Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 5871/1999 de 10 de Marzo de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de dos mil cuatro.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5871/1999 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN, representado por la Procurador Dª. Isabel Juliá Corujo, contra la sentencia dictada con fecha 19 de mayo de 1999 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 642/1998, sobre concesión de subvenciones y ayudas públicas; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.

Antecedentes

Primero.- El Ayuntamiento de Gijón interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 642/1998 contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998 por la que se le denegó la subvención relativa al proyecto denominado "Plan de contratación en prácticas" solicitada al amparo de la Orden ministerial de 19 de mayo de 1997.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 26 de junio de 1998, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se estime íntegramente el recurso promovido por el Ayuntamiento de Gijón, anulando, por contraria a derecho, la Resolución adoptada por el Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998, ordenando retrotraer las actuaciones administrativas al momento procesal que permita resolver el expediente conforme en derecho proceda". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de octubre de 1998, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Gijón, confirmando íntegramente la resolución recurrida por ser conforme a derecho".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 29 de octubre de 1998 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 19 de mayo de 1999, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gijón, contra Resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998, por ser la misma ajustada a derecho. Segundo.- No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas".

Quinto.- Con fecha 22 de julio de 1999 el Ayuntamiento de Gijón interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5871/1999 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria, .

Segundo: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 14 de la Constitución española de 1978.

Sexto.- El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Séptimo.- Por providencia de 13 de enero de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

Fundamentos

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 19 de mayo de 1999, desestimó el recurso contencioso- administrativo que había interpuesto el Ayuntamiento de Gijón contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998 que le denegó la subvención relativa al proyecto denominado "Plan de contratación en prácticas".

La subvención había sido solicitada (en cuantía de 514 millones de pesetas) al amparo de la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997 que estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas. El Ayuntamiento de Gijón presentó doce proyectos, siete de formación, cuatro de infraestructura y uno de financiación, entre los que se encuentra el de autos. Con él se trataba de subvencionar contratos en prácticas a jóvenes de diversas titulaciones y profesiones en concertación con una federación de empresarios y dos sindicatos de trabajadores.

La negativa de la Administración del Estado a conceder la subvención que nos ocupa se justificó en los siguientes términos:

"[...] Las dotaciones asignadas a Políticas de Reindustrialización en el Presupuesto de Gastos del Ministerio de Industria y Energía para 1997 eran notoriamente insuficientes para atender todas las solicitudes presentadas, por lo que resultaba necesario establecer criterios de prioridad, uno de los cuales fue apoyar las actuaciones que iban a ejecutarse en las zonas en que no existen otros programas específicos de apoyo; otro criterio fue otorgar las ayudas a los proyectos que iban a realizarse en dicho año en su totalidad o, por lo menos, en una parte fundamental que garantizara su terminación futura. Dado que en Asturias está aplicándose el programa de este Departamento denominado 'Desarrollo alternativo de las comarcas mineras' y que el proyecto a que se refiere la presente resolución se realizará en 1997 solamente en un pequeño porcentaje, no cabe tener en cuenta las alegaciones formuladas y no resulta oportuno conceder lo solicitado".

Segundo.- La Sala de instancia al confirmar el acuerdo impugnado lo hizo basándose en unas consideraciones jurídicas sustancialmente coincidentes con las que hemos examinado en nuestras sentencias de 24 de febrero y 1 de marzo de 2004, desestimatorias de los recursos de casación números 5191/1999 y 4815/1999. En uno y otro, interpuestos por el mismo Ayuntamiento hoy recurrente, éste trataba de impugnar otros fallos similares de la misma Sala de la Audiencia Nacional que, a su vez, habían confirmado la adecuación a derecho de análogas resoluciones administrativas, procedentes del mismo Ministerio, en cuya virtud se denegaron a aquella Corporación Municipal otras de las doce subvenciones solicitadas al amparo de la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997.

Al igual que en aquellos dos recursos de casación, también en éste los motivos que el Ayuntamiento de Gijón aduce para impugnar la sentencia de instancia son dos, ambos invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero denuncia la infracción del artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria, precepto que la Corporación recurrente considera inaplicado por la sentencia de instancia. Y en el segundo denuncia la infracción del artículo 14 de la Constitución pues, a su juicio, el principio de igualdad se aplica también a la actuación de fomento de la reindustrialización regulada por la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997 y ha sido vulnerado en este caso "[...] tanto si el procedimiento debió haber sido el de concurrencia competitiva, como si el procedimiento legalmente previsto era el de simple concurrencia, tal y como entiende la sentencia de instancia."

Tercero.- La respuesta que a ambos motivos dimos en aquellas dos sentencias, y que consideramos necesario reiterar en ésta dada la identidad sustancial de planteamiento y motivos de casación, así como de las cuestiones en ellos suscitadas, fue la siguiente:

"[...] En su primer motivo de casación aduce el recurrente que se ha ignorado lo dispuesto en el artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria que establece que "cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso". A su juicio, la concesión mediante sistema de concurso se deduce de los propios objetivos de la Orden de 19 de mayo de 1997-por la que se establecen las bases reguladoras de las concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización y la convocatoria para las solicitudes de dichas ayudas- determinados en el texto del preámbulo de la misma, que llevan a la Administración a propiciar las mejores y más sólidas iniciativas de entre todo el abanico de proyectos que concurran a la convocatoria, en orden a lograr el criterio de eficiencia a que se refiere el art. 31.2 de la Constitución, y como el propio Comité de Gestión y Coordinación y la resolución recurrida vienen implícitamente a reconocer al declarar improcedente el proyecto como prioritario, exclusión de prioridad que implica, según dice, la comparación con los otros proyectos mediante un procedimiento de concurso, que ha sido vulnerado también al acordar subvenciones y ayudas antes de la conclusión del período hábil para presentar por los potenciales solicitantes las diferentes iniciativas de reindustrialización.

El motivo debe rechazarse. En efecto, el precepto citado como infringido no establece el concurso como sistema general al que ha de someterse el otorgamiento de las subvenciones. Al contrario, parece derivarse del mismo que es un sistema residual cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija. No es este el caso de las subvenciones a que se refiere la Orden de 19 de mayo de 1997. Su finalidad se expresa en el apartado Segundo: "contribuir a la reindustrialización de las zonas a que se refiere el apartado Primero-que tengan un tejido industrial relevantes en sectores sometidos a procesos de adaptación o se produzcan operaciones de ajuste o reestructuración de empresas del sector público estatal que afecten sensiblemente al empleo-". Su naturaleza de 'subvenciones a fondos perdidos y préstamos reembolsables sin interés" se especifica en el apartado Cuarto. No parece que esa naturaleza y finalidad impongan la exigencia de concurso, siendo posible el examen aislado de cada una de las solicitudes y rechazar las que no cumplan los objetivos previstos, rechazo que puede tener lugar cuando se aprecie ya inicialmente que no se encuentran en un nivel alto de adecuación de los proyectos a los criterios de concesión de ayudas.

Debe tenerse presente que el artículo 4 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento del Procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, atribuye al órgano convocante de la subvención la opción de que la concesión se efectúe o no en régimen de concurrencia competitiva, para lo cual, indudablemente valorará las circunstancias a que hace referencia el mencionado artículo 81.6 de la Ley General Presupuestaria; y en el caso de la Orden de 19 de mayo de 1997 no existe precepto alguno que imponga este régimen, porque la Administración entendió sin duda que ni la finalidad ni la naturaleza de la subvención lo exigían, y, por el contrario, de la indicada Orden se desprende que, cada solicitud abre un procedimiento independiente sujeto a una resolución, que no ha de esperar al dictado de las otras que decidan los restantes que pueden haber sido presentados en fechas posteriores y tengan aún un tiempo para resolverse (seis meses -apartado octavo, párrafo 7-), a diferencia de la resuelta cuyo plazo ya ha vencido.

En el caso presente, es claro que el nivel de adecuación no era alto, según la calificación efectuada por el Comité de Gestión y Coordinación, que en varios de los aspectos evaluados califica como media. Es cierto que la resolución denegatoria tiene en cuenta también otros parámetros, pero además tuvo presente aquella calificación, como se manifiesta en su antecedente de hecho segundo. La referencia que se hace tanto en aquel informe como en la resolución a criterios de prioridad no significa que debe hacerse un examen comparativo de los distintos proyectos, sino que deberán desecharse aquellos que no cumplan unos mínimos previamente establecidos y de acuerdo con el orden de prioridades establecidos en el apartado segundo de la Orden de 19 de mayo de 1997. De esta forma, aún dentro de los propios criterios fijados en la convocatoria, no hay inconveniente que los proyectos que cumplan sean seleccionados en función de un determinado grado en la adecuación, al ser insuficientes los recursos asignados. Por ello tanto el exigir una calificación alta, como no dar preferencia a los que las dotaciones asignadas para 1997 eran notoriamente insuficientes, o proyectos a ejecutar en zonas en las que ya existían otros programas de desarrollo, está dentro de los márgenes de la discrecionalidad administrativa, pues se persigue con ello permitir dar entrada en el régimen subvencional a los solicitantes que en una mayor medida van a cumplir los objetivos de la subvención, ya que no se trata de subvencionar a todos los que lo soliciten y cumplan los fines de reindustrialización, sino de entre ellos designar a los que lleguen a un determinado nivel de cumplimiento, y rechazar a los que no lleguen a esa altura.

[...] Invoca en su segundo motivo vulneración del principio de igualdad, porque ha sufrido un trato discriminatorio en relación con otros proyectos a los que se les ha concedido la ayuda, en los que no se ha tenido en cuenta los criterios que han determinado la denegación al recurrente, esto es, que el proyecto se realizará en 1997 solamente en un pequeño porcentaje, y que en la zona existen otros programas específicos de apoyo, como el existente para Asturias denominado 'Desarrollo alternativo de las comarcas mineras'.

Tal discriminación no se produce por esa sola alegación. Hubiera sido preciso demostrar no sólo que los proyectos admitidos tenían su inversión referida a ejercicios posteriores a 1997, sino además que en la zona existía otros programas de desarrollo y que, además, poseían el mismo o inferior nivel de adecuación que el del recurrente; es decir, que se trate de proyectos en los que, pese a concurrir las tres circunstancias, la subvención había sido concedida. Por eso no basta alegar que a otra empresa asturiana le fue concedida, sino especificar que la misma se encontraba en igualdad de circunstancias que la recurrente en todos los aspectos antes contemplados. El artículo 14 de la Constitución proclama la igualdad ante la ley, pero es preciso para que la vulneración de este derecho fundamental se produzca que ante situaciones iguales se haya producido un trato desigual, y en este caso concreto no se ha demostrado que ambas empresas se encuentren en idéntica situación; máxime cuando la que se pone como elemento de comparación lo que solicita no es una subvención, sino un préstamo sin interés, cuya naturaleza es evidentemente distinta."

Cuarto.- Como ya dijimos en la segunda de las sentencias citadas, al reproducir en ella los argumentos de la de 24 febrero de 2004, el principio de unidad de doctrina conduce a reiterar ahora la misma solución "en cuanto no existe diferencia sustancial alguna entre el presente supuesto y el allí resuelto".

En efecto, la respuesta dada a la supuesta vulneración del artículo 81.6 de Ley General Presupuestaria es igualmente válida para rechazar la argumentación del Ayuntamiento recurrente cuyo proyecto de fomentar la contratación de jóvenes en prácticas tampoco mereció en este caso - al igual que en los de aquellas dos sentencias- una evaluación alta, sino media o baja en sus diferentes criterios. Y en cuanto a la supuesta discriminación sufrida respecto de otros proyectos con inversiones previstas para 1998 o respecto del aprobado a una determinada empresa asturiana, los argumentos correspondientes han sido respondidos en aquellas sentencias.

Quinto.- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Fallo

No ha lugar al recurso de casación número 5871/1999, interpuesto por el Ayuntamiento de Gijón contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional de 19 de mayo de 1999 recaída en el recurso número 642/1998. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.