (art. 25.1º c) R.D 1814/1994) y junto con él ha de ser sometido al trámite de información pública (art.3º RD legislativo 1302/1986).

La naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental ha sido analizada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 citada, recaída en el recurso de casación nº 7742/1997 en el que se impugnaba la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Anteproyecto del embalse de Itoiz (Navarra), cuyos argumentos reproducimos a continuación por su interés y plena aplicación al caso que nos ocupa:

"Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho trasposición de sus determinaciones.

A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1).

B) La trasposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto- y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un "órgano ambiental" distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una "declaración de impacto ambiental"; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

"Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar".

SEPTIMO.- Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.

Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida(...)"

OCTAVO.- Sentado todo lo anterior, no puede menos que compartirse el criterio del demandado en lo relativo a que, por una parte, la Administración ha cumplido la tramitación legalmente exigida, pues los extremos esenciales del proyecto han sido sometidos a información pública, verificándose un exhaustivo análisis al respecto por el Abogado del Estado, que esta Sala asume plenamente, con apoyatura en la documentación que aporta en la contestación a la demanda (Documentos 1 a 6), y, por otra, la argumentación que asimismo verifica a favor de la corrección del procedimiento seguido y de la adecuada elección de alternativas (ponderándose, en los informes de alegaciones de los dos Estudios Informativos, 8 y 240 escritos, respectivamente), que se compadece en su integridad con los que la presente resolución ha expuesto en los ordinales anteriores. En particular, conviene traer a colación el tenor del informe de diciembre de 1999, adjuntado en el ramo de prueba por el Ministerio de Fomento:

"CONCLUSIONES QUE SE OBTIENEN DEL DOCUMENTO "ADECUACION DE LOS PROYECTOS DE ACONDICIONAMIENTO DE LA LINEA LA ENCINA-VALENCIA. TRAMO: PUEBLA LARGA- SILLA. INFORME SOBRE LA VIABILIDAD DE IMPLANTACIÓN DE LA TERCERA Y CUARTA VíA" PARA IMPLANTAR DOS VÍAS DE ANCHO INTERNACIONAL JUNTO A LA LÍNEA ACTUAL

En el "Informe sobre la viabilidad de Implantación de la tercera y cuarta vía. Tramo Puebla Larga - Silla", se analiza la posibilidad de aumentar el número de vías en ancho ibérico (convencional) de la línea actual, para incrementar así su capacidad, lo cual planteaba grandes dificultades.

En nuestro caso para poder situar dos vías de ancho internacional junto a la línea actual, las condiciones son todavía más restrictivas, pues se necesitan mejores parámetros de trazado y mayor separación entre las vías de los distintos anchos al objeto de que no se produzcan interferencias entre los diferentes sistemas de electrificación y señalización. En concreto corrientes inducidas entre las alimentaciones eléctricas (catenarias) de alta velocidad (corriente alterna a 25.000 voltios) y convencional (corriente continua a 3.000 voltios). Esto obliga a una separación de al menos 8,0 m. entre líneas convencionales y de alta velocidad.

Es decir aumentan las dificultades para que la futura línea de alta velocidad (alternativa Este) discurra paralela a la actual y a partir del PK 27 del tramo Játiva - Benifaió se separan debido a la imposibilidad física de atravesar los cascos urbanos de Algemesí y Benifaió sin afectar a edificios adyacentes a la vía actual. Por otra parte como ya se ha indicado es necesario mantener los parámetros de trazado de alta velocidad de forma que no se resientan las comunicaciones por este medio con Alicante, Elche, Murcia y Albacete. "

En suma, este Tribunal es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido, en cuanto la Administración ha acomodado la tramitación a Derecho, sin que pueda inferirse que los Estudios Informativos y el Proyecto en que desembocan, amparados en los correspondientes informes técnicos, puedan ser tachados de arbitrarios, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en las alternativas a desarrollar, amparadas en la preceptiva DIA, que recogen como anejo a la aprobación.

NOVENO.- No se aprecia temeridad ni mala fé en las partes procesales, por lo que no se verifica expreso pronunciamiento sobre las costas producidas (artículo 139.1º de la Ley Jurisdiccional).

Fallo

En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido,

PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por "PLATAFORMA DE LA RIBERA CONTRA EL AVE" "ECOLOGISTAS EN ACCION (INSTITUTO DE DEFENSA DE ECOLOGISTAS EN ACCION)" Y "CONFEDERACION DE ASOCIACIONES DE VECINOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (CAVE-COVA)", contra las resoluciones del Ministerio de Fomento y de Medio Ambiente a que las presentes actuaciones se contraen.

SEGUNDO.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.

Así, por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso- lo pronunciamos, mandamos y fallamos.