Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2325/1998 de 07 de Noviembre de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil tres.

VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 2325/98, interpuesto por la Administración General del Estado, defendida y representada por el Abogado del Estado y Dragados y Construcciones S.A., representada por la Procuradora Sra. Fernández Criado Bedoya, asistida de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 14 de Julio de 1997, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº. 1152/95, interpuesto por Dragados y Construcciones S.A., contra la Resolución de fecha 3 de Noviembre de 1995, del Director General de Tributos por delegación del Ministerio de Economía y Hacienda, en materia relativa a revisión de oficio de liquidaciones por la Tasa de Dirección.

Comparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de Dragados y Construcciones S.A., interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que se revoque el Acuerdo impugnado y se proceda a la devolución del importe de la Tasa de Dirección e Inspección indebidamente cobrada, y se ordene su devolución asi como los intereses legales correspondientes desde la fecha en que fue indebidamente cobrada.

Conferido traslado al Abogado del Estado, en la representación que ostenta , evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto.

SEGUNDO.- En fecha 14 de Julio de 1997, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallamos " Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dragados y Construcciones S.A., contra la resolución dictada el dia 3 de Noviembre de 1995 por el Director General de Tributos por delegación del Ministro de Economía y Hacienda, descrita en el fundamento primero de esta Sentencia y en consecuencia la anulamos; y Declaramos: 1º) Que procede la revisión de las liquidaciones litigiosas giradas con posterioridad al 21 de Enero de 1991, cuya revisión se solicitara dentro del plazo de cinco años desde que se giraron. 2º) Que procede la devolución a la actora de las diferencias correspondientes a lo abonado en exceso por dichas liquidaciones, si no hubieran transcurrido los cinco años previstos en el art. 64 de la Ley General Tributaria, con los intereses legales. Sin efectuar condena al pago de las costas."

TERCERO.- Contra la citada Sentencia, el Abogado del Estado y la representación procesal de Dragados y Construcciones S.A., prepararon recurso de casación según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este, fué admitido parcialmente, por Auto de fecha 14 de Diciembre de 1998, respecto a las liquidaciones nº. 1,10 y 11, por importe respectivo de 7.937.933 pts., 7.382,203 pts y 7.746.715 pts; compareció como parte recurrida, el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, que se opuso al recurso de Dragados y Construcciones S.A., solicitando se declare la inadmisión, o en su defecto, no haber lugar al recurso; asi mismo la representación procesal de la citada empresa, Dragados y Construcciones S.A., se opuso al recurso interpuesto por el representante de la Administración General del Estado; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 4 de Noviembre de 2003, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

Fundamentos

PRIMERO.- El Abogado del Estado y la representación procesal de Dragados y Construcciones S.A., pretenden , en sendos recursos, la casación de la Sentencia de la Audiencia Nacional que, como se acaba de anotar en los Antecedentes, estimó en parte la demanda de la segunda y vino a declarar la procedencia de la pretendida revisión de las liquidaciones giradas después del 21 de Enero de 1991, en concepto de "tasa de dirección e inspección" relativas a las de la Autovia del Norte, Madrid-Burgos, CN-I, Madrid-Irún, entre los puntos kilométricos 76,5 al 105,0 y con ella la devolución de lo abonado con exceso, si no hubieran transcurrido cinco años y con los intereses legales.

Entendió la Sala de instancia, recogido en lo esencial , que la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Noviembre de 1990, dictada en interés de la Ley, no constituía una interpretación de un concepto, (que si no se aplicaba suponía una ilegalidad ordinaria, como sostenía el Abogado del Estado), sino que había de considerarse la inaplicación de la doctrina legal de infracción manifiesta de la Ley, dando lugar a la revisión , en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1163/1990, al haberse solicitado dentro de los cinco años establecidos en el art. 154 de la Ley General Tributaria y por haberse tomado como base de la tasa el presupuesto de ejecución por contrata, es decir, incrementado con los porcentajes de gastos y beneficio industrial , en lugar del Presupuesto de ejecución material , que era el procedente, según la referida doctrina legal.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, al amparo del nº. 4º del art. 95. 1 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción de 1992, articula , como único motivo de casación, la invocación de que la Sentencia de instancia infringe los artículos 154, 155 y 156 de la Ley General Tributaria, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990 , de 21 de Septiembre, sobre devolución de ingresos indebidos y la jurisprudencia de esta Sala, con cita de las Sentencias de 31 de Marzo y 3 de Abril de 1997.

Alega el representante de la Administración General del Estado - recogido en lo esencial- que no se trata de devolución directa, por error de hecho, sino que lo debatido fue la interpretación del art. 41 del Decreto 137/60 , en cuanto a la base de la tasa; cuestión de derecho y por lo tanto, de devolución directa, que ha de solicitarse dentro del plazo de interposición del recurso de reposición o de la reclamación económico administrativa, que no utilizaron y por consiguiente eran actos firmes, contra los que no cabía utilizar directamente por el sujeto pasivo el procedimiento revisorio del art. 154 de la Ley General Tributaria, reservado a la propia Administración para la revisión de oficio, que aplicó, tambien directamente la Sentencia recurrida.

TERCERO.- La cuestión ha sido abordada por esta Sala en varias ocasiones y reiteradamente en Sentencia de 28 de Enero de 2003, dictada en el recurso de casación nº. 1021/1998, resolviendo un caso similar, en relación con la misma clase de tasa y en el que tambien habían recurrido el Abogado del Estado y la empresa contribuyente.

En aquella ocasión se estimó el recurso del representante de la Administración General del Estado, en coincidencia con el criterio del Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central y frente al seguido por la Audiencia Nacional, sentando la siguiente doctrina que ha de reproducirse ahora:

A) El supuesto aquí examinado no es de los llamados de devolución directa de ingresos indebidos, por error de hecho o por cualesquiera otras circunstancias que dan lugar a tal clase de devolución, sino de devolución indirecta, por error de derecho, imputado al modo de determinar, a tenor del artículo 4 del Decreto 137/1960, la base de la Tasa cuestionada de Dirección e Inspección de Obras, y, en consecuencia, la aplicación o reconocimiento de tal error, presupuesto de la potencial devolución de la deuda tributaria indebidamente girada, debe promoverse dentro del plazo reglamentariamente establecido, que no es el de 5 años sino el correspondiente de 15 días para interponer el recurso de reposición o la reclamación económico administrativa (plazo, éste último, que fué sobrepasado con exceso, como razona el TEAC y reconoce la Audiencia Nacional).

B) La sentencia de instancia ha aplicado el artículo 154 de la LGT (en el que funda el derecho de revisión de las Tasas giradas), pero ello es contrario al ordenamiento jurídico, pues tal artículo contiene una facultad revisora reservada a la Administración y no una legitimación para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello, pues la facultad de revisión concedida a la Administración por el artículo 154 de la LGT -dice la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1988- debe limitarse sólo a los actos dictados en vía de gestión tributaria y dejando fuera de su alcance los actos de gestión que adolezcan de ilegalidad ordinaria -concepto en el que tiene cabida cualquier infracción del ordenamiento jurídico llamada a perder eficacia anulatoria mediante la firmeza o consentimiento del acto-, ya que el mencionado artículo 154 queda reservado al ámbito de la denominada ilegalidad manifiesta, que únicamente comprende el quebrantamiento claro y patente de un precepto positivo con categoría de Ley formal y alcance sustantivo -porque es entonces de tal naturaleza la infracción cometida que la convalidación no puede ser ya una consecuencia inseparable de la firmeza del acto.

C) En el caso examinado se está, pues, ante unas Tasas firmes, no recurridas en tiempo y forma, y, aun cuando la Audiencia Nacional acude reiteradamente al citado artículo 154 de la LGT para razonar que, por la existencia de una infracción manifiesta de la Ley, es procedente la revisión de las liquidaciones, adaptando la Tasa posterior al 21 de enero de 1991 a la base señalada por la doctrina jurisprudencial, es de resaltar que dicho precepto no otorga acción ni facultad al sujeto pasivo para iniciar el procedimiento revisorio, sino que supone un supuesto de revisión de oficio de actos anulables, para la tutela del interés público, con independencia de los recursos que en su día pudieron y debieron utilizarse y no se utilizaron.

D) A mayor abundamiento, en las sentencias de esta Sección y Sala de 16 de noviembre y 19 de diciembre de 2002, dictadas en los recursos números 10436/1997 y 9707/1997 (en asuntos iguales al de estos autos), se dice, al respecto, que: (a), la cuestión aquí controvertida goza, desde hace tiempo, de una doctrina jurisprudencial sólida, en la que se ha afirmado la compatibilidad de los plazos fijados para la interposición de las reclamaciones económico administrativas con el de prescripción que señala el artículo 3 del Real Decreto 1163/1990, a contar desde el día en que se realizó el ingreso presuntamente indebido; (b), la sentencia de 21 de febrero de 1997, recaída en el recurso de apelación número 9836/1991, señala que "cuando el contribuyente ha consentido formalmente una liquidación tributaria -quedan fuera, por tanto, las autoliquidaciones, sometidas al régimen del Real Decreto 1163/1990-, por no haber utilizado en su momento el derecho a impugnarla, resulta improcedente, frente a la indubitada firmeza del referido acto tributario, pretender, después, la devolución de lo abonado como pago de tal exacción con fundamento en que se trata de un ingreso indebido"; y, (c), en las sentencias de 4 de octubre -tres- y 22 de noviembre de 1991, 2 de febrero y 16 de marzo de 1995 y 3 de noviembre de 1997, se reitera la misma tesis, al declarar que "el plazo de 5 años para la devolución de ingresos indebidos es solamente aplicable para los supuestos de duplicidad del pago o notorio error de hecho -no de derecho-, según al efecto se estableció en el artículo 6 del Reglamento del Procedimiento para las Reclamaciones Económico Administrativas de 29 de julio de 1924 que, en este punto de los ingresos indebidos, debía considerarse vigente, aun después de la publicación del Reglamento de 26 de noviembre de 1959, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1163/1990, por el que se desarrollaba reglamentariamente el derecho a la devolución de los ingresos indebidos reconocido en el artículo 155 de la LGT, y es, por ello, que resulta, pues, aplicable el plazo de 5 años desde que se dictó el acto tributario supuestamente generador de un ingreso indebido sólo cuando se trate de la rectificación de errores materiales o de hecho y aritméticos, y, por tanto, no es aplicable -tal plazo, se entiende- cuando la petición de devolución del importe de lo satisfecho por una liquidación se base en lo resuelto en una supuesta disconformidad jurídica con la misma -por no haberse realizado el hecho jurídico determinante de su giro-, ya que, para la concreción de si tal hecho imponible existió o no, es necesaria la configuración jurídica del mismo y las circunstancias, también jurídicas, que justificarían la percepción de las Tasas en cuestión, no pudiendo incluirse entre ellas las basadas en la interpretación de una norma jurídica que, si había sido indebidamente aplicada en las liquidaciones cuyo importe se pretende reintegrar por la recurrente, debieron ser objeto de impugnación en el plazo de 15 días señalado para ello y, al no haberse hecho así, tales liquidaciones devinieron firmes y consentidas.

La doctrina ha venido a ser confirmada tambien en Sentencia aún mas reciente, dictada en fecha 4 de Noviembre de 2003, en recurso de casación nº. 2149/1998.

CUARTO.- La anunciada estimación del motivo casacional esgrimido por el Abogado del Estado, conduce, en aplicación de lo dispuesto en el art. 102.1,3º de la Ley de la Jurisdicción, a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate y en el caso de autos, a la desestimación de las pretensiones sostenidas en la instancia por la demandante Dragados y Construcciones S.A, referidas a las liquidaciones sobre las que se ha admitido el recurso de casación, lo que convierte en inútil el exámen de los motivos de casación por dicha empresa articulados frente a la Sentencia de la Audiencia Nacional, que solo parcialmente estimó su recurso contencioso administrativo, cuando acabamos de decir que la total desestimación es la solución conforme al ordenamiento jurídico, aunque siempre referido solo a las liquidaciones cuya cuantia ha permitido su acceso a este recurso de casación.

QUINTO.- En cuanto a costas, ha de aplicarse lo previsto en el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en la ya citada redacción de 1992, sin que haya lugar a hacer ningún pronunciamiento.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada, en fecha 14 de Julio de 1997, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº,. 1152/95, que casamos y en su lugar desestimando la demanda de Dragados y Construcciones S.A., declaramos conforme al ordenamiento jurídico el Acuerdo impugnado de 3 de Noviembre de 1995 del Director General de Tributos, que denegó la revisión de oficio de las liquidaciones giradas en concepto de Tasa por Dirección e Inspección de Obras , a que estos autos se refieren.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación, a su vez interpuesto por la citada Empresa, contra la Sentencia referenciada.

Todo ello sin hacer pronunciamiento en costas en cuanto al recurso del Abogado del Estado y con la obligada imposición de las mismas en las causadas en el recurso de Dragados y Construcciones S.A.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, de lo que como Secretario, certifico.