Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 7763/1999 de 22 de Marzo de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Marzo de dos mil cuatro.

VISTO el recurso de casación núm. 7763/1999, interpuesto por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE GIJÓN, con asistencia de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo núm. 637/1998, sobre resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998 que denegó la subvención para recuperación del Patrimonio Industrial, Ocioso y Creación del Centro de Dinamización Sociolaboral. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por le Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo núm. 637/1998, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 13 de septiembre de 1999, por la que acordó: "desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE GIJÓN, contra la resolución del Subsecretario de Industria y Energía, dictada por delegación del Ministro de Industria y Energía, de 9 de marzo de 1998, por la que se deniega la subvención solicitada por la Administración local recurrente, al amparo de la Orden Ministerial de 19 de mayo de 1997 y relativa al proyecto denominado "Recuperación del Patrimonio Industrial, Ocioso y Creación del Centro de Dinamización Sociolaboral", sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.".

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GIJÓN recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 18 de octubre de 1999 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de noviembre de 1999, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente suplico: "tenga por presentado este escrito y por interpuesto en tiempo y forma, recurso de casación contra la sentencia de 13 de septiembre de 1999 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. en el recurso 637/98 y previa estimación de los motivos precedentes, acuerde revocar y dejar sin efecto la recurrida, dictando otra en su lugar por la que se resuelva la estimación del recurso contencioso- administrativo 637/98, promovido por el Ayuntamiento de Gijón contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998.".

CUARTO.- La Sala, por providencia de 7 de febrero de 2001, admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 1 de marzo de 2001 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 5 de abril de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente suplico: "que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.".

SEXTO.- Por providencia de fecha 16 de enero de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de marzo de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de septiembre de 1999, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998, que deniega la subvención de 250.000.000 de pesetas solicitada por el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN para realizar la actuación de reindustrialización "Recuperación del Patrimonio Industrial Ocioso y Creación del Centro de Dinamización Sociolaboral", que se declara conforme a Derecho.

SEGUNDO.- La sentencia de la Sala de instancia fundamenta la conformidad a Derecho de la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 9 de marzo de 1998 en que se han respetado las bases rectoras del procedimiento subvencional, que no exigían que la concesión de la subvención se realizara por concurso, y en que la Administración no ha incurrido en arbitrariedad, al no acreditarse que se ha basado en la aplicación de criterios de carácter discriminatorio, desestimando que se haya vulnerado el principio de igualdad en la aplicación de la Ley, según se refiere de forma razonada en el fundamento jurídico tercero, en los siguientes términos:

«Pues bien, y como ya resolvió esta Sala en anteriores recursos, la Orden de 19 de mayo de 1997, al establecer las bases reguladoras de su concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, señala en su apartado séptimo, relativo a la evaluación de las solicitudes, que éstas lo serán de acuerdo con los siguientes criterios: a) adecuación a las prioridades marcadas en la Orden; b) calidad y viabilidad técnica, económica y financiera; c) adaptación a las necesidades y potencialidades de la zona. Es además sabido, que en el control de resoluciones, como la que se impugna, no puede el Tribunal sentenciador sustituir con sus criterios, aquéllos de carácter técnico tenidos en cuenta por la Administración, debiendo velar porque ésta no haya incurrido en arbitrariedad, criterio que no puede ser equiparado con la discrecionalidad, que en materia de subvenciones pueda inspirar la actuación administrativa, tal como se ha argumentado en el ordinal precedente.

La resolución recurrida respeta el apartado a) del nº 7.2 de la Orden de 19 de mayo de 1997, pues al denegar la subvención lo hace valorando las prioridades marcadas en ella, al fijarse en que el proyecto presentado iba a realizarse después de 1997, cuando la Exposición de Motivos de dicha Orden refleja que "además de las medidas presupuestarias de apoyo a las empresas y sectores sujetos a procesos de adaptación se ha considerado conveniente establecer una acción para 1997 de apoyo a la reindustrialización de las zonas en que estén enclavadas estas empresas". El propio Ayuntamiento de Gijón, al solicitar la subvención señala que: "se prevé incluir en los Presupuestos Municipales para 1998 la partida correspondiente a la elaboración del proyecto de obras definitivo, y posteriormente incluir el coste de la aportación municipal a las obras en los Presupuestos Municipales para 1999" (folio 26 del expediente administrativo), "in fine", acuerdo éste que resulta ser difícilmente compatible con el apartado 31 de la base cuarta de dicha Orden.

Pero es que además, ha de tenerse en cuenta que no es sólo el criterio relativo a la no inversión en 1997 el que se valora para la denegación de la subvención, (criterio que según el actor no fue tenido en cuenta en el ámbito de otras peticiones de subvención, que sin embargo, sí fueron concedidas), sino que la Orden impugnada entiende que en Asturias, a diferencia de otras zonas, existía otro programa específico de apoyo, cual era el denominado "Desarrollo alternativo de las comarcas mineras", que no se daba en otras comarcas, lo que supondría un criterio de evaluación perfectamente incardinable, en el apartado séptimo 2.c) de la Orden de 19 de mayo de 1997. No se da pues, una desigualdad en la aplicación de la ley, por constituir cada petición una situación peculiar ante la norma, sin que haya quedado acreditada la existencia de arbitrariedad.

El recurrente, en trámite de conclusiones, aduce la nulidad del procedimiento, que debía haberse seguido en régimen de concurrencia competitiva, así como con infracción al principio de igualdad. Al respeto debe señalarse: a) Que el hoy actor no impugnó en su día la Orden de 19 de mayo de 1997, aceptando en consecuencia las bases reguladoras en ella fijadas para la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, en cuya Exposición de Motivos se señalaba que la acción prevista en la Orden no pretendía sustituir, sino complementar otras actuaciones que se llevarían a cabo, tanto desde la Administración Central como Autonómica y Local, de ahí que su apartado quinto señalase que la evaluación de las solicitudes, la entrega y distribución de ayudas podrá encomendarse a Comunidades Autónomas o entidades colaboradoras y que el apartado decimoquinto prevea convenios de colaboración con Comunidades Autónomas y Entes Locales. En este contexto, es obvio que atendido el ámbito de aplicación previsto en el artículo 2 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1993, norma ésta en que se fija el régimen de concurrencia competitiva en sus artículos 1.1 y 3, dentro del marco genérico exigido en el artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, ha de estarse, por lo que al caso de autos se refiere, a la normativa específica reguladora de la concesión de subvenciones, fijada por la Orden de 19 de mayo de 1997, por cuanto obviamente si existiese cofinanciación por una o varias Comunidades Autónomas el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva resultaría inviable; b) Que la base sexta de la Orden de 19 de mayo de 1997, norma que determina la aplicación de la Ley General Presupuestaria, de la Ley 30/92 y del Real Decreto 225/93, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, establece una fecha límite para la presentación de las solicitudes, a saber el 30 de septiembre de 1997, pero una vez fijada la misma, la base octava, que es la que señala el procedimiento para la concesión de ayudas, establece en su párrafo séptimo, que la resolución referida a cada solicitud concreta presentada y sin establecer ningún tipo de relación con otras peticiones, se dictará en el plazo máximo de seis meses a contar desde la presentación de la documentación completa por parte del solicitante; c) De la redacción anterior de toda la base octava, se desprende que la Orden ha establecido un procedimiento, que necesariamente ha de ser respetado, para cada una de las solicitudes que se formulen, no estableciéndose en ningún momento que todas deban ser analizadas al mismo tiempo, o que su examen debiera verificarse con posterioridad al 30 de septiembre de 1997, sino que por el contrario fija para resolver un plazo máximo de seis meses, a contar en cada caso concreto, en función del momento en que con relación a cada una de las solicitudes, se hubiera presentado por completo la documentación; d) Así establecida la regulación, es obvio que el Ayuntamiento recurrente podría solicitar la nulidad, si en relación a su concreta petición, no se hubiera respetado el plazo o el procedimiento fijado en la citada base octava, y no habiendo acreditado una posible infracción atendido lo anteriormente señalado sobre el régimen de concurrencia competitiva, procede la desestimación del recurso interpuesto, sin que de acuerdo con el carácter revisor de esta jurisdicción pueda la Sala hacer pronunciamiento sobre la legalidad de otras resoluciones distintas a la hoy impugnada.».

TERCERO.- El primer motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, que se funda en que la sentencia ha inaplicado el artículo 81.6.b).5 de la Ley General Presupuestaria, que establece que "cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija, su concesión se realizará por concurso", debe ser desestimado conforme es doctrina de esta Sala expresada en la sentencia de 24 de febrero de 2004 (RC 5191/1999), cuya fundamentación reiteramos, por aplicación del principio de unidad de doctrina ante la identidad de las alegaciones suscitadas:

«El precepto citado como infringido no establece el concurso como sistema general al que ha de someterse el otorgamiento de las subvenciones. Al contrario, parece derivarse del mismo que es un sistema residual cuando la finalidad o naturaleza de la subvención así lo exija. No es este el caso de las subvenciones a que se refiere la Orden de 19 de mayo de 1997. Su finalidad se expresa en el apartado Segundo: "contribuir a la reindustrialización de las zonas a que se refiere el apartado Primero -que tengan un tejido industrial relevante en sectores sometidos a procesos de adaptación o se produzcan operaciones de ajuste o reestructuración de empresas del sector público estatal que afecten sensiblemente al empleo-". Su naturaleza de "subvenciones a fondos perdidos y préstamos reembolsables sin interés" se especifica en el apartado Cuarto. No parece que esa naturaleza y finalidad impongan la exigencia de concurso, siendo posible el examen aislado de cada una de las solicitudes y rechazar las que no cumplan los objetivos previstos, rechazo que puede tener lugar cuando se aprecie ya inicialmente que no se encuentran en un nivel alto de adecuación de los proyectos a los criterios de concesión de ayudas.

Debe tenerse presente que el artículo 4 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento del Procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, atribuye al órgano convocante de la subvención la opción de que la concesión se efectúe o no en régimen de concurrencia competitiva, para lo cual, indudablemente valorará las circunstancias a que hace referencia el mencionado artículo 81.6 de la Ley General Presupuestaria; y en el caso de la Orden de 19 de mayo de 1997 no existe precepto alguno que imponga este régimen, porque la Administración entendió sin duda que ni la finalidad ni la naturaleza de la subvención lo exigían, y, por el contrario, de la indicada Orden se desprende que, cada solicitud abre un procedimiento independiente sujeto a una resolución, que no ha de esperar al dictado de las otras que decidan los restantes que pueden haber sido presentados en fechas posteriores y tengan aún un tiempo para resolverse (seis meses -apartado octavo, párrafo 7-), a diferencia de la resuelta cuyo plazo ya ha vencido.

En el caso presente, es claro que el nivel de adecuación no era alto, según la calificación efectuada por el Comité de Gestión y Coordinación, que en varios de los aspectos evaluados califica como media. Es cierto que la resolución denegatoria tiene en cuenta también otros parámetros, pero además tuvo presente aquella calificación, como se manifiesta en su antecedente de hecho segundo. La referencia que se hace tanto en aquel informe como en la resolución a criterios de prioridad no significa que debe hacerse un examen comparativo de los distintos proyectos, sino que deberán desecharse aquellos que no cumplan unos mínimos previamente establecidos y de acuerdo con el orden de prioridades establecidos en el apartado segundo de la Orden de 19 de mayo de 1997. De esta forma, aún dentro de los propios criterios fijados en la convocatoria, no hay inconveniente que los proyectos que cumplan sean seleccionados en función de un determinado grado en la adecuación, al ser insuficientes los recursos asignados. Por ello tanto el exigir una calificación alta, como no dar preferencia a los que las dotaciones asignadas para 1997 eran notoriamente insuficientes, o proyectos a ejecutar en zonas en las que ya existían otros programas de desarrollo, está dentro de los márgenes de la discrecionalidad administrativa, pues se persigue con ello permitir dar entrada en el régimen subvencional a los solicitantes que en una mayor medida van a cumplir los objetivos de la subvención, ya que no se trata de subvencionar a todos los que lo soliciten y cumplan los fines de reindustrialización, sino de entre ellos designar a los que lleguen a un determinado nivel de cumplimiento, y rechazar a los que no lleguen a esa altura».

CUARTO.- El segundo motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, refiere que la sentencia ha infringido el artículo 14 de la Constitución que proclama el principio de igualdad, porque el AYUNTAMIENTO DE GIJÓN ha sufrido un trato discriminatorio en relación con otros proyectos a los que se les ha concedido la ayuda, en los que no se han tenido en cuenta los criterios que han determinado la denegación al recurrente, esto es, que el proyecto se realizará en 1997 solamente en un pequeño porcentaje, y que en la zona existen otros programas específicos de apoyo, como el existente para Asturias denominado "Desarrollo alternativo de las comarcas mineras".

Siguiendo los criterios jurídicos afirmados por esta Sala en la sentencia de 24 de febrero de 2004 que se reproducen en la sentencia de 1 de marzo de 2004 (RC 4815/1999) procede declarar que «tal discriminación no se produce por esa sola alegación. Hubiera sido preciso demostrar, no solo que los proyectos admitidos tenían su inversión referida a ejercicios posteriores a 1997, sino además que en la zona existían otros programas de desarrollo, y que además poseían el mismo o inferior nivel de adecuación que el del recurrente; es decir, que se trate de proyectos en los que pese a concurrir las tres circunstancias, la subvención había sido concedida. Por eso no basta alegar que a otra empresa asturiana le fue concedida, sino especificar que la misma se encontraba en igualdad de circunstancias que la recurrente en todos los aspectos antes contemplados.

El artículo 14 de la Constitución proclama la igualdad ante la ley, pero es preciso para que la vulneración de este derecho fundamental se produzca que ante situaciones iguales se haya producido un trato desigual, y en este caso concreto no se ha demostrado que ambos solicitantes se encuentren en idéntica situación; máxime cuando la que se pone como elemento de comparación lo que solicita no es una subvención, sino un préstamo sin interés, cuya naturaleza es evidentemente distinta».

QUINTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la imposición de las costas procesales del recurso de casación a la parte recurrente.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 7763/1999, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GIJON contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 13 de septiembre de 1999, dictada en el recurso nº 637/1998; con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.