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Última revisión
17/06/2003
Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 492/1999 de 17 de Junio de 2003
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Orden: Administrativo
Fecha: 17 de Junio de 2003
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: XIOL RIOS, JUAN ANTONIO
Nº de sentencia: S/S
Núm. Cendoj: 28079130042003100269
Núm. Ecli: ES:TS:2003:4222
Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 492/1999, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal en nombre y representación de Dña. Julia , D. Luis Andrés , Dña. Gema , Dña Estela y Dña. Concepción , contra el
Antecedentes
PRIMERO. - Dña. Julia , D. Luis Andrés , Dña. Gema , Dña. Estela y Dña. Concepción interpusieron recurso contencioso-administrativo en fecha 25 de noviembre de 1999 contra el
SEGUNDO. - Ha comparecido como parte recurrida la Asociación de Médicos Especialistas con Formación MIR, por una parte, y la Asociación Hipócrates 96, por otra. El escrito de la primera no ha sido proveído, ni aparece que se le haya notificado resolución alguna hasta la conclusión de los autos, sin perjuicio de lo que luego se dirá.
TERCERO. - En el escrito de demanda se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:
3. Bajo el epígrafe de «hechos»
Con anterioridad a la publicación del Real Decreto impugnado se adoptó como sistema único para la formación y posterior obtención del título de Médico Especialista el sistema de residencia en instituciones y centros sanitarios acreditados para impartir la correspondiente formación (
La exposición de motivos del Real Decreto impugnado justifica su adopción en las diferencias producidas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 127/1984. Se trata de la imposibilidad de acceso por parte de un cierto número de médicos a la formación especializada oficial, no obstante lo cual, debido a la demanda de médicos especialistas, determinados licenciados en medicina accedieron a distintos hospitales, centros sanitarios y unidades docentes, iniciando de este modo una formación médica especializada y no oficial, pero que bajo la supervisión de los correspondientes jefes de las unidades podría haber resultado, en determinados casos, equiparable a la establecida para cada especialidad.
El Real Decreto articula las medidas para que el colectivo de médicos anteriormente citados pudiera con carácter excepcional obtener el título de médico especialista.
El Proyecto de Real Decreto impugnado, fechado el 9 de junio 1998 (folio 265 del expediente) contemplaba la situación especial de los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública que no tienen formación hospitalaria en su artículo 4.
El proyecto fue informado favorablemente por las distintas Comunidades Autónomas y por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
En el año 1999 se suprimió del proyecto el artículo 4 y esta modificación no fue informada. En las páginas 626 y siguientes de expediente consta que el nuevo borrador fue remitido para abrir el trámite de audiencia a distintas entidades, organizaciones y asociaciones de 5 de julio de 1999. No constan las razones del cambio de criterio. Ni el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud ni la Comisión Nacional de Medicina Preventiva y Salud Pública informaron el texto definitivo.
El artículo 4 del proyecto exigía seis años de servicio en el ámbito de la salud pública y la Administración sanitaria y haber desarrollado su actividad en al menos dos de las áreas funcionales que se especificaban. Se establecía también que los interesados deberían superar un curso de formación en una Escuela, Centro o Institución pública acreditada con una duración mínima de 300 horas teórico-prácticas y presentando al final un trabajo de estudio e investigación. Se declaraban exentos de la realización del curso quienes acreditasen una formación equivalente a la que determina para el primer año el programa formativo de la especialidad.
El nuevo texto no ha sido informado por el Consejo Interterritorial, puesto que el texto finalmente aprobado se remitió a los interesados el 5 de julio de 1999, ni por la Comisión Nacional de Medicina Preventiva y Salud Pública ni por las Comunidades Autónomas y los informes y reuniones mantenidas por el Comité de Altos Funcionarios de Salud Pública con otras instancias de la Comisión Europea se limitan al texto inicial del proyecto.
A pesar de la ampliación de expediente solicitada no ha sido aportada el Acta de la reunión del Consejo Nacional de Especialidades de 9 de julio de 1999 ni el informe del Consejo de Estado.
4. Bajo el epígrafe «fundamentos de derecho»
1) Nulidad radical de la disposición impugnada al omitirse la preceptiva audiencia a las entidades representativas de los interesados afectados.
Cita el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.
Cita el artículo 105 a) de la Constitución.
Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 61/1985 y auto 232/1983 y las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 1997 y 25 de mayo de 1995.
En la elaboración del Decreto se ha prescindido de la audiencia del Consejo Interterritorial, el cual se pronunció sobre la propuesta inicial, la cual contemplaba en el artículo 4 el acceso al título de especialista de los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública general, la cual fue suprimida en la redacción finalmente aprobada.
Cita el dictamen número 43984 del Consejo de Estado de 11 de febrero de 1994, según el cual, cuando después de dictaminado el expediente por el Consejo se producen modificaciones legislativas que exijan reajustar el proyecto, tiene lugar una novación del procedimiento que obliga a someter el expediente de nuevo al Alto Cuerpo Consultivo, en relación con el artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980.
Esta doctrina debe ampliarse a los supuestos en los que las Administraciones interesadas, como son las Comunidades Autónomas, emiten su informe sobre un proyecto de Real Decreto que posteriormente es modificado sustancialmente.
Cita el artículo 4 de la Ley 30/1992, sobre ponderación de los intereses públicos, y la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 sobre el carácter integrado del sistema de salud (artículo 4.1).
2) El artículo 1.1, apartado b), del Real Decreto 1497/1999, vulnera el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución.
El Real Decreto discrimina a los médicos dedicados a la salud pública que no tienen formación hospitalaria.
No se tiene en cuenta la experiencia profesional de los médicos que, tras superar las correspondientes pruebas públicas, prestan sus servicios en unidades y centros de salud pública dependientes del Estado, de cada Comunidad Autónoma o de otras Administraciones, a pesar de ser los funcionarios que tienen la responsabilidad de asesorar y dirigir técnicamente la política de salud pública del país.
La especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública agrupa tanto a profesionales especializados en la medicina preventiva hospitalaria como a profesionales especializados en la salud pública. A pesar de que la especialidad como tal surge en el año 1979, incluso después de esa fecha las plazas de funcionarios médicos de salud pública del Estado y de las Comunidades Autónomas se han cubierto por médicos no especialistas incluso en el centro de referencia de la salud pública en el país como es el Instituto Carlos III. La dualidad de formaciones no planteó problemas hasta que las Directivas Comunitarias que tratan de garantizar la libre circulación mediante el reconocimiento de títulos reconocieron la nueva especialidad de Medicina Comunitaria. Entonces se hace necesario articular un procedimiento definitivo de quienes desempeñando funciones médicas y de la especialidad no han accedido al título MIR.
La primitiva redacción del proyecto preveía un régimen particularizado para los médicos que ocupan plaza de funcionario en las Administraciones públicas en puestos de trabajo de salud pública. En la redacción definitiva ha desaparecido dicho régimen. El artículo 1 b) sólo prevé la formación especializada equivalente a la establecida para la especialidad de acuerdo al programa vigente en su momento. Esto significa que el precepto exige una formación hospitalaria que no tienen quienes, tras superar el concurso, prestan servicios en las Comunidades Autónomas, en el Estado, en las Consejerías o Departamentos de Sanidad o Instituciones dedicadas a la salud pública. La discriminación se produce entre los médicos que, sin tener el título de especialista, prestan sus servicios en hospitales o centros universitarios acreditados, los cuales pueden acreditar una formación hospitalaria, y los médicos que prestan sus servicios en puestos de trabajo de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas dedicados a la salud pública.
La discriminación carece de justificación razonable tanto desde el contenido de la especialidad como de las funciones.
La especialidad ha comprendido siempre las dos vertientes de medicina preventiva hospitalaria y salud pública. El campo de la salud pública ha ganado peso en la última de las guías publicadas aprobadas por Resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación de 25 de abril de 1996.
De los campos en que se desarrolla la especialidad, la mayoría pertenece al área de funciones que desarrollan los servicios de salud del Estado y de las Comunidades Autónomas. En el área específica de servicios de salud pública los servicios de epidemiología y los servicios de administración y gestión sanitarios son prestados por personal médico funcionario sin formación hospitalaria, mientras que en los hospitales existen médicos en la especialidad de formación hospitalaria.
Es decir, el contenido del programa de la especialidad se refiere a las áreas de salud pública y epidemiológica que en toda España desarrollan los médicos funcionarios al servicio del Estado o de las Comunidades Autónomas mediante el Ministerio y las Consejerías de Sanidad u organismos autónomos. Carece de justificación razonable que estos médicos se considere que no tienen una formación especializada al no tener experiencia profesional hospitalaria.
Desde el punto de vista de las funciones, los médicos que se han formado en hospitales realizan tareas relacionadas con la prevención de enfermedades intrahospitalarias y con las actividades epidemiológicas y diseñan y ejecutan programas de prevención de la salud. Son actividades complementarias. No tiene sentido alguno que unos y otros no reciban el mismo trato simplemente por el hecho de estar integrados en un hospital o estar integrados en un servicio de salud.
La Administración ha reconocido esto en la Guía de formación de médicos especialistas 1996, que es la vigente.
La existencia de la diferencia de texto citada, junto con la ausencia de una justificación razonable, determina la vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución.
El artículo 1.1 b) en relación con el apartado c) y este mismo precepto es nulo de pleno derecho, pues contraviene el artículo 14 de la Constitución en la medida en que excluye a los médicos que desempeñan funciones propias de la especialidad en los servicios de salud del Estado y de las Comunidades Autónomas, mientras incluye a quienes desempeñan funciones propias de dicha especialidad en centros sanitarios públicos o integrados en el Sistema Nacional de Salud y en Centros universitarios.
Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 22/1981 y 34/1980 sobre principio de igualdad.
El establecimiento de la igualdad exige que se reconozca el derecho de los funcionarios de carrera o personal laboral o estatutario en las Administraciones o entidades públicas para cuyo ingreso se exigió el título de licenciado en medicina y que hayan desempeñado puestos de trabajo en las diferentes áreas de salud pública a que se les compute el tiempo de los servicios prestados en idénticas condiciones que a quienes desempeñan puestos de dicha especialidad en centros hospitalarios o universitarios. La consecuencia de la desigualdad no puede ser la nulidad total del precepto.
El artículo citado es nulo de pleno derecho, al ofrecer la posibilidad de obtener el título de médico únicamente a los que se dedican a la especialidad de salud pública y medicina preventiva y discriminar a los médicos que desempeñan las funciones propias de la especialidad en los servicios de salud y en las Comunidades Autónomas.
Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 19/1982 y 90/1989.
Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1992, 1 de abril de 1996, 10 de febrero de 1996, 19 de septiembre de 1998 y 12 de febrero de 1999.
Desde el punto de vista teleológico no existe razón de lógica que justifique ofrecer la opción a los médicos de formación hospitalaria y excluir a quienes sin esta formación gestionan la política de salud pública en las Administraciones si lo que pretende el Real Decreto es posibilitar la obtención del título de médico especialista manteniendo los criterios de calidad formativa alcanzada por el sistema de formación médica especializada regulado en el Real Decreto 127/1984.
3) La aprobación del Real Decreto supone una vulneración del principio de confianza legítima.
Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 1989 sobre el principio de confianza legítima, que implica la necesidad de respetar aquellas situaciones derivadas de actos administrativos cuando los beneficiarios habían confiado legítimamente en el mantenimiento de dichas situaciones beneficiosas.
Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo que aplican el expresado principio.
El artículo 3 de la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999, ha recogido expresamente el principio.
El precepto impugnado infringe dicho principio, pues vulnera la confianza legítima que los recurrentes depositaron en el procedimiento extraordinario de acceso previsto en el Real Decreto 127/1984.
Este Real Decreto establecía un procedimiento extraordinario para obtener el título de Médico Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública para el que se utilizarán medidas excepcionales para proporcionar las correspondientes enseñanzas teóricas y prácticas de acuerdo con las disposiciones que se dicten en desarrollo del citado Real Decreto.
En el apartado segundo del Anexo se dice que la especialidad de Medicina preventiva y Salud Pública no requiere básicamente formación hospitalaria. El procedimiento no sólo no ha sido desarrollado, sino que ha quedado truncado por el Real Decreto impugnado.
El Real Decreto impugnado ha olvidado la situación excepcional del colectivo y las expectativas y garantías que la propia Administración había dado.
Los recurrentes tienen derecho al reconocimiento de la situación jurídica individualizada a que se arbitre un procedimiento extraordinario en los términos del Real Decreto 127/1984. La razón de este derecho se justifica en la circunstancia extraordinaria consistente en que el Estado no puede desconocer a quienes él mismo habilitó para ejercer puestos de trabajo en el ámbito de la salud pública y Administración sanitaria y cuyas funciones constituyen el núcleo central de las funciones esenciales de dicha especialidad.
Termina solicitando que se dicte sentencia en la que: a) se declare la nulidad del Real Decreto 1947/1999, de 24 de septiembre; b) subsidiariamente, se declare la nulidad del artículo 1.1 apartado b) del
CUARTO. - En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones.
Se niegan los hechos de la demanda y se hace constar que el recurso versa sobre cuestiones de derecho.
No se ha omitido el requisito de la audiencia. Los recurrentes pretenden que el trámite de audiencia tiene que otorgarse a todas las personas que comparecen tantas cuantas veces un proyecto sufre alguna modificación y ello es absurdo. Según su tesis cualquier aportación positiva asumida en la elaboración del proyecto motivaría una nueva exposición al público y la nueva apertura de todo el procedimiento. Significaría también que el Consejo de Ministros no puede aprobar un Decreto salvo que la aprobación consista en consagrar como norma los materiales elevados al Gobierno, lo cual equivale a suprimir la capacidad del Gobierno para enjuiciar, asumir o rechazar lo que se le propone.
Esto iría en contra de los principios que presiden los procedimientos de elaboración de las normas y contra la finalidad de las aportaciones que se efectúan en el trámite de audiencia.
Si el Gobierno, al aprobar una norma, suprime algunos de los artículos que se le proponían, ejercita su potestad normativa y no puede sostenerse que sea necesario que tenga que someterse a información pública nuevamente el proyecto.
Los dictámenes preceptivos para la elaboración de las normas son aquellos que corresponden a las entidades corporativas de adscripción obligatoria. En el caso examinado los órganos a los que se alude, que no han intervenido por segunda vez en el proceso de audiencia, no tienen la naturaleza de corporaciones de adscripción obligatoria ni tampoco en la demanda se invoca ninguna otra norma en cuya virtud estos órganos tuvieran un inexcusable deber de participación en el proceso de elaboración de la norma.
El Real Decreto establece un procedimiento excepcional en el que no pueden aplicarse criterios normales que pudieran tener validez en otros casos.
Aunque inicialmente se consideró que para obtener el título de especialista por el procedimiento excepcional cabría no solamente la práctica hospitalaria, sino también la práctica puramente administrativa, finalmente se consideró que esta última no era suficiente. Ello puede ser acertado o equivocado, pero no implica una discriminación prohibida por el artículo 14 de la Constitución. Significa que se ha tenido en cuenta una diferencia realmente existente entre quienes carecen de practicar hospitalaria y los que sí la tienen. No resulta arbitrario no conceder una vía excepcional de titulación de especialidad médica a quienes simplemente pueden acreditar un trabajo administrativo, pero no una práctica propiamente médica.
No sabemos si puede sostenerse la tesis de los recurrentes de que la práctica administrativa puede ser equivalente a la práctica médica. Lo que debe destacarse es que no resulta arbitrario establecer una diferencia entre ambas a efectos de obtener el título de Médico especialista, exigiendo una experiencia médica y no una experiencia administrativa, aunque esté relacionada con la medicina.
En cuanto al principio de confianza legítima, nadie tiene derecho a exigir que las normas se produzcan con aquellos requisitos, condiciones y consecuencias que estaban previstos en su fase inicial, porque la introducción de algo en un proyecto no atribuye derecho alguno. Si la persona que podía resultar beneficiada se considera dañada en su confianza legítima, está depositado indebidamente su confianza en algo que no lo merecía, puesto que no vinculaba a la Administración.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda por ser la norma conforme a Derecho.
QUINTO. - No ha contestado a la demanda la Asociación Hipócrates 96.
SEXTO. - Recibido el proceso a prueba, por la parte actora se solicitó prueba documental, que fue practicada.
SÉPTIMO. - En el escrito de conclusiones de la parte actora se hacen, entre otras, las siguientes alegaciones:
El abogado del estado reconoce que no se dio audiencia de la modificación al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud ni a la Comisión Nacional de Medicina Preventiva y Salud Pública.
La documental acredita que la mayoría de los médicos de salud pública son médicos no especialistas y que han superado las correspondientes pruebas de acceso. El abogado del Estado reconoce tácitamente que la discriminación existe aunque afirma que no es arbitraria.
La documental I del ramo de prueba ha sido indebidamente practicada por el Consejo de Estado, puesto que en lugar del informe realizado al primer borrador de 9 de julio de 1998 ha remitido el informe de 9 de septiembre 1999, elaborado sobre el proyecto final.
A continuación hace distintas consideraciones en relación con la omisión de la preceptiva audiencia de las entidades representativas de los intereses afectados (citando el artículo 47.2 de la Ley General de Sanidad en relación con el artículo 24.1 de la Ley 50/1997); vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución; y vulneración del principio de confianza legítima mediante la aprobación del Decreto impugnado (que no se basa en la confianza depositada por recurrentes en la norma impugnada o en el proyecto, sino en otra norma anterior, el Real Decreto 127/1984, el cual en su artículo 4.3 contemplaba un procedimiento extraordinario para el acceso a dicha especialidad que ha quedado truncado por el Real Decreto impugnado).
Termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda y por medio de otrosí solicita que se recabe del Consejo de Estado el informe correspondiente al primer borrador de 9 de julio de 1998.
OCTAVO. - En el escrito de conclusiones del abogado del Estado se manifiesta que se dan por reproducidas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda.
Termina solicitando que se dé por reproducida la súplica del escrito de contestación.
NOVENO. - En el escrito de conclusiones presentado por Asociación Hipócrates 96 se formulan, entre otras, las siguientes alegaciones:
Se otorgó a los organismos que cita la parte recurrente el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1 de la Ley 50/1997 y la Administración, a la vista de todos los informes emitidos, introdujo modificaciones en el Proyecto. Ello no implica que se haya omitido el trámite de audiencia, pues lo contrario llevaría a la imposibilidad de concluir el procedimiento de elaboración de reglamentos. Por otra parte los dictámenes a que se alude no eran preceptivos.
No es válida la invocación del artículo 47.2 de la Ley General de Sanidad, puesto que éste atribuye al Consejo Interterritorial los principios básicos de la política de personal, a los que no afecta el Real Decreto impugnado.
En cuanto a la alegación de infracción del principio de igualdad se adhiere a lo dicho por el abogado del Estado.
No se ha infringido el principio de confianza legítima, puesto que el Real Decreto desarrolla un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista, limitándolo a quienes tienen experiencia hospitalaria, pero esta limitación no es discriminatoria ni arbitraria.
El Real Decreto no puede haber truncado el procedimiento extraordinario establecido en el anterior, porque éste sigue plenamente vigente y no sido derogado ni modificado, salvo en su artículo 5.6, por el Real Decreto que ahora se impugna.
Termina solicitando que se desestime el recurso.
DÉCIMO. - La representación procesal de la Asociación de Médicos Especialistas con Formación MIR (ASEFMIR), a la que se dio traslado de lo actuado por no haber sido tenida por comparecida, a pesar del escrito en su día presentado, presentó escrito de alegaciones en el cual, en síntesis, hacía las siguientes:
Niega cautelarmente los hechos alegados en la demanda en tanto no sean plenamente acreditados.
Se adhiere a lo dicho por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda y de conclusiones.
Ninguna de las causas de impugnación del
El Real Decreto impugnado no vulnera el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, pues la parte demandante pretende equiparar a médicos cuya actividad es meramente administrativa (dirigen la política de salud pública), con médicos especialistas cuya formación y actividades son eminentemente prácticas.
Nada dice la demandante acerca de la disposición adicional tercera en la que se reconoce el derecho a la validez profesional de los títulos de médico especialista a los miembros de la Asociación que formula el escrito. Esta disposición ha corregido la profunda injusticia que se venía cometiendo con este colectivo, que, estando en posesión del título de médico especialista y habiendo hecho la formación médica especializada en los mismos términos que los especialistas MIR y, además, siendo españoles, no podían trabajar en España como tales médicos especialistas.
En consecuencia, la disposición adicional tercera reconoce un derecho adquirido con anterioridad a la publicación del Real Decreto.
Termina solicitando que se dicte en su día sentencia por la que se desestime la pretensión impugnatoria del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre.
UNDÉCIMO. - En respuesta a la petición efectuada accediendo al otrosí del escrito de conclusiones de la actora, el Consejo de Estado remitió copia del dictamen número 3300/1998, relativo al proyecto de Real Decreto sobre acceso excepcional al título de médico especialista en Medicina Familiar y Comunitaria y sobre el ejercicio de la Medicina en el Sistema Nacional de Salud.
Por las partes no se hizo observación alguna a la diligencia de ordenación ni a la providencia de señalamiento que, con expresión de haberse recibido la mencionada documentación, se dictaron a continuación.
DUODÉCIMO. - Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó inicialmente el día 3 de mayo de 2002. Por necesidades del servicio se fijó de nuevo el día 11 de junio de 2003, en que tuvo lugar.
Fundamentos
PRIMERO. - Planteamiento del recurso
El recurso contencioso-administrativo que resolvemos se interpone por Dña. Julia , D. Luis Andrés , Dña. Gema , Dña. Estela y Dña. Concepción contra el Real Decreto 1427/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional para el acceso al título de especialista.
SEGUNDO. - La parte demandante solicita la declaración de nulidad del Real Decreto impugnado o, subsidiariamente, del artículo 1.1 apartado b), en cuanto excluye del procedimiento extraordinario para la obtención del Título de Especialista a los médicos que se dedican a la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública en puestos de trabajo de la Administración sanitaria que no requieran formación hospitalaria, y añade la pretensión de que se reconozca como situación jurídica individualizada de los recurrentes el derecho a que se desarrolle el procedimiento extraordinario previsto en el artículo 4.3 del
TERCERO. - Para ello se fundan en diversos argumentos, que, a efectos de una sistematización que permita examinarlos adecuadamente, pueden ser sintetizados así:
1) Nulidad radical de la disposición impugnada al omitirse la preceptiva audiencia a las entidades representativas de los interesados afectados.
2) Vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, en cuanto el artículo 1.1, apartado b), del Real Decreto 1497/1999 discrimina a los médicos dedicados a la salud pública que no tienen formación hospitalaria.
3) Vulneración del principio de confianza legítima, en cuanto la disposición impugnada no desarrolla el procedimiento extraordinario previsto en el Real Decreto 127/1984 para obtener el título de Médico Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública mediante medidas excepcionales para proporcionar las correspondientes enseñanzas teóricas y prácticas de acuerdo con las disposiciones que se dictasen en desarrollo de dicha disposición.
CUARTO. - Nulidad radical de la disposición impugnada al omitirse la preceptiva audiencia a las entidades representativas de los interesados afectados
Alega la parte demandante, en primer lugar, que el Real Decreto impugnado infringe los artículos 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, y 105 a) de la Constitución, porque en su elaboración se ha prescindido de la audiencia del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, pues el informe de éste sobre la propuesta inicial -la cual contemplaba en el artículo 4 el acceso al título de especialista de los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública general-, no se produjo sobre la redacción finalmente aprobada, en la que se suprimió dicho extremo.
El argumento debe ser desestimado.
QUINTO. - No puede ser confundido el deber de prestar audiencia a los ciudadanos para hacer posible su participación en la elaboración de disposiciones generales -a que se refieren el artículo 105 a) de la Constitución y el artículo 24 c) de Ley de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno- con la obligación que establece el artículo 24 b) de la Ley de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno de recabar a lo largo del proceso de elaboración de los reglamentos, «además de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto».
SEXTO. - Este precepto es el único que puede referirse a la intervención del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, creado por el artículo 47 de la Ley General de Sanidad como órgano permanente de comunicación e información de los distintos Servicios de Salud, entre ellos y con la Administración estatal.
Dicho organismo se halla presidido por el Ministro de Sanidad y Consumo y se integra por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas y por igual número de miembros de la Administración del Estado.
Le corresponde coordinar, entre otros aspectos, las líneas básicas de la política de adquisiciones, contrataciones de productos farmacéuticos, sanitarios y de otros bienes y servicios, así como los principios básicos de la política de personal y ejercer también las funciones en materia de planificación que la propia Ley le atribuye (formular planes de salud conjuntos, informar el Plan Integrado de Salud y ser informado de las modificaciones en los planes de salud y sobre su ejecución), junto con las funciones que le puedan ser confiadas para la debida coordinación de los servicios sanitarios.
SÉPTIMO. - De esta regulación puede inferirse el carácter preceptivo del informe del Consejo Interterritorial a lo largo del proceso de elaboración del Real Decreto proyectado.
En el Real Decreto, en efecto, se articula un procedimiento excepcional para el acceso al título de especialista. Corresponde al Consejo una labor de coordinación de los principios básicos en materia de política de personal, la cual exige cuando menos la intervención por vía de informe en la elaboración de las disposiciones que se dicten sobre la materia.
OCTAVO. - Esta Sala entiende, sin embargo, que la intervención del Consejo Interterritorial en relación con la disposición general aprobada se cumplió en grado suficiente mediante el conocimiento e informe del proyecto que contemplaba en su primitiva redacción (artículo 4) la situación especial de los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública que no tienen formación hospitalaria exigiendo seis años de servicio en el ámbito de la salud pública y la Administración sanitaria y haber desarrollado su actividad en al menos dos de las áreas funcionales que se especificaban, además de otros requisitos.
NOVENO. - Para llegar a esta conclusión hemos tenido en cuenta las siguientes razones:
a) Los informes preceptivos que exige la Ley del Gobierno, junto con los estudios y consultas que se estimen convenientes, no deben referirse necesariamente al «proyecto de reglamento» (como ocurre con los informes de la Secretaría General Técnica y del Consejo de Estado: artículo 24.3), ni siquiera al «texto elaborado» [como ocurre con la audiencia a los ciudadanos: artículo 24 c)], sino que basta con que sean recabados «a lo largo del proceso de elaboración» del reglamento [artículo 24 b)].
Por ello no resultan necesariamente trasladables los argumentos expuestos en relación con la necesidad de un nuevo informe cuando se produce una modificación del texto del proyecto como tal, siempre que pueda entenderse, como ocurre en el presente caso, cumplida la función atribuida al órgano competente para emitir el informe.
b) El momento oportuno en cuanto a la necesidad de recabar el informe dependerá de las funciones del órgano a quien compete, que en este caso son fundamentalmente de coordinación de las bases de la política de personal. De esto se infiere que basta con que la intervención del Consejo se proyecte sobre los aspectos básicos de la disposición, de tal suerte que una modificación sobre el proyecto en una materia sobre la cual ya ha emitido su parecer no exige preceptivamente un nuevo informe.
c) El hecho de que la modalidad de acceso que contemplaba a los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública sin formación hospitalaria fuera suprimida del proyecto definitivo y del texto definitivamente aprobado no puede considerarse equivalente a la falta de informe preceptivo, incluso desde la perspectiva del concreto texto elaborado como proyecto definitivo.
En efecto, dicha supresión nada sustancial añadió al texto que no hubiera sido conocido y sobre lo que no hubiera podido emitir su parecer el citado organismo. La modificación operada no tiene otro valor que el de una opción normativa -favorable a suprimir la modalidad de acceso a la especialidad que contemplaba a los médicos de Medicina Preventiva y Salud Pública sin formación hospitalaria- adoptada sin exceder el marco del proyecto por parte de la Administración competente después de examinar el conjunto de informes, estudios y consultas examinados. Es cierto que dicha decisión se adoptó en contra del parecer favorable del Consejo respecto a dicha modalidad suprimida. Sin embargo, el informe expresado carece de carácter vinculante, como la parte demandante reconoce.
DÉCIMO. - Vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, en cuanto el artículo 1.1, apartado b), del Real Decreto 1497/1999 discrimina a los médicos dedicados a la salud pública que no tienen formación hospitalaria
Alega, en segundo lugar, la parte demandante la vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, en cuanto el artículo 1.1, apartado b), del Real Decreto 1497/1999 discrimina a los médicos dedicados a la salud pública que no tienen formación hospitalaria.
En su opinión no se tiene en cuenta la experiencia profesional de los médicos que, tras superar las correspondientes pruebas públicas, prestan sus servicios en unidades y centros de salud pública dependientes del Estado, de cada Comunidad Autónoma o de otras Administraciones, a pesar de ser los funcionarios que tienen la responsabilidad de asesorar y dirigir técnicamente la política de salud pública del país.
Entiende que la discriminación carece de justificación razonable tanto desde el punto de vista del contenido de la especialidad, como de las funciones. Desde el primer punto de vista - argumenta-, la especialidad ha comprendido siempre las dos vertientes de Medicina Preventiva Hospitalaria y Salud Pública. Desde el punto de vista de las funciones, los médicos que se han formado en hospitales realizan tareas relacionadas con la prevención de enfermedades intrahospitalarias y con las actividades epidemiológicas y diseñan y ejecutan programas de prevención de la salud como actividades complementarias, por lo que no tiene sentido alguno que unos y otros no reciban el mismo trato simplemente por el hecho de estar integrados en un hospital o estar integrados en un servicio de salud.
El argumento debe ser desestimado.
UNDÉCIMO. - Parece conveniente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cláusula general de igualdad (frente a la prohibición constitucional de una serie de motivos o razones concretas de discriminación), para lo cual seguiremos la sentencia de 39/2002 (fundamento jurídico 4), la cual, a su vez, sigue la formulación de la sentencia 200/2001 (fundamento jurídico 4).
El artículo 14 de la Constitución contiene en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley. Este principio general de igualdad ha sido configurado como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas.
El principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el artículo 14 Constitución, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello.
Como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados.
También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (sentencias del Tribunal Constitucional 22/1981, de 2 de julio, fundamento jurídico 3; 49/1982, de 14 de julio, fundamento jurídico 2; 2/1983, de 24 de enero, fundamento jurídico 4; 23/1984, de 20 de febrero, fundamento jurídico 6; 209/1987, de 22 de diciembre, fundamento jurídico 3; 209/1988, de 10 de noviembre, fundamento jurídico 6; 20/1991, de 31 de enero, fundamento jurídico 2; 110/1993, de 25 de marzo, fundamento jurídico 6; 176/1993, de 27 de mayo, fundamento jurídico 2; 340/1993, de 16 de noviembre, fundamento jurídico 4; 117/1998, de 2 de junio, fundamento jurídico 8).
Por su parte, como recuerda la sentencia del Tribunal Constitucional 80/2003, de 28 de abril, fundamento jurídico 3, el Tribunal ha tenido ocasión de reiterar, también, que esta libertad de implantación de diferencias de trato se aprecia con mayor intensidad aún en relación con estructuras de creación legal, donde la norma, que las crea, puede apreciar diferencias relevantes fundadas en el régimen abstracto diseñado por ella misma (entre otras, sentencia del Tribunal Constitucional 7/1984, fundamento jurídico 2)
DUODÉCIMO. - En el caso examinado el punto decisivo en la cuestión radica en apreciar si la diferenciación establecida entre los médicos dedicados a la Medicina Preventiva y Salud Pública que tienen formación hospitalaria y los que, con igual dedicación, carecen de ella, al efecto de establecer un procedimiento extraordinario de acceso a la especialidad, está suficientemente justificada y resulta proporcionada a la finalidad perseguida, de suerte que no se produzca un resultado excesivamente gravoso.
DECIMOTERCERO. - Los datos suministrados en el proceso no permiten a este Sala afirmar que la distinción tenida en cuenta sea irrelevante en grado suficiente para suprimir la libertad de configuración del titular de la potestad normativa y su consiguiente opción de tenerla o no en cuenta.
El preámbulo de la norma impugnada se refiere a una situación caracterizada por la existencia de un colectivo de médicos que no pudieron tener acceso a la formación especializada oficial, dada la capacidad formativa del sistema sanitario inicialmente limitada, y, no obstante, dada la necesidad que en esa época existía de médicos especialistas en nuestro sistema sanitario, tuvieron acceso a distintos hospitales, centros sanitarios y unidades docentes, iniciando una formación médica especializada no oficial, pero que bajo la supervisión de los correspondientes jefes de las unidades podría haber resultado equiparable, en determinados casos, a la establecida para cada especialidad.
El preámbulo de la norma, pues, cuando, reflejando el contenido de la memoria, trata de justificar el sistema de acceso extraordinario a la especialidad, utiliza conceptos que giran, como eje fundamental, en torno a la posible equiparación, en casos limitados, a la formación especializada oficial de aquélla que pudo haberse obtenido de modo no oficial bajo la supervisión de los correspondientes jefes de las unidades que se definen como hospitales, centros sanitarios y unidades docentes.
Por su parte, según la Directiva 93/16/CEE del Consejo -que ha planteado dificultades de adaptación al Derecho español, hasta el punto de haber sido objeto de una modificación ad hoc por la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001- la formación como especialista exige que se lleve a cabo en un centro universitario, en un centro hospitalario y universitario o, en su caso, en un establecimiento sanitario autorizado a tal fin [artículo 24.1 d)].
Resulta difícil negar que, a la vista de la justificación del Real Decreto impugnado y de la normativa comunitaria a la que es preciso que se ajuste, el concepto de formación hospitalaria, frente al de actuación médica en organismos públicos de Administración sanitaria sin formación hospitalaria, aparece como dotado de una relevancia inicial suficiente para permitir, hipotéticamente, que el parecer de las fuerzas políticas que confluyen para formar la voluntad institucional autora de la norma introduzca una distinción entre los médicos que se hallan en una u otra situación.
DECIMOCUARTO. - Por otra parte, el Real Decreto impugnado está relacionado en su origen en el hecho de que el Congreso de los Diputados, en Proposición no de ley aprobada el 7 de octubre de 1997, y el Senado, en Moción aprobada el 8 de abril de 1997, instaron al Gobierno para que, de modo excepcional, manteniendo y consolidando el sistema de residencia como la única vía ordinaria de acceso al título de Médico Especialista, articulara las medidas reglamentarias que resultaran procedentes para que los médicos que hubieran realizado su formación en centros sanitarios de las Administraciones públicas, instituciones sanitarias concertadas u otros centros acreditados para la docencia pudieran obtener dicho título, manteniendo los criterios de calidad formativos alcanzados por el sistema de formación médica especializada, regulados en el Real Decreto 127/1984.
Una vez más, la formación hospitalaria -en las iniciativas políticas que anteceden a la promulgación de la norma- aparece como elemento hipotéticamente relevante para la configuración normativa del ámbito subjetivo del procedimiento extraordinario de obtención de la especialidad.
En esta materia debemos respetar un ámbito amplio a favor de la libertad de configuración normativa y prestar especial atención, como hemos hecho, a las orientaciones de principio suministradas por la propia norma, por sus antecedentes y su interpretación más adecuada a la luz de la normativa comunitaria, dado que la estructura del sistema de especialidades médicas constituye una de las típicas estructuras de creación legal para las que el Tribunal Constitucional reclama la facultad de la norma de apreciar diferencias relevantes fundadas en el régimen abstracto diseñado por ella misma.
DECIMOQUINTO. - La parte demandante combate la justificación de esta distinción argumentando que no existe diferencia sustancial entre ambos colectivos de médicos (con o sin formación hospitalaria) ni por razón del contenido de la especialidad ni por razón de las funciones.
Podemos aceptar lo primero, pero resulta difícil admitir el segundo término de la premisa.
Es cierto que médicos que se han formado en hospitales realizan tareas relacionadas con la prevención de enfermedades intrahospitalarias y con las actividades epidemiológicas y diseñan y ejecutan programas de prevención de la salud como actividades complementarias, pero no puede aceptarse que la circunstancia de haber desarrollado su actividad profesional integrados en un hospital o dependiendo de un servicio administrativo de salud deba ser necesariamente indiferente para la valoración de su actividad a efectos formativos, hasta el punto de viciar la norma que tenga en cuenta ese elemento como elemento de distinción.
En el primer caso la formación médica se produce bajo la supervisión de los correspondientes jefes de las unidades hospitalarias. En el segundo las tareas se desarrollan en el marco jerárquico de las unidades administrativas. La equiparación de ambos tipos de formación puede ser posible, en función de las circunstancias, desde el punto de vista material. Sin embargo, el Real Decreto valora de modo muy especial en el proceso formativo esta integración en el marco jerárquico específico de las unidades hospitalarias, sanitarias o docentes. Esta circunstancia de integración ofrece formalmente unas condiciones de garantía que, según el criterio que trasluce la norma, no puede alcanzar, como principio general, el encuadramiento en las estructuras burocráticas de la Administración.
La prueba suministrada por la parte actora ofrece datos sobre la integración administrativa de los médicos dependientes de organismos administrativos de salud pública. De ellos no se desprende que su actuación tenga lugar, al menos como regla general y desde el punto de vista formativo, en condiciones equiparables en términos absolutos a las que produce la subordinación a los jefes de unidades hospitalarias.
DECIMOSEXTO. - No basta, sin embargo, que el elemento de diferenciación sea relevante, sino que es menester que la discriminación sea proporcionada.
Desde este punto de vista, podría mantenerse que es adecuada a Derecho la distinción que establecía el primitivo proyecto en su artículo 4 fundada en la exigencia de requisitos más rigurosos o, cuando menos, distintos de los exigidos a los médicos con formación hospitalaria no oficial (seis años de servicio en el ámbito de la salud pública y la Administración sanitaria y haber desarrollado su actividad en al menos dos de las áreas funcionales que se especificaban, superación de un curso de formación en una Escuela, Centro o Institución pública acreditada con una duración mínima de 300 horas teórico-prácticas y presentación al final un trabajo de estudio e investigación), pero no la exclusión de los médicos sin formación hospitalaria de este tipo de especialidad correspondiente a las funciones que venían desempeñando.
DECIMOSÉPTIMO. - Sin embargo, esta Sala considera que la exclusión de dichos profesionales del proceso de obtención de la especialidad no puede considerarse desproporcionada, y constituye una opción que debe aceptarse desde el prisma jurídico de la fiscalización de la actividad normativa dentro de la libertad de configuración del Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
La principal razón radica en que el procedimiento configurado es excepcional. No pueden imponerse interpretaciones extensivas que conduzcan a soluciones de ampliación de un sistema cuya mera aceptación comporta ventajas, pero también inconvenientes importantes desde el punto de vista del interés general, los cuales han debido ser sopesados cuidadosamente en la aprobación de la norma. La propia excepcionalidad del sistema conduciría a advertir la existencia de otras situaciones que, sin ser absolutamente idénticas, serían también merecedoras de consideración desde el punto de vista de su similitud con la situación propia de los médicos con formación hospitalaria no oficial. No puede entenderse que la norma esté obligada a recogerlas en toda su amplitud para evitar consecuencias desproporcionadas.
La imposibilidad de tener acceso extraordinario a la condición de especialista, a pesar de desempeñar funciones correspondientes a la especialidad, constituye una situación en la que se encontrarán diversos profesionales, no sólo por no haber realizado una formación de tipo hospitalario, sino también por no poder acreditar en la forma exigida por el Real Decreto dicha formación o no superar los requisitos correspondientes. No puede considerarse desproporcionada, frente a la necesidad que se impone el autor de la norma de asegurar una garantía formal de haber recibido la adecuada formación, sin olvidar las exigencias del Derecho comunitario, la exclusión de dichos profesionales.
No es obstáculo a esta conclusión que pueda legítimamente sostenerse que objetivamente su formación puede ser equiparable o incluso preferible en ocasiones a la obtenida en las condiciones que se exigen en el Real Decreto, al menos cuando ha ido acompañada del ejercicio de actividades especialmente idóneas para generar un conocimiento especializado en el ámbito específico de sus funciones. Tampoco resulta objeción alguna del hecho de que, en hipótesis, debería admitirse como igualmente legítima una solución normativa diversa que la que sigue la norma impugnada, siempre que se ajustase a los requisitos generales impuestos por el Ordenamiento interno y comunitario.
DECIMOCTAVO. - Esta Sala, finalmente, no considera convincente el argumento de que el
La norma trata de conceder por la vía extraordinaria el título de especialista a aquellos médicos que puedan acreditar por mecanismos que revistan una suficiente formalidad una formación equivalente a la de especialista. Para ello la norma se inclina, entre otras garantías, por exigir que haya existido un periodo de formación en el marco jerárquico de instituciones sanitarias o docentes y opta finalmente por no considerar suficiente la garantía de formación que ofrece desde el punto de vista docente la estructura administrativa de las instituciones que no reúnen aquella naturaleza, salvo cuando la especialidad no requiere en absoluto formación hospitalaria (como es el caso de las incluidas en el Anexo III del Real Decreto 127/1984). El hecho de que la especialidad de que se trata no requiera como requisito básico la necesidad de formación hospitalaria no impide que en un procedimiento extraordinario la norma se incline por reconocer sólo a ésta valor para entender formalmente acreditada la formación especializada, habida cuenta de que en el proceso ordinario de especialización dicha formación no se excluye absolutamente. La peculiaridad de esta especialidad se traduce en admitir que la formación pueda haber tenido lugar conjuntamente en centros sanitarios públicos o integrados en el Sistema Nacional de Salud, o acreditados para la docencia, y en centros universitarios [artículo 1.1 b) del Real Decreto impugnado].
DECIMONOVENO. - Vulneración del principio de confianza legítima
La parte recurrente, en último lugar, considera vulnerado el principio de confianza legítima, en cuanto la norma impugnada no desarrolla el procedimiento extraordinario previsto en el Real Decreto 127/1984 para obtener el título de Médico Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública mediante medidas excepcionales para proporcionar las correspondientes enseñanzas teóricas y prácticas de acuerdo con las disposiciones que se dicten en desarrollo de dicha disposición.
VIGÉSIMO. - El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro Ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.
La virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.
No pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias. Ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para establecer nuevas regulaciones (cfr. sentencias del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1999, 13 de julio de 1999 y 24 de julio de 1999).
VIGÉSIMO PRIMERO. - En el caso examinado se observa que no concurren los presupuestos para la aplicación del mencionado principio. En efecto, los recurrentes invocan el artículo 4.3 del Real Decreto 127/1984, conforme al cual para obtener el título de Médico Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública se establecen dos procedimientos, uno de los cuales es un «Procedimiento extraordinario, para el que se utilizarán medidas excepcionales para proporcionar las correspondientes enseñanzas teóricas y prácticas de acuerdo con las disposiciones normativas que se dicten en desarrollo de este Real Decreto».
Entienden que de dicho precepto generaba confianza legítima en que el procedimiento extraordinario desarrollado por la norma impugnada iba a comprender a quienes no tenían formación hospitalaria. Para ello se fundan en el Anexo del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, en el cual se prevé que la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública no requiere básicamente formación hospitalaria (apartado segundo).
VIGÉSIMO SEGUNDO. - Esta Sala no puede aceptar esta conclusión, por las siguientes razones:
a) El mandato del Real Decreto es indeterminado, pues sólo prevé la regulación de un procedimiento extraordinario de acceso a la especialidad, pero sin especificar los requisitos. El margen amplio de discrecionalidad que el texto literal del precepto abre a la configuración normativa en su desarrollo impide formular una previsión suficientemente certera sobre el alcance concreto del procedimiento cuya regulación se prevé -por más que pudiera estar implícito en la voluntad de los autores de la norma-.
b) Podría suponerse que la mención a «medidas excepcionales para proporcionar las correspondientes enseñanzas teóricas y prácticas» en relación con la mención del Anexo en el sentido de que la especialidad correspondiente no requiere básicamente formación hospitalaria apuntaba a un desarrollo del mencionado artículo en el sentido de no exigir como requisito fundamental la formación hospitalaria.
Sin embargo, dicha suposición revestiría un grado notable de inseguridad, habida cuenta de la indeterminación de los términos empleados, de que el Anexo no excluye de forma absoluta la formación hospitalaria, sino sólo como requisito básico para la especialización, y de que no cabía excluir un cambio de criterio del Gobierno en la articulación normativa concreta del procedimiento establecido, especialmente a la vista de las novedades que podía ofrecer en esta materia el Derecho comunitario.
c) La norma reguladora del procedimiento extraordinario -aun cuando se hubiera ofrecido con un grado mayor de concreción- no puede ir más allá de generar unas legítimas expectativas. La efectividad de éstas, en el terreno de los principios, no puede prevalecer sobre la potestad de innovar el Ordenamiento Jurídico, la cual permitiría acudir incluso a la modificación del criterio inicialmente seguido aplicando el instrumento de la modificación o derogación de la norma anterior por otra posterior del mismo rango y de contrario o diferente signo, como se infiere de una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional sobre el ius quaesitum [derecho adquirido] que no es menester reproducir aquí.
Nos hallamos, en suma, ante una situación en la que es patente la necesidad de un desarrollo normativo de igual rango para la efectividad del precepto reglamentario invocado como antecedente. Esta situación determina que la discusión sobre la nulidad de una norma del mismo rango dictada posteriormente constituya un foro inadecuado para resolver sobre la improcedencia y los efectos de la falta de desarrollo de un precepto de una norma anterior. No podría resolverse esta cuestión sin infringir la previsión de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, según la cual «Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados» (artículo 71.2). En el caso examinado, la declaración de nulidad no sería en realidad tal, sino la ampliación subjetiva del ámbito del Real Decreto. Esto supondría la introducción de una regulación no comprendida en el mismo y perteneciente al ámbito de discrecionalidad propio de quien ejerce la potestad reglamentaria, pero no de los órganos a los que corresponde su control jurisdiccional.
d) La generalidad de las previsiones contenidas en la norma reguladora del procedimiento extraordinario no hace fácilmente aceptable que los médicos carentes de formación hospitalaria hayan podido considerar la existencia de una base segura para alterar sus decisiones profesionales en espera de obtener la especialización por el cauce extraordinario. Aunque así fuera, la discusión no podría ir más allá de la procedencia y el modo de resarcimiento de los perjuicios padecidos, que es cuestión ajena a este proceso, al igual que también lo es el cauce que pueda ser elegido por la Administración para atender a las expectativas generadas.
VIGÉSIMO TERCERO. - En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.
En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,
Fallo
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Julia , D. Luis Andrés , Dña. Gema , Dña. Estela y Dña. Concepción contra el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional para el acceso al título de especialista.
No ha lugar a la imposición de las costas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.