Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3993/2000 de 03 de Mayo de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Mayo de dos mil cuatro.

VISTO el recurso de casación número 3993/2000, interpuesto por la Letrado de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA, en nombre y representación del mismo, contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2000, en el recurso contencioso-administrativo número 356/1999, interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 31 de enero de 1998, que confirmó el acuerdo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera de 21 de octubre de 1996, sobre procedimiento de reintegro. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 356/1999, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dicto sentencia de fecha 31 de marzo de 2000, por la que desestimó el recuso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA, contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) de 30 de enero de 1998, que confirmó el acuerdo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera de 21 de octubre de 1996, sobre procedimiento de reintegro y abstención de entrar a conocer de los efectos sustantivos de la relación administrativa que dio origen a la cantidad que se reputaba indebidamente percibida.

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la Letrado de los Servicios Jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA, en nombre y representación del mismo recurso de casación, que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 11 de abril de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 2 de noviembre de 2000, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: "que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación por infracción de normativa legal, contra la sentencia de la Audiencia Nacional, de 31 de enero de 2000, recaída en el recurso 356/99 y, previos los trámites preceptivos, dicte sentencia en su día por la que se estime el presente recurso, casando la sentencia recurrida, admitiendo los pedimentos articulados en el presente escrito.".

CUARTO.- La Sala, por Auto de fecha 15 de julio de 2002, admitió el recurso de casación respecto a las subvenciones por inversiones de carácter cultural correspondientes a los ejercicios 1988 y 1989 y la correspondiente al Plan Provincial de Obras y Servicios del ejercicio 1990, y acordó la inadmisión en lo que se refiere a las restantes subvenciones detalladas en el expediente administrativo.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 4 de noviembre de 2002 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 10 de diciembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "se sirva tener por presentado este escrito y sus copias, por formulada oposición frente al recurso de casación para, en su día, dictar sentencia que lo desestime y confirme la sentencia recurrida.".

SEXTO.- Por providencia de fecha 6 de febrero de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 21 de abril de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2000, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 30 de enero de 1998, que confirma el Acuerdo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera de 21 de octubre de 1996, relativo al reintegro de cantidades indebidamente percibidas por cuantía de 387.263.680 pesetas., declarando la misma ajustada a derecho.

El Tribunal Económico-Administrativo Central acuerda desestimar la reclamación económico- administrativa, confirma el acuerdo impugnado, en cuanto considera ajustada a derecho la tramitación del reintegro, y se declara incompetente para conocer de los efectos sustantivos de la relación administrativa que da origen a la cantidad que se reputa indebidamente percibida.

SEGUNDO.- La sentencia de la Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a derecho de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 30 de enero de 1998, en la consideración de que el acto originariamente impugnado emanado de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera constituye un acto de ejecución de la obligación de reintegro, que trae causa de la comunicación librada por la Dirección General de Acción Económica Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas, en la que se hace referencia a la resolución de 25 de julio de 1995, que declara deudora a la DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA a la Hacienda del Estado en concepto de subvenciones cobradas y no justificadas dentro del plazo reglamentario, que debe ser examinado desde la observancia del principio de legalidad en referencia a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de mayo de 1989, sobre tramitación de reintegros, según se refiere de forma razonable y congruente en los fundamentos jurídicos segundo y tercero en los siguientes términos:

«Es evidente que el acuerdo impugnado de la Dirección General del Tesoro, no es sino la apertura de la ejecución forzosa en vía administrativa de lo interesado en su día por la Dirección General de Acción Económico Territorial del Ministerio para las Administraciones Públicas, en el cauce establecido por la Orden del MEH de 10 de mayo de 1989, sobre tramitación ante el mismo de reintegros.

Se trata en definitiva de la ejecución de una obligación de reintegro de cantidad líquida, que no tiene su causa en el principio monitorio solve et repete, de excepcional y residual aplicación en el ordenamiento español y referido a los procedimientos de jura de cuenta en el proceso, pues lo que se ejecuta en ellos es una simple manifestación de deuda del acreedor y se difiere a una ulterior vía la impugnación de tal manifestación por el deudor; lo cual no es precisamente lo característico de la ejecución de las obligaciones administrativas, aun cuando lo tratándose de las contraídas y afectantes a la Hacienda Pública, se acostumbre a decir que se hallan regidas por el aludido principio monitorio solve et repete, pues la voluntad de los órganos de la Administración es ineficaz si no descansa en la creación de un título ejecutivo previo, constituido por una previa resolución condenatoria acordada en el correspondiente procedimiento en el que como mínimo ha de existir una audiencia del interesado y cuya resolución es ejecutiva, salvo suspensión acordada conforme a derecho, todo ello según lo determinan las normas comunes y especiales de los procedimientos administrativos; y tanto es así, que aún en materia tributaria lo que se ejecutan son liquidaciones practicadas y ejecutivas previa audiencia de la parte que son verdaderas resoluciones, cuyo impago da lugar a la oportuna certificación de descubierto, documento que abre la vía de ejecución forzosa sea en periodo voluntario o de apremio, conforme señala el artículo 33 de la LGP en relación al artículo 129 de la LGT en su redacción original; si bien debiéndose señalar la imprecisión de ambas normas, al equiparar la apertura del proceso de ejecución forzosa con el título en que se funda, que es el acto administrativo de fondo que declara la existencia y obligatoriedad del pago de la deuda estableciendo la obligación que es ejecutiva, siendo equiparable este acto administrativo de fondo, condenatorio al pago, a la sentencia judicial ejecutoria que es el título que se lleva a efecto por el procedimiento de ejecución forzosa; debiéndose distinguir el título ya formado como consecuencia de todo el procedimiento en el que se produce, de la petición de apertura del proceso de ejecución del mismo; cuyo lugar de tal petición de apertura de la ejecución forzosa, es el que en el presente caso ocupa la comunicación a que se refiere el apartado segundo de la Orden referida de 10 de mayo de 1989, que no elimina ni podía hacerlo el título ejecutivo en sentido preciso, que es la resolución previa y ejecutiva de la Administración Gestora, sea cual fuere el ramo a que pertenezca; por lo mismo, es de obligada y natural observancia configurar la petición de apertura del procedimiento administrativo de ejecución forzosa con referencia al acto administrativo ejecutivo que establezca la obligación que se ha de hacer efectiva y cuya regularidad en orden a verificar su eficacia ejecutiva se halla a cargo del órgano de gestión encargado de hacer efectiva la ejecución forzosa, pues la misma ha de atenerse al principio de legalidad.

En el caso presente, en la comunicación librada a la Dirección General del Tesoro por la Dirección General de Acción Económica Territorial del Ministerio para las Administraciones Públicas, se hace referencia a la resolución de 25 de julio de 1995 que declara deudora a la Diputación Regional recurrente a la Hacienda del Estado, en concepto de subvenciones cobradas y no justificadas dentro del plazo reglamentariamente establecido, por importe de 244.851.758 pesetas de principal, más 172.573.273 pesetas de intereses de demora, por lo que constando la existencia de un acto administrativo ejecutivo, dictado en vía administrativa de gestión en virtud del oportuno procedimiento con audiencia del interesado, al menos, tal y como establece el artículo 84 de la Ley 30/1992, y habiendo mediado la debida comunicación a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, la cual ha cumplido las formalidades exigidas por la Orden de 10 de mayo de 1989 sobre tramitación de reintegros, no cabe sino concluir con la conformidad a Derecho de la resolución impugnada, no sólo en este aspecto concreto sino también en cuanto se abstiene de entrar a conocer de los efectos sustantivos de la relación administrativa entre la actora y la Dirección General de Acción Económico-Territorial del Ministerio para las Administraciones Públicas, cuyo pronunciamiento se ha de mantener en esta sentencia y por los mismos fundamentos.

A ello no obsta que se encuentre pendiente de resolución, la anulación del acto administrativo que sirve de título al reintegro, pues en caso de que el recurso contencioso administrativo en que aquél se dilucida, fuese estimatorio, tal pronunciamiento llevaría aparejado el de la ineficacia del procedimiento de reintegro en él basado, por lo que la parte actora podría solicitar, si ya hubiere pagado, la devolución de las cantidades que en su virtud hubiese satisfecho.».

TERCERO.- El examen del recurso de casación se circunscribe a la procedencia del reintegro de las subvenciones acordada por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera respecto a las concedidas por inversiones de carácter cultural correspondientes a los ejercicios de 1988 y 1989 por importes respectivos de 28.766.000 y 27.576.353 de pesetas y la correspondiente al Plan Provincial de Obras y Servicios del ejercicio de 1990 por importe de 39.097.499 pesetas, por haberse decretado por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de julio de 2002 la inadmisión en lo que se refiere a las restantes subvenciones detalladas en el expediente administrativo, y la firmeza de la sentencia recurrida en cuanto a éstas últimas.

CUARTO.- El único motivo de casación, articulado por la parte recurrente, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, censura que la sentencia de la Sala de instancia infringe el artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque la Dirección General del Tesoro y Política Financiera ha procedido a iniciar el procedimiento de ejecución en vía administrativa de la obligación de reintegro sin atender al hecho de haberse impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa el acto del Subsecretario del Ministerio para las Administraciones Públicas de 22 de abril de 1998, que constituye el título habilitante que fundamenta la prosecución del referido procedimiento, por incurrir, según se alega, en vicios sustanciales de anulabilidad.

Se invoca la circunstancia de que la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha resolución por sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 2000, determina que el acto de reintegro devenga igualmente anulable dada la ineludible conexión entre ambos actos.

QUINTO.- Cabe, prima facie, desestimar la pretensión de inadmisibilidad del recurso de casación, que promueve el Abogado del Estado, en su escrito de oposición, alegando que el motivo de casación no está correctamente planteado por la parte recurrente porque no formula una censura de la sentencia sino de la actuación administrativa, que se observa al reiterar las alegaciones realizadas en la instancia y no imputar al juzgador a quo ninguna infracción del ordenamiento jurídico.

El artículo 92 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, establece en su parágrafo primero que el recurrente habrá de formular ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el escrito de interposición del recurso en el que se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas.

El deber procesal de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare el recurso de casación constituye un requisito de forma exigible del escrito de interposición del recurso, que como se aprecia en los Autos de esta Sala de 13 de diciembre de 1999, 18 de febrero de 2000 y en las Sentencias de 22 de julio de 2002, 23 de septiembre de 2002 y 21 de abril de 2003, descansa en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que impone al recurrente la carga de cumplimentar con rigor jurídico los requisitos de forma que determinan el contenido del escrito de interposición del recurso, cuya infracción provoca la declaración de inadmisión del recurso de casación, según autoriza el artículo 93 de la referida Ley matriz de esta jurisdicción contencioso- administrativa.

Conforme a estos parámetros legales y jurisprudenciales de enjuiciamiento, procede declarar que el escrito de interposición del recurso de casación formulado por la defensa letrada de la Entidad recurrente, sometido a las prescripciones de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, satisface los requisitos de forma exigidos en el artículo 99 porque, según se refiere en la sentencia de esta Sala de 14 de enero de 2002 (RC 6145/1996) la repetición de las argumentaciones que sustentaron las pretensiones formuladas en la instancia, no tiene la virtualidad suficiente para entender que ponen en evidencia un incumplimiento de los requisitos procesales que justifique la inadmisiblidad del recurso de casación, o , dicho en otros términos la reiteración de los argumentos sustentadores de la pretensión de instancia, en puridad de principio, no determina el rechazo -a limine- del recurso, por además de no ser la técnica más adecuada para hacer valer un motivo del recurso de casación, este podrá ser rechazado con la simple aceptación de la tesis del Tribunal -a quo- si no incurre en la infracción del ordenamiento jurídico que el recurrente le atribuye.

Esta interpretación de los artículos 92 y 93 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa es conforme al derecho de acceso a los recursos que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 214/2003, de 1 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal que constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, de modo que la declaración de inadmisión de los recursos que ha de efectuarse de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y a la interpretación de las normas procesales que las regulan sólo trasciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad, siendo irrazonable la interpretación excesivamente rigorista de estos preceptos procesales que no tome en consideración el principio pro actione que rige con intensidad matizada en el recurso de casación.

Según se refiere en la sentencia de esta Sala de 14 de enero de 2002 (RC 6145/1996) la repetición de las argumentaciones que sustentaron las pretensiones formuladas en la instancia, no tiene la virtualidad suficiente para entender que ponen en evidencia un incumplimiento de los requisitos procesales que justifique la inadmisibilidad del recurso de casación, o dicho en otros términos, la reiteración de los argumentos sustentadores de la pretensión de instancia, en puridad de principio, no determina el rechazo «a limine» del recurso, pero, además de no ser la técnica más adecuada para hacer valer un motivo de casación, éste podrá ser rechazado con la simple aceptación de la tesis del Tribunal «a quo» si no incurre en la infracción del ordenamiento jurídico que el recurrente le atribuye.

SEXTO.- Debe declararse la improsperabilidad del recurso de casación articulado por la defensa letrada del GOBIERNO DE CANTABRIA al no apreciarse la infracción por la sentencia de la Sala de instancia del artículo 93 de la Ley procedimental administrativa común, que establece que las Administraciones Públicas no iniciaran ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

La Sala de instancia considera acreditada la existencia de un acto administrativo ejecutivo -la resolución del Ministerio de las Administraciones Públicas de 25 de julio de 1995 que declara deudora a la DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA a la Hacienda del Estado- que autoriza a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera a iniciar el expediente de reintegro, de conformidad con el artículo segundo de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de mayo de 1989, sin que la pendencia de un recurso contencioso-administrativo que tenga por objeto el examen de la conformidad a Derecho de la resolución precedente afecte a la ejecutoriedad del acto de reintegro, promoviendo la paralización del procedimiento de cobro en vía ejecutiva, salvo que se acuerde la suspensión o adopción de medidas cautelares con esta finalidad en relación con el acto del órgano gestor del presupuesto de gastos que establece la obligación de reintegrar.

La Administración, al actuar la potestad administrativa de ejecución forzosa, está sometida rigurosamente al principio de legalidad, de modo que, en aplicación del artículo 93 de la Ley procedimental administrativa, la ejecución requiere de un previo acto habilitante y debe limitarse a realizar el contenido del acto administrativo que el obligado no ha cumplido, sin poder transformar o alterar dicho contenido y sin añadir ninguna obligación nueva.

El artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no exige el presupuesto de firmeza de la resolución administrativa declarativa de la obligación de reintegro, que habilita a la Administración a proseguir el procedimiento de ejecución, cuyo requerimiento constituiría en abstracto un obstáculo injustificado al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, que se engarza en el principio de eficacia en la actuación de la Administración Pública que garantiza el artículo 103 de la Constitución.

Como es doctrina constante de esta Sala, expuesta en la sentencia de 25 de septiembre de 2002 (RC 6691/1998), los actos administrativos son ejecutivos (artículos 56, 57 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre) y la interposición de recursos administrativos o contencioso-administrativos no impiden su ejecución (artículo 111.1 de la Ley 30/1992 y 122.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), salvo que se decrete la suspensión.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 356/1999, con imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Primero.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el GOBIERNO DE CANTABRIA, contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 356/1999.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.