Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3473/2002 de 25 de Mayo de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil cinco.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3473/2002 interpuesto por "DHUL, S.A.", representada por la Procurador Dª. Ana Llorens Pardo, contra la sentencia dictada con fecha 22 de marzo de 2002 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 2003/1998, sobre incentivos económicos regionales; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.

Antecedentes

Primero.- "Dhul, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 2003/1998 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de octubre de 1998 (expediente de incentivos número GR-209-P08) por la que se declara el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos otorgados a "Dhul, S.A."

Segundo.- En su escrito de demanda, de 31 de marzo de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "declarando la nulidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de octubre de 1998 sobre resolución por incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión de incentivos a la empresa Dhul, S.A. o/ya alternativamente, declare que el importe de la cantidad a reintegrar será proporcional al alcance del incumplimiento cuantificándose éste en el 17% de la ayuda concedida". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de junio de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimándola y declarando la validez de la resolución impugnada. Con imposición de costas".

Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 22 de marzo de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dhul, S.A. y en su nombre y representación el Procurador Sr. D. José Llorens Valderrama, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 20 de octubre de 1998, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la resolución impugnada en el extremo analizado y, en consecuencia, debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin expresa imposición de costas".

Quinto.- Con fecha 17 de junio de 2002 "Dhul, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3473/2002 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional:

Primero: "Se han infringido el art. 4 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y los artículos 34 y 35 del RD 1535/87, de 11 de diciembre (Reglamento), en relación todos ellos con los artículos 9.2, 40.1, 138.1 y 149.13 CE, así como la jurisprudencia existente sobre esta materia".

Segundo: "Se han infringido los artículos 9.3 y 103 CE" y la jurisprudencia que se invoca.

Sexto.- El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó sentencia desestimatoria con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Séptimo.- Por providencia de 17 de febrero de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

Fundamentos

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 22 de marzo de 2002, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Dhul, S.A." contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda antes reseñada, en cuya virtud se declaró que dicha empresa no había cumplido las condiciones establecidas para disfrutar los incentivos económicos regionales que le fueron concedidos.

"Dhul, S.A." había sido, en efecto, beneficiaria de una ayuda o incentivo regional por un importe de 38.554.000 pesetas con destino a la ampliación de sus instalaciones de elaboración y venta de productos de confitería. La ayuda fue otorgada como medida de fomento a la inversión realizada y a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, exigiéndose la creación de 33 nuevos y el mantenimiento de los 453 ya existentes.

La Administración del Estado concluyó, en el expediente de control, que la empresa no había respetado lo establecido en la condición particular 2.2 de la Orden de concesión, condición relativa al mantenimiento de empleo. Calificó el incumplimiento de total a tenor de lo establecido en e el artículo 37.4 del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales, "puesto que se ha producido destrucción de empleo" y, en consecuencia, exigió el reintegro total de la ayuda percibida, esto es, de las 38.554.000 pesetas.

Segundo.- La sentencia ahora impugnada corroboró la conformidad a derecho de la decisión administrativa tras dar como probado el incumplimiento de las condiciones laborales. A su juicio, "[...] del informe de la Intervención General del Estado, extensamente razonado, y elaborado en relación al empleo, sobre datos existentes en la Seguridad Social y aportados por la recurrente, resulta que, a la fecha del cumplimiento de las condiciones, se había producido destrucción de empleo. Frente a ello se argumenta por la actora la existencia de un informe de la Comunidad Autónoma Andaluza según el cual se habían cumplido las condiciones. Sin embargo, de una parte tal informe no es vinculante, pero de otra y fundamentalmente el informe de la Intervención razona exhaustivamente las razones por las cuales es incumplida la condición que nos ocupa, sin que en periodo de prueba la recurrente haya acreditado -que podría hacerlo sin mayores dificultades aportando la documentación oportuna-, que el empleo se creó y se mantuvo".

En el inciso final del fundamento jurídico tercero añade, por último, la Sala de instancia que "[...] no se ha producido retroacción del Real Decreto 302/1993, pues el procedimiento se inicia después de su entrada en vigor, que es la fecha a considerar, no la fecha de concesión de la subvención como parece entender la recurrente".

Tercero.- El primer motivo de casación está formulado en términos procesalmente defectuosos en cuanto cita de modo acumulado diversas normas -de la mayoría de las cuales sólo transcribe el contenido- y sentencias de este Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, sin analizar en todo caso por qué habrían sido infringidas una y otras.

La síntesis de este confuso motivo parece estar en la crítica a la afirmación de la Sala sobre la falta del carácter vinculante del informe que en su día hizo la Administración autonómica andaluza sobre el grado de cumplimiento de las condiciones impuestas. A juicio de la recurrente, esta afirmación "ignora totalmente el orden constitucional y estatutario de competencias" y ha permitido "[...] el cercenamiento de éstas por parte de la Administración Central respecto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la que claramente se le ha restringido su autonomía política y su capacidad de autogobierno [...]". Defensa de las competencias ajenas que, paradójicamente, no reivindica la Comunidad Autónoma supuestamente despojada de ellas.

Ninguna de las normas cuya supuesta infracción se denuncia avala la conclusión del motivo. El artículo 4 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, se limita a regular la composición y las atribuciones del Consejo Rector que la Ley define como órgano encargado de coordinación y de encuentro de los diversos departamentos de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas afectadas. No se refiere en absoluto al problema sobre el que gira el motivo, esto es, a si han de prevalecer los informes singulares de unas autoridades o de otras en el seno de los expediente de control del cumplimiento de las subvenciones.

En cuanto a la aplicación del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre (esto es, del Reglamento por el que se desarrolla la citada Ley 50/1985), la parte actora no tiene debidamente en cuenta que el capítulo VIII, dedicado al control e inspección de los incentivos, comienza en su artículo 33 por reconocer a la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales como órgano competente para vigilar la adecuada aplicación de aquéllos "[...] sin perjuicio de las actividades de control y seguimiento que realicen las Comunidades Autónomas".

Quiérese decir, pues, que la Administración estatal puede realizar las inspecciones y comprobaciones y recabar la información que considere oportuna a estos efectos. Y si ciertamente los artículos 34 y 35 del Real Decreto 1535/1987 (tanto en su versión original como en la modificada a partir de la aprobación del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero) permiten, sin duda, la colaboración de las Comunidades Autónomas en el curso de los procedimientos de control, el informe que hagan no tiene carácter vinculante para la Administración finalmente decisora -esto es, la estatal- cuando el Ministerio de Economía y Hacienda ejerce sus propias atribuciones.

La Intervención General de la Administración del Estado puede, en efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y, en este caso, además, dado el origen comunitario de las ayudas, procedentes de fondos Feder, conforme al artículo 23 del Reglamento (CEE) 4253/1988, puede, decimos, comprobar el cumplimiento de las condiciones impuestas a las ayudas públicas que la propia Administración del Estado (concretamente, el Ministerio de Economía y Hacienda) otorgó. Los informes que a estos mismos efectos hayan emitido otras autoridades no predeterminan el resultado final de las actuaciones llevadas a cabo por la Intervención General ni tampoco el contenido de la decisión final que a la Administración del Estado compete según el propio Real Decreto 1535/1987.

En cuanto a las citas jurisprudenciales que el motivo contiene y no comenta (una vez más se incurre en el defecto de transcribir fragmentos de sentencias sin analizar en debida forma su concreta incidencia para el recurso), baste decir que ninguna de las dos sentencias constitucionales invocadas -las de 11 de junio de 1992 y 21 de diciembre de 1999- prohíbe la gestión centralizada de las ayudas públicas estatales objeto de este proceso a los efectos de determinar si se produjo el incumplimiento de las condiciones a las que fueron sometidas.

En nuestra sentencia de 18 de julio de 2001 ya afirmamos que "[...] no resultaría lógico que la Administración encargada de otorgar o denegar las subvenciones no tenga potestad para declarar su caducidad, iniciando los procedimientos dirigidos a controlar los destinos de las sumas entregadas a los beneficiarios [...] pues las potestades de las Comunidades Autónomas en esta materia de incentivos regionales son de colaboración con la Administración Central, pero en ningún caso desplazan las fundamentales que a ésta le son propias [...]".

Cuarto.- En el segundo motivo se denuncia la supuesta infracción de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, así como de la jurisprudencia general que la recurrente invoca acerca de la retroactividad, la proporcionalidad y la arbitrariedad de la acción administrativa.

El motivo comienza con un epígrafe titulado "cambio normativo con carácter retroactivo", en cuyo desarrollo se acusa a la Administración Central de no haber tenido en cuenta la normativa aplicable en el momento de concesión de los incentivos. No hay en él, por el contrario, una crítica al argumento correlativo de la sentencia de instancia, que antes hemos transcrito. En efecto, el tribunal sentenciador basa la falta de retroactividad de la aplicación del Real Decreto 302/1993 en el hecho de que la norma reglamentaria entró en vigor durante el período de cumplimiento de las condiciones impuestas a la empresa, vigentes hasta el 6 de mayo de 1995. Argumento que, insistimos, no rebate la recurrente en su motivo segundo de casación, limitándose a reproducir pasajes de la demanda.

Por lo demás, sobre la posibilidad de aplicación el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, en su versión modificada por el Real Decreto 302/1993, a las subvenciones concedidas antes de esta última fecha, nos hemos pronunciado ya de modo reiterado en anteriores sentencias de esta Sala. Con cita de las de 6 de junio de 1997, 29 de abril y 19 de octubre de 1999, entre otras, en la dictada el 9 de octubre de 2000 hicimos las siguientes consideraciones al respecto:

"[...] Cabe ciertamente, en una visión integradora del ordenamiento jurídico derivada del artículo 3 del Código Civil, acudir en supuestos como el de autos, para graduar y valorar el alcance del incumplimiento, a lo que se dispone en el artículo 37, apartados 3 y 4, del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, añadidos a éste por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero; pues con tal integración no se altera en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico que ya con anterioridad era predicable. [...] Como regla, cualquier incumplimiento de las obligaciones contraídas habilita a la Administración para un pronunciamiento de caducidad y consiguiente devolución de lo percibido o disfrutado. Por tanto, con la repetida integración, lejos de alterar en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico, se dota a éste de mayor seguridad en el punto referido a una eventual modulación de los efectos del incumplimiento por razones de proporcionalidad, y se facilita la aplicación de este principio."

El segundo epígrafe del motivo se refiere a "la falta de criterios objetivos", una vez más en relación con el acto impugnado y no con la sentencia de instancia. De ésta se censura en realidad que "la Audiencia Nacional no haya tenido en cuenta los Informes, tanto de la Administración Autonómica como de la Administración Central, obrantes en el expediente, y en los que se refleja la conducta de la empresa subvencionada [...]".

La acusación no es acertada. Por un lado, el informe de la Administración autonómica no contenía, en el aspecto laboral, sino una remisión imprecisa a los emitidos por la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social. Fue precisamente el análisis detallado de éstos lo que determinó la conclusión fáctica que la Administración estatal hizo y la Sala de instancia corroboró, es decir, que se produjo en realidad destrucción de empleo. Pues, vistas las normas aplicables, no se podía calificar de otro modo la circunstancia, debidamente acreditada, de que en la fecha relevante (6 de mayo de 1995) la empresa tenía 409 trabajadores, cuando debería haber tenido 496. El compromiso de mantener en todo caso los 463 puestos de trabajo existentes en el momento en que se dieron las ayudas fue, pues, incumplido.

No se atenta a la objetividad por el hecho de que el informe final se aparte del provisional en cuanto a la mera calificación jurídica del incumplimiento apreciado. La razón de tal aparente "desvío" fue la expuesta en las alegaciones de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria respecto del citado informe provisional, esto es, que a tenor del ya citado artículo 37.4 del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales, en los supuestos de destrucción de empleo el alcance del incumplimiento no se determina de modo proporcional sino que "se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

La parte recurrente admite que la decisión adoptada por el Ministerio, se basó en este criterio, lo que desvirtúa la acusación de falta de opacidad. Afirma, sin embargo, que a su juicio "difiere totalmente del método acordado por el Consejo Rector" en su sesión de 12 de diciembre de 1994. Pero ni ello es así ni, aunque lo fuera, podría prevalecer, pues el Consejo Rector se ha de atener a las determinaciones del Reglamento y no viceversa.

El Consejo Rector se atiene a dichas determinaciones cuando en aquella sesión se limita a precisar los factores que han de emplearse y las fórmulas matemáticas utilizables al valorar el alcance proporcional de los incumplimientos de condiciones en materia de puestos de trabajo. Factores y fórmulas que simplemente no son aplicables cuando no hay que valorar incumplimiento parcial y proporcional alguno, toda vez que el hecho en sí (la destrucción de empleo) es calificado directamente por la norma como total.

Las acusaciones de arbitrariedad, opacidad y falta de objetividad carecen, pues, en este caso, de fundamento, por lo que procede la desestimación también de este segundo y último motivo de casación.

Quinto.- La desestimación del recurso conlleva la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Fallo

No ha lugar al recurso de casación número 3473/2002, interpuesto por "Dhul, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional de fecha 22 de marzo de 2002, recaída en el recurso número 2003 de 1998. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.