Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 10087/1998 de 14 de Julio de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil tres.

VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contra la sentencia dictada el 17 de abril de 1999 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso nº 892/1996. Ha sido parte recurrida el Procurador D. Alfonso Blanco Fernández, en representación de D. Lorenzo .

Antecedentes

I.-

1.- El 25 de octubre de 1995, D. Lorenzo presentó en la Consejería de Industria y Comercio del Gobierno de Canarias una solicitud en la que exponía que "a causa de los muchos años de servicio, las instalaciones mecánicas del pozo arriba reseñado están totalmente deterioradas por lo que se ha determinado proceder a su acondicionamiento, instalación de nuevo equipo de bombeo, ventilación, y dotarlo de la energía eléctrica de la red de UNELCO". Se refería al pozo Los Barranquillos, en el término municipal de Ingenio (exp. nº 1471- TP) y concluía exponiendo que "para dar cumplimiento al Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera aprobado por R.D. 863/1985, de 2 de abril, se adjunta el proyecto que contempla las obras a realizar en el pozo, en solicitud de su aprobación por ese organismo, para proceder a la ejecución de las mismas". (El proyecto obra en los fs. 69 a 103 del exp. admtvo. y en él no se hace referencia alguna a los cabrestantes).

2.- El 28 de noviembre de 1995 el proyecto fue examinado por el Jefe de la Sección de Ordenación Minera de la Dirección General de Industria y Energía de la Consejería de Industria y Comercio, informando que "el pozo tiene una profundidad de 141 metros y no tiene instalado ningún cabrestante homologado para acceder al interior del mismo personal para realizar cualquier tipo de trabajo" y que "el proyecto cumple con la normativa de aplicación y en concreto con el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, excepto lo establecido en su art. 37".

3.- El 28 de noviembre de 1995 el Jefe del Servicio de Minas, de acuerdo con el precedente informe de la Sección de Ordenación Minera, formuló propuesta de resolución, que fue aceptada por el Director General, quien, apreciando que el proyecto cumple la normativa vigente y se encuentra conforme, excepto en lo establecido en el art. 37 del vigente Reglamento de Normas Básicas de Seguridad Minera, resolvió aprobar la ejecución del referido proyecto con sujeción a las siguientes prescripciones: 1º) queda terminantemente prohibido el acceso de personas al interior del pozo para realizar cualquier tipo de trabajo sin tener instalado cabrestante homologado; 2º) la maquinaria a instalar deberá contar con marca CE".

4.- Contra la referida resolución del Director General de fecha 7 de diciembre de 1995 interpuso recurso ordinario el Sr. Lorenzo , que fue informado por el Jefe del Servicio de Minas y desestimado por resolución dictada el 14 de marzo de 1996 por Viceconsejero de Industria, en la que se argumentaba respecto de la prescripción de prohibición de acceso, que "tiene su fundamento legal en el art. 37 del R.D. 863/1985, de 2 de abril, cuyo tenor literal es el siguiente: . Por tanto, el condicionado de la Dirección General de prohibir el acceso de personas al interior del pozo para cualquier tipo de trabajo, sin tener instalado cabrestante homologado, goza del suficiente soporte legal, y máxime cuando la misma tiene como finalidad principal la prevención de riesgos así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños a los operarios que realicen trabajos en el interior del pozo". La resolución del Viceconsejero daba también respuesta a todos los alegatos contenidos en el recurso ordinario.

II.-

1.- La representación procesal del Sr. Lorenzo interpuso recurso contencioso- administrativo contra la resolución del Viceconsejero y, reclamado que fue el expediente administrativo, dedujo la demanda en cuyos fundamentos de derecho invocó: a) la infracción de los arts. 9.3 CE y 2.3 del C.Civil por la aplicación retroactiva del art. 37 del Reglamento aprobado por R.D. 863/1985; b) la concurrencia del supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 por haberse dejado sin efecto la autorización concedida por resolución del Gobernador Civil de Las Palmas de Gran Canaria el 6 de abril de 1968, sin haber acudido al procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos declarativos de derechos regulado en los arts.103 a 106 de aquella Ley y por haber dictado la resolución el Director General con omisión del procedimiento legalmente establecido, esto es sin haber trasladado al interesado la propuesta de resolución y sin haber abierto un trámite de prueba en el que aquél hubiera podido acreditar la no necesidad de dar cumplimiento a la prescripción relativa a los cabrestantes por hallarse en buenas condiciones los que estaban instalados desde 1968; c) la infracción de los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y legalidad (arts. 9.1, 9.3 y 103.1 CE) éste último por entender que las normas prohibitivas tienen que estar tipificadas; d) la infracción del deber de motivación de los actos administrativos exigida en el art. 54.1.c) de la Ley 30/1992 para los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, pues, sostenía el demandante, que la misma Administración y respecto de otros pozos en idéntica situación había seguido un criterio diferente, lo que suponía vulnerar el derecho a la igualdad (art. 14 CE) lesionando así un derecho fundamental (art. 62.1.a) de la Ley 30/1992); e) la infracción del art. 7 del R.D. 863/1985 por considerar que dicho Reglamento sólo es aplicable a las nuevas instalaciones, no a las que ya estaban establecidas, y la de los arts. 7 y 6.4 del C.Civil (estas dos últimas por estimar, respectivamente, que la Administración iba contra los propios actos e incurría en fraude de Ley). Añadía que la instalación de los cabrestantes homologados no iba a significar una mejora de la seguridad y que, incluso en caso de percibir la subvención de un 50% ofrecida por la Administración, el gasto originado por la instalación de aquellos aparatos homologados provocaría la clausura del pozo por su carácter ruinoso. En el suplico de la demanda se pretendió, en síntesis: A) la declaración de nulidad de pleno derecho de las dos prescripciones impuestas en el acto administrativo originario; B) la aprobación pura y simple del proyecto sin prescripción alguna; C) la declaración del derecho del demandante a percibir una indemnización de daños y perjuicios derivados de las ganancias dejadas de obtener (lucro cesante) a consecuencia de la inactividad del pozo originada por la prescripción de prohibición de acceso sin tener instalados cabrestantes homologados, desde el día 1 de febrero de 1996 hasta la fecha de la firmeza de la sentencia estimatoria del recurso, a razón de 3.944 pts. al día.

2.- La Administración contestó a la demanda: rechazando que la resolución hubiera procedido a la revisión de oficio de un acto declarativo de derechos, negando que se hubiese hecho una aplicación retroactiva del citado art. 37, afirmando la naturaleza de normas de aplicación directa en todo el territorio nacional, con el carácter de mínimas, de las contenidas en el Reglamento aprobado por R.D. 863/1985, de 2 de abril, normas que pueden desarrollar las CCAA que tengan atribuciones estatutarias para ello, introduciendo, en su caso, medidas adicionales de seguridad, como efectivamente establece el art. 1 de aquel Real Decreto; alegando la suficiente motivación del acto administrativo; y oponiéndose al conocimiento de una indemnización de daños y perjuicios

3.- El proceso fue recibido a prueba, practicándose las siguientes: a) testifical; y b) documental, reducida esta al expediente administrativo. Como testigo propuesto por la parte demandante declaró un Doctor Ingeniero de Minas, autor de un denominado -por el propio demandante y por el autor- informe pericial, que fue incorporado al proceso junto con la demanda y en el que se establecen determinadas conclusiones, entre ellas la de los daños y perjuicios en los mismos términos recogidos en la demanda y suplico de la misma, a que ya nos hemos referido. Respecto de tal medio de prueba, el examen del proceso de instancia revela que no se siguió el procedimiento propio de la prueba pericial.

4.- Después de evacuadas las respectivas conclusiones y antes de ser dictada sentencia, el demandante incorporó al proceso, en distintas fechas, un conjunto de pruebas, de las que debemos destacar: 1) el Convenio de Colaboración entre el Consejo Insular de Aguas de Gran Canaria y la Fundación Instituto Tecnológico de Canarias para la realización de auditorias técnicas de seguridad en los sistemas de elevación -cabrestantes de los pozos de abastecimiento de agua de la Isla de Gran Canaria, en aplicación de la Directiva 89/655/CEE de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo; 2) la auditoria técnica practicada, en aplicación del referido Convenio, con fecha 19 de junio de 1997, al pozo objeto de estas actuaciones procesales, concluida con un informe de "no disconformidades", esto es con la declaración de que "en su cabrestante denominado como principal no se han encontrado ninguna no conformidad"; y 3º) la resolución del Director General de Industria y Energía de 29 de enero de 1998 por la que "visto el informe emitido por la Fundación ITC, sobre la idoneidad del cabrestante principal instalado en el pozo" y apreciando que "el proyecto cumple la normativa vigente" resuelve modificar la resolución aprobatoria del proyecto, "dejando sin efecto la prescripción impuesta".

5.- El recurso fue resuelto por sentencia de 17 de abril de 1999, cuyo fallo dice textualmente: "FALLAMOS: 1º) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lorenzo contra las resoluciones expresadas en los antecedentes de hecho de esta sentencia, que se anulan por ser contrarias a Derecho. 2º) Retrotraer las actuaciones administrativas a la fase inicial del procedimiento. 3º) Condenar a la demandada a indemnizar al recurrente los perjuicios ocasionados por las resoluciones impugnadas, en la cuantía que, a falta de acuerdo entre las partes, se determine en ejecución de sentencia. 4º) No imponer las costas del recurso". Este fallo fue aclarado por auto de 26 de junio de 1998, que dice así: "acordamos aclarar la sentencia recaída en los presentes autos en los siguientes términos: la nulidad que se predica en el apartado 1º de su parte dispositiva se circunscribe, en exclusiva, a la parte del acto que prohibe la bajada al pozo sin la previa instalación de cabrestante homologado".

III.-

1.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias. Mediante providencia de 30 de octubre de 1999 el Tribunal "a quo" lo tuvo por preparado.

2.- El 14 de noviembre de 1998 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias interponiendo recurso de casación contra la referida sentencia. En el motivo primero invoca textualmente "infracción de normas sustantivas y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto del debate, al amparo del art. 95. de la L.J.C.A.", añadiendo a continuación que la sentencia recurrida infringe el art. 105. a) de la CE, en relación con los arts. 84.1 y 62.1.c) de la Ley 30/1992. Se sostiene en este motivo que no puede atribuirse carácter invalidante a la omisión del trámite de audiencia, máxime cuando el actor pudo efectuar todas las alegaciones y aportar las pruebas que estimó conveniente en la fase de revisión administrativa del acto, al interponer recurso ordinario. Dentro de este mismo motivo se mantiene que la sentencia vulnera el deber de motivación exigido por el art. 120 de la CE. En el segundo motivo, amparado en el art. 95.1.4º de la L.J., denuncia que la sentencia infringe el art. 139 de la Ley 30/1992 por cuanto fija una indemnización por los perjuicios que al actor se hayan irrogado en razón al tiempo que ha estado sin utilizar el pozo por la prohibición establecida en la resolución administrativa recurrida, siendo claro, en el parecer del recurrente, que sin establecer la premisa previa de si la prohibición por razón de los incumplimientos es ajustada o no a Derecho, no cabe afirmar la existencia de perjuicios, pues ello sería tanto como adelantar el pronunciamiento sobre la cuestión principal, sobre la cual la Sala de Las Palmas de Gran Canaria no adoptó decisión alguna. Entiende en definitiva el Letrado recurrente que mientras no resulte acreditada la improcedencia de tal prohibición, desde un punto de vista jurídico sustantivo, no puede afirmarse que se hayan producido daño o perjuicio alguno. Concluye suplicando sentencia que revoque la del Tribunal de instancia.

3.- El recurso de casación ha sido admitido por providencia de 29 de octubre de 1999.

4.- Se ha opuesto al recurso la representación procesal del Sr. Lorenzo . Además de reiterar, en lo sustancial, los argumentos vertidos en su escrito de demanda, destaca, al oponerse al motivo primero, que la propia Administración ha dejado sin efecto la prohibición de acceso, y, en cuanto al motivo segundo, que la Administración ha reconocido la ilegalidad de su actuación, concurriendo por tanto el nexo de causalidad que exige el art. 139 de la Ley 30/1992 entre el defectuoso funcionamiento del servicio, del que es expresión manifiesta el vicio de nulidad absoluta que la sentencia ha apreciado, y el resultado dañoso producido a consecuencia de la ilegal prohibición de acceso al pozo. Concluye suplicando sentencia que confirme la recurrida, no de lugar al recurso de casación e imponga las costas al recurrente.

5.- Pretendió la representación procesal de la parte recurrida en casación incorporar al recurso determinados documentos probatorios, a lo que no se dio lugar mediante providencia de 1 de marzo de 2000. Mas antes de ser dictada esta última resolución, fue oída la parte recurrente sobre tal pretensión. De las alegaciones deducidas por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias destacamos la tercera, que dice así: "En resumen de expuesto, es claro que por la Administración demandada se ha dado plena satisfacción en vía extrajudicial a la pretensión del recurrente, como se desprende de los documentos por aquella aportados, en particular la resolución citada de 29 de enero de 1998, por todo lo cual resulta que el recurso interpuesto carece de objeto procesal, por lo que se reitera la petición de revocación de la sentencia de instancia".

6.- Mediante providencia de 12 de mayo de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 2 de julio de 2003, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la fecha indicada han tenido lugar ambos actos.

Fundamentos

PRIMERO.- El Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias recurre en casación contra la sentencia de la Sala de Las Palmas de Gran Canaria que declaró la nulidad absoluta de la resolución del Viceconsejero de Industria desestimatoria del recurso ordinario entablado por el Sr. Lorenzo (demandante en la instancia y ahora parte personada como recurrida en esta casación) contra la del Director General de Industria y Energía que sometió la aprobación de la ejecución del proyecto de instalación de maquinaria y electrificación, presentado por el referido Sr. Lorenzo , en el pozo de captación de aguas subterráneas, con número de expediente 1471-TP, situado en el lugar conocido como Los Barranquillos, del término municipal de Ingenio, a las dos siguientes prescripciones: 1ª) queda terminantemente prohibido el acceso de personas al interior del pozo, para realizar cualquier tipo de trabajo, sin tener instalado cabrestante homologado; y 2ª) la maquinaria a instalar deberá contar con marca CE. Debe entenderse, como fue aclarado por auto de la Sala de instancia, que la nulidad se refiere única y exclusivamente a la imposición de las dos prescripciones que hemos transcrito y no a la aprobación del proyecto. La sentencia también condenó a la Administración demandada a "indemnizar al recurrente los perjuicios ocasionados por las resoluciones impugnadas, en la cuantía que, a falta de acuerdo entre las partes, se determine en ejecución de sentencia", como dice textualmente el apartado tercero del fallo.

SEGUNDO.- Hemos recogido en antecedentes los términos en que está planteado el motivo primero del recurso de casación. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, debió ser inadmitido y, ya en fase de sentencia, ha de ser desestimado. Dos son las razones que nos llevan a tal conclusión. La primera es que dicho motivo no precisa bajo qué apartado del art. 95 de la L.J. se incardina; y la segunda, haber incluido como fundamento del recurso la vulneración del art. 120 de la CE por carecer la sentencia de la motivación constitucionalmente exigida, defecto que no cabe invocar en el mismo motivo en que se imputa a dicha sentencia haber infringido, por interpretación errónea, los art. 105.a) de la CE, en relación con los arts. 84.1 y 62.1.e) de la Ley 30/1992. Seguimos así constante jurisprudencia de esta Sala, de la que son expresión: 1) en cuanto a la procedencia de citar expresamente el apartado correspondiente del art. 95. de la L.J., la STS de 6 de mayo de 2003 (R.C. 3746/1998), en cuyo fº.jº. 2º hemos dicho que: ; Y 2) en cuanto a la improcedencia de acumular en un mismo motivo infracciones legalmente previstas en diferentes motivos, la STS de 1 de abril de 2003 (R.C. 2219/2001), en cuyo fº.jº. 2º, último párrafo, declaramos: . Por estas razones, no ha lugar al motivo primero.

TERCERO.- En el segundo motivo, acogido al art. 95.1.4º de la L.J., se imputa a la sentencia la infracción del art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En síntesis, la recurrente postula que no cabe afirmar la existencia de daños y perjuicios derivados del establecimiento de las dos prescripciones a que antes hemos hecho referencia sin que el Tribunal se pronuncie primero sobre su respectiva conformidad con el ordenamiento jurídico, pues, según el Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en caso de que el juicio de legalidad fuera favorable, no cabría establecer relación de causalidad alguna entre el pronunciamiento administrativo y el lucro cesante derivado de la inaccesibilidad al pozo en tanto no fueran instalados los cabrestantes exigidos. Ha lugar al motivo. Con esta misma fecha, la Sala ha conocido del recurso de casación nº 11.595/1998, en el que se impugna una sentencia del mismo Tribunal en la que, respecto de otra parte demandante, se planteaba idéntica cuestión que la que es objeto de este recurso de casación que ahora enjuiciamos. Y en aquel recurso, mediante sentencia de fecha 14 de julio de 2003 lo hemos estimado y declarado que la Administración había interpretado y aplicado correctamente los arts. 7 y 37 del Reglamento aprobado por R.D. 863/1985, es decir, hemos entendido que el solicitante de la aprobación del proyecto presentado no había sufrido indefensión material (el acto originario fue dictado por el Director General teniendo sólo en cuenta los hechos aducidos por el solicitante de la aprobación, quien expuso en defensa de su interés todas las alegaciones que consideró procedentes en el recurso ordinario y después en el proceso contencioso-administrativo, que fue recibido a prueba, practicándose todas las que propuso) y que la exigencia de que los cabrestantes que transporten personal deben ser homologados es de todo punto conforme a Derecho, en cuanto dirigida a dar cumplimiento a un precepto inequívocamente aplicable en el territorio de la Comunidad Autónoma recurrente en casación al tiempo de ser dictado por el Director General el acto originario, confirmado después por el Consejero, preceptos cuya aplicabilidad se desprende de lo establecido en el art. 1 del Real Decreto que aprueba el Reglamento y de lo previsto en el art. 7 de éste, toda vez que el proyecto cuya aprobación se solicitaba suponía el establecimiento de unas instalaciones nuevas o, cuando menos, sustancialmente modificadas respecto de las autorizadas 28 años antes, exigencia de homologación que tiene como fin legítimo y proporcionado garantizar la vida y la integridad física de las personas transportadas y que no implica la revisión de oficio fuera de las vías legales de un acto administrativo declarativo de derechos de fecha anterior sino que se impone para hacer cumplir una obligación legalmente exigible desde la entrada en vigor de aquel Reglamento. Partiendo de tal interpretación, se ofrece claro que los actos administrativos no pudieron causar una lesión antijurídica que el solicitante de la aprobación del proyecto no tuviese deber jurídico de soportar, antes al contrario son resoluciones dictadas con arreglo a Derecho, cuyo cumplimiento no pudo generar daño alguno imputable a la Adminsitración, debiendo encontrarse el origen de los perjuicios que, en su caso, se hubieran causado, en causas ajenas al funcionamiento de la Administración. A lo que no cabe oponer la satisfacción extraprocesal que la Administración ha dado al que fue demandante en la instancia, de la que no es posible deducir el reconocimiento de que las prescripciones impuestas no estuviesen, en aquella fecha, ajustadas a Derecho, y sin que esta Sala pueda juzgar sobre la compatibilidad entre esa satisfacción extraprocesal y el contenido del art. 37 del Reglamento aplicado por los actos administrativos impugnados en la instancia. La estimación de este motivo nos obliga, de acuerdo con el art. 102.1.3º de la L.J., a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que el debate fue planteado. Pues bien, afirmada la exigibilidad de las prescripciones impuestas, la consecuencia lógica es rechazar que hayan podido causar el perjuicio que ha alegado el demandante con fundamento en lo que indebidamente califica como dictamen pericial, cuando en realidad se trata de un documento elaborado a petición de parte en términos que no han sido objeto de contraste alguno, cuyo autor lo ratificó desde la posición jurídico procesal de testigo, prueba por tanto carente de las garantías propias de la pericial, en la que esta Sala no halla elementos suficientes para poder deducir la existencia de los daños y perjuicios que la sentencia de instancia admite en la penúltima línea de su fº.jº 4º sin motivación ni razonamiento suficiente. Con otras palabras, la desestimación de la pretensión indemnizatoria deducida ante el Tribunal "a quo" responde no sólo a la inexistencia de lesión antijurídica sino también a la indemostrada causación del perjuicio. Las demás pretensiones deducidas en la demanda han sido satisfechas de forma extraprocesal y respecto de ellas el proceso ha quedado sin objeto.

CUARTO.- De conformidad con el art. 102.2 de la L.J., la Sala resuelve no imponer las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso, cada parte ha de satisfacer las suyas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contra la sentencia dictada el 17 de abril de 1999 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso nº 892/1996, sentencia que casamos y dejamos sin efecto al tiempo que desestimamos la pretensión de indemnización de daños y perjuicios deducida en el escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Lorenzo , contra la resolución del Viceconsejero de Industria del Gobierno de Canarias de 14 de marzo de 1996. No ha lugar a la imposición de las costas de la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte ha de satisfacer las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-