Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 6512/2003 de 21 de Marzo de 2006

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Marzo de dos mil seis.

VISTO el recurso de casación número 6512/2003, interpuesto por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación de la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., con asistencia de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de mayo de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 523/2000 , seguido contra la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía de 7 de marzo de 2000, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la precedente resolución de la Dirección General de Minas de 29 de diciembre de 1999, que denegó la prórroga en la suspensión de trabajos en la concesión de explotación "Tielmes Fracción II" nº 2250 de Guadalajara y 2849 de Madrid. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 523/2000 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 7 de mayo de 2003 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLO: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 523/2000, interpuesto en escrito presentado el día 4 de mayo de 2000, por la Procuradora Doña. Ana Mª Hernández Alcobendas, actuando y nombre y representación de "NUGRA, S.L.", contra la Resolución de la Dirección General de Minas de 29 de diciembre de 1999 (confirmada en alzada por la de 9 [sic] de marzo de 2000), denegatoria de la solicitud de prórroga en la suspensión de trabajos de la concesión de explotación "TIELMES, FRACCIÓN II" nº 2250 de Guadalajara y 2849 de Madrid, debemos declarar y declaramos que las Resoluciones impugnadas son conformes a Derecho, y, en consecuencia, confirmamos su plena validez y eficacia. Sin costas.».

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil NUGRA, S.L. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 19 de junio de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 5 de septiembre de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito, con el documento que se acompaña y copia de todo ello, se sirva admitirlo, tenga a NUGRA, S.L. por personada y parte en este recurso en calidad de recurrente; tenga por interpuesto y formalizado por mi representada RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de mayo de 2003 en el recurso nº 523/00 , por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante, y, en consecuencia, (i) estimando el Motivo Primero del recurso, case y revoque la Sentencia recurrida y declare otorgada por silencio administrativo positivo la autorización de la suspensión de los trabajos de explotación de los recursos minerales de la concesión de explotación denominada "TIELMES FRACCIÓN II"; o, (ii) subsidiariamente, estimando el Motivo Segundo del recurso, case y revoque la Sentencia recurrida y declare la procedencia de la autorización de la suspensión de los trabajos de explotación, al haber justificado NUGRA la concurrencia de causas de fuerza mayor en los términos de la legislación de minas.».

CUARTO.- Por providencia de fecha 8 de febrero de 2005, se admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 1 de marzo de 2005 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 4 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites; y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.».

SEXTO.- Por providencia de fecha 21 de octubre de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 21 de febrero de 2006, suspendiéndose el señalamiento por providencia de fecha 23 de noviembre de 2005, por reunirse el Pleno y señalándose nuevamente para el día 14 de marzo de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de mayo de 2003 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., contra la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía de 9 de marzo de 2000, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Minas de 29 de diciembre de 1999, sobre denegación de prórroga en la suspensión de trabajos en la concesión de explotación "Tielmes Fracción II" nº 2250 de Guadalajara y 2849 de Madrid

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, procede transcribir los razonamientos de la sentencia recurrida en el extremo que concierne a la desestimación del motivo de impugnación, que se fundaba en cuestionar la legalidad de la resolución de la Dirección General de Minas de 29 de diciembre de 1999, por ser anulable por haberse dictado transcurrido el plazo de tres meses para resolver y notificar, computado desde el 20 de septiembre de 1999, fecha de la presentación de la solicitud de suspensión de los trabajos mineros, y deber entenderse, en consecuencia, otorgada dicha suspensión por aplicación del silencio administrativo positivo, conforme a lo establecido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero , al no encardinarse la petición dentro de los supuestos exceptuados por la citada norma.

El Tribunal sentenciador rechaza esta argumentación jurídica al entender que, en esta materia, relativa a la transferencia de facultades sobre el dominio minero, el silencio es siempre negativo, según se refiere de forma sucinta en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

«Olvida, sin embargo, que el propio art. 43.2 de la Ley 30/1992 excluye el silencio positivo en las transferencias de facultades sobre el dominio público y siendo la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación de la concesión minera una facultad inherente a esos derechos inicialmente adquiridos sobre el dominio público minero, es claro que en esta materia el silencio es siempre negativo.».

La Sala de instancia rechaza que concurra en este supuesto la causa de fuerza mayor, que se refiere en el artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , que autoriza la suspensión de los trabajos de explotación por tiempo no superior a un año, con la exposición de los siguientes argumento:

«Entrando ya en el fondo de la decisión impugnada habrá de recordarse a la parte el contenido íntegro del art. 93 del Reglamento de Minas, en aplicación de cuyo apartado 3° instó esa prórroga - insistimos, una vez había ya consumido una primera suspensión de dieciocho meses-, conforme al cual dicha suspensión -con un límite máximo de un año- queda limitada a supuestos de fuerza mayor, considerándose como tales razones climatológicas, carencia irremediable de mano de obra, falta de mercado, necesidad de ampliar la investigación u "otros similares".

Pues bien, en el caso de autos -además de exceder, con creces, el tiempo de suspensión solicitado del límite máximo de un año- es que la razón justificativa de la esa segunda suspensión - ajustes empresariales como consecuencia de la entrada de un nuevo socio- no entra dentro de los supuestos que el precepto califica de fuerza mayor, por lo que procede confirmar las Resoluciones impugnadas.».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., se articula en la formulación de dos motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: En el primer motivo de casación, la recurrente denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 43.2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el apartado 4 a) de este mismo precepto , al estimar que no se había producido un supuesto de silencio positivo determinante del otorgamiento de la autorización de suspensión de los trabajos en la explotación minera "Tielmes Fracción II", incurriendo en error jurídico al considerar que esta petición suponía la transferencia de facultades relativas al demanio minero.

En el segundo motivo de casación, formulado con carácter subsidiario, se denuncia que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , al realizar una incorrecta interpretación de este precepto al no apreciar la concurrencia de causas justificativas para autorizar la solicitud formulada por el titular de la explotación para la suspensión de las labores extractivas, derivadas de la reorganización empresarial de la Sociedad titular de la explotación, que deben calificarse de causa de fuerza mayor.

CUARTO.- Sobre el primer motivo de casación.

El primer motivo de casación, que se funda en la infracción del artículo 43.2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero, en relación con el apartado 4 a) del referido precepto legal , no puede ser acogido, al ser esta disposición inaplicable en este supuesto, por afectar a un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, que concierne a la petición de autorización para suspender los trabajos de explotación de una concesión relativa al demanio minero.

La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero , que refiere que «los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario», al quedar exceptuados de esta previsión «los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio», al no poder subsumir en aquella cláusula normativa la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, que se encuentra sometida a una regulación normativa de carácter sectorial, específica y singular, que se justifica en la finalidad de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados al aprovechamiento racional de los recursos mineros, que requiere, de modo inexcusable, la intervención de la Administración de Minas, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que las resoluciones administrativas que resuelven los expedientes en materia de solicitudes de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, no sólo afectan a intereses económicos privados, por lo que resulta inexcusable la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -la preservación de los principios que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y la defensa y restauración del medio ambiente-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurre la causa de fuerza mayor exigida reglamentariamente.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RC 307/1995 ), en relación con la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aunque esta norma consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe significarse que, según declaramos en la sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 2005 (RC 4761/2002 ), la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por los órganos administrativos competentes y por los órganos judiciales, sin defraudar los principios de protección de la confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido lesionados por la actuación administrativa, que ha preservado, además de estos principios, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer la facultad de suspensión de las labores extractivas formulada, por no concurrir las causas requeridas por la legislación sectorial, porque su inadecuada autorización fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de aprovechamiento de los recursos mineros.

QUINTO.- Sobre el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación, formulado por infracción del artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , debe ser desestimado al ser infundado su planteamiento.

La Sala de instancia no ha incurrido en error patente en la valoración de las circunstancias concurrentes invocadas en justificación de la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación, ni ha interpretado irrazonablemente la causa de fuerza mayor a que alude el artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , que constituye el presupuesto excepcional habilitante para que la Administración acceda a autorizar la suspensión de las labores de explotación, porque, reconociendo que las causas establecidas en el precepto analizado lo son a título ejemplificativo, según se desprende de su propio enunciado -«climatológicas, carencia irremediable de mano de obra o de otros elementos de trabajo, falta de mercado, necesidad de ampliar la investigación, y otros similares»-, se requiere que en la causa aducida concurran aquellos elementos de imprevisibilidad que permita vincularlos a la noción de fuerza mayor, que autorizan a derogar temporalmente la obligación de explotación del yacimiento y excluir que el incumplimiento de dicho deber legal obedezca a un comportamiento doloso o negligente del titular de la concesión minera, teniendo en cuenta el marco jurídico del régimen legal de minas en que se inscribe la aplicación de este concepto que impone una interpretación restrictiva.

En efecto, la noción de fuerza mayor en el ámbito de las solicitudes de autorización de suspensión de los trabajos de explotación, que se desprende del artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , debe entenderse comprensiva de aquellas situaciones de carácter imprevisible o extraordinarias que sean independientes o que no sean imputables al comportamiento subjetivo del titular de la concesión minera.

En razón de las circunstancias expuestas por la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., en la solicitud de suspensión de los trabajos por un plazo de 18 meses de la explotación minera "Tielmes Fracción II", presentada el 20 de septiembre de 1999, que se basaba en el hecho de haberse producido «un importante cambio en la estructura empresarial del grupo "Iniciativas Estratégicas, S.L.", Sociedad de la que depende la Entidad concesionaria, al haberse producido la transmisión del 50% de su participación social a la Mercantil "Inversiones e Iniciativas en Áridos, S.L." y a la Sociedad "Sadecib, S.A."», cabe concluir, que la Sala de instancia se pronuncia con rigor jurídico, sin incurrir en error de Derecho, al negar que el ajuste empresarial derivado de la entrada de un nuevo socio en la Sociedad concesionaria de la explotación pueda subsumirse en la cláusula de «fuerza mayor», a que se refiere el analizado artículo 93 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , ateniendo al alcance y finalidad de esta prescripción reglamentaria.

Procede, en consecuencia, al desestimarse los dos motivos de casación formulados, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de mayo de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 523/2000 .

SEXTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Primero.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil NUGRA, S.L., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de mayo de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 523/2000 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.