Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 3685/2000 de 31 de Diciembre de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Diciembre de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3685/2000 interpuesto por la entidad ISLA CANELA, S.A. representada por el Procurador D. Jorge Deleito García y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 3 de marzo de 2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-administrativo nº 839/1997, sobre procedimiento de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 839/1997, promovido por la entidad ISLA CANELA, S.A., y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre procedimiento de aprobación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre en tramo costa del término municipal de Ayamonte (Huelva, Andalucía).

SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de diciembre de 1999, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1/839/97 interpuesto por ISLA CANELA S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 24 de septiembre de 1997 que desestimó la petición de la expresada sociedad sobre caducidad y archivo de las actuaciones de deslinde en el tramo de costa comprendido entre los hitos 26 y 44, ambos inclusive, del deslinde aprobado por O.M. de 3 de noviembre de 1989, en la playa de Isla Canela, en Ayamonte, resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas.".

TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad ISLA CANAELA, S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de abril de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de junio de 2000 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida, anulando y dejando sin efecto alguno la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 24 de septiembre de 1997, y acordando la caducidad y archivo del deslinde al que se refiere.

QUINTO.- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de octubre de 2000, ordenándose también, por providencia de 13 de marzo de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 19 de abril de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se declarara no haber lugar al recurso, imponiendo las costas del proceso a la parte recurrente.

SEXTO.- Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de diciembre de 2003, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 3 de marzo de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 839/97, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad ISLA CANELA, S.A. contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 24 de septiembre de 1997, que desestimó la petición formulada por la representación de la entidad recurrente sobre la caducidad y archivo de las actuaciones de deslinde en el tramo de costa comprendido entre los hitos 26 y 44, ambos inclusive, del deslinde anteriormente aprobado por Orden Ministerial de 3 de noviembre de 1989, en la playa de Isla Canela, del término municipal de Ayamonte (Huelva).

SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello la sentencia, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

a) En relación con la naturaleza del procedimiento de deslinde se señala que "nos hallamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas".

b) Que "tampoco el acto de deslinde constituye siempre y en todo caso un acto limitativo de derechos, pues en ocasiones el deslinde puede provocar efectos favorables para los interesados en cuanto que determina la exclusión de los bienes de dominio público y, por último, que este procedimiento ... puede también iniciarse a instancia de parte".

c) Que "los términos del artículo 42.2 de la Ley 30/1992 se refieren en cuanto al plazo máximo de tres meses, salvo precepto expreso, a solicitudes de los interesados, supuesto distinto del presente".

d) Que "ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para la resolución, y con independencia de que resulte aconsejable salvar tal omisión, no es ello competencia de los Tribunales de Justicia", y, en consecuencia, mientras tanto -situación que se produciría con la reforma introducida en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que impone la obligación expresa de resolver todos los procedimientos en el plazo máximo de seis meses, salvo otro mayor, pero, establecido por norma con rango de Ley o derivada del Derecho Comunitario--, lo que resulta de aplicación son los principios generales de: 1º "Eficacia y celeridad, preceptuados tanto en la Constitución como en la propia Ley 30/1992, quedando expedita la posible exigencia de resolver"; 2º "De responsabilidad patrimonial como consecuencia del mal funcionamiento del servicio público, cuando se den todos los requisitos previstos en su normativa especial"; 3º "De responsabilidad disciplinaria para el funcionario causante de la demora"; y 4º, por último, dejando abierta cualquier otra posibilidad jurídica, al hacerse referencia al ejercicio de "cuantas acciones fueren procedentes".

De todo ello, en consecuencia, la sentencia impugnada de instancia deduce la legalidad de la resolución recurrida, así como el rechazo de la pretensión indemnizatoria contenida en el suplico de la demanda.

TERCERO.- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad ISLA CANELA, S.A. recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, considera infringidos los artículos 42.2 (que establece el plazo máximo para la resolución de los expedientes que no tuvieran fijado un plazo específico) y 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - LRJPA-- (que establece la caducidad del expediente cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos); así como, por otra parte, los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública).

El motivo debe ser rechazado.

En síntesis pues, la tesis de la sentencia impugnada, que confirma la contenida en la anterior resolución administrativa, consiste en la inaplicación al supuesto de autos -procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre-- de la obligación impuesta en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, en su inicial redacción, de concluir el citado procedimiento mediante resolución expresa en el plazo de tres meses, establecido supletoriamente en tal precepto, así como, por consiguiente, en la inaplicación de la consecuencia anudada al citado incumplimiento, contemplada en el artículo 43.4 de la misma Ley, para "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", y consistente en la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones, cuando se produzca el requisito temporal establecido en el precepto, cual es el transcurso del "plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución" expresa.

Inaplicación, de ambos preceptos, que viene determinada: a) Porque el primero de los citados (42.2) solo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de parte, que no es el caso, al estarse en presencia de un procedimiento de deslinde iniciado de oficio; y b) Porque el procedimiento de deslinde, si bien se inició de oficio -como exigía el 43.4--, sin embargo, puede ser también iniciado a instancia de los particulares, y, además, porque el mismo puede ser considerado como susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos, aspecto no contemplado el citado artículo 43.4, que se refiere, con exclusividad, al supuesto contrario.

Doble argumentación que desarrollamos a continuación.

CUARTO. Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42, en relación con la obligación de resolver de forma expresa la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley, dedicado a la "actividad de las Administraciones Públicas", y como consecuencia o derivación de la obligación -y responsabilidad-- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, "disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos".

En concreto, el artículo 42, en su redacción de 1992, establecía:

a) La obligación general -o genérica-- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1) no sólo a cuantas "solicitudes formulen los interesados", sino también a los "procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado"; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones --en las que no se exigía la resolución expresa--, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA), la caducidad (43.4 y 92 LRJPA), la renuncia o el desistimiento (71.1, 90 y 91 LRJPA), así como aquellos procedimientos "relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación", o aquellos "en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento".

b) En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2, establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un "plazo máximo", pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante "solicitudes que formulen los interesados", esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio. Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la "tramitación del procedimiento aplicable en cada caso"; en segundo lugar, con carácter supletorio ("cuando la norma de procedimiento no fije plazo"), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos "cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos".

c) En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA, contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

La misma LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominado proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho), tanto el establecimiento del "plazo máximo" de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado "plazo máximo".

La sentencia de instancia, con acierto, en relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, señala que "ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para la resolución, y con independencia de que resulte aconsejable salvar tal omisión, no es ello competencia de los Tribunales de Justicia". Es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre, RC) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas en el supuesto de autos lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

Tampoco resulta de aplicación el mencionado plazo de tres meses, también establecido supletoriamente en el artículo 3º.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación a la LRJPA de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, pues aunque el Anexo del mismo, en su apartado J.3), se remite a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) y a las disposiciones de desarrollo de la misma, lo es exclusivamente en relación con las autorizaciones previstas en la citada LC, categoría de los actos administrativos que no resulta de aplicación a la resolución aprobatoria de un deslinde marítimo- terrestre, pues el mismo Real Decreto considera como tales (artículo 1º.2) a "los actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado", que no es el caso de las resoluciones aprobatorias de los deslindes marítimo-terrestres.

Tema distinto, como señala la sentencia de instancia, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA.

QUINTO.- Aunque lo anterior sería suficiente para la desestimación del único motivo de casación esgrimido, debe por la Sala también señalarse la inaplicación al supuesto de autos, y por tanto su ausencia de infracción, del segundo artículo invocado: 43.4 LRJPA, también en su inicial redacción de 1992.

En síntesis, tal precepto exigía, para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece -al margen del doble transcurso, sin resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior--, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad: a) Que fueran "procedimientos iniciados de oficio"; y b) Que fueran procedimientos "no susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos".

La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, sin embargo la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base en una doble afirmación:

a) Que "nos hallamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas".

b) Que "tampoco el acto de deslinde constituye siempre y en todo caso un acto limitativo de derechos, pues en ocasiones el deslinde puede provocar efectos favorables para los interesados en cuanto que determina la exclusión de los bienes de dominio público y, por último, que este procedimiento ... puede también iniciarse a instancia de parte".

La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala conduce a ratificar tales pronunciamientos. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo- terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, el anterior deslinde no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en los citados artículos de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare.

Tal naturaleza, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA.

En su STS de 29 de enero de 1994 el Tribunal Supremo recordó que anteriores SSTS (22 noviembre 1988 y 19 noviembre 1989) habían dejado sentado que "La doctrina científica llamó la atención sobre la conveniencia de regular la producción de la caducidad --o perención-- en el caso de la inactividad de la Administración, pero reconocía que no hay términos hábiles para, en ausencia de Ley, admitir este supuesto ..., pues es claro que la LPA de 1958 regula únicamente la caducidad por acto imputable al particular, lo que, aunque no deba considerarse una situación ideal, constituye el derecho querido -entonces-- por el legislador; y, de otra parte, y aun cuando se obviara este motivo de crítica, es también claro que no tiene razón de ser que en derecho administrativo haya dos mecanismos procesales para producir la caducidad: con requerimiento previo y de forma automática; y, por eso, esta Sala, en Auto de 21 julio 1988, aclaratorio de la Sentencia de 15 junio 1988, dijo ya que no se puede hacer de peor condición a la Administración, entendiendo que el simple transcurso del plazo, sin requerimiento alguno, produce, de manera automática, la caducidad ...; por tanto, de acuerdo con la tesis de ese auto --que, en realidad, es sentencia, ya que, al aclararla, se incorpora a ella--, para que se produzca la caducidad del procedimiento por acto de la Administración, es necesario que se practique un acto expreso de requerimiento dirigido, en tal sentido, a la misma, no pudiéndose admitir, porque ello rompería la coherencia del sistema jurídico-administrativo, que la caducidad obre de forma automática". Y, además, a continuación, llevó a cabo la primera exégesis del precepto que ahora nos concierne: "En la nueva Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, junto al artículo 92, donde se regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 43.4 establece que, "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio, no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos --expresión negativa que, pese a su ambigüedad, parece referirse a los procedimientos sancionadores o semejantes--, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada --de forma automática, al parecer, sin requerimiento previo--, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento". Pero es obvio que las novedades introducidas por este precepto, que de todos modos no serían aplicables al caso controvertido --por la naturaleza y fin del procedimiento cuestionado en el presente caso--, carecen de virtualidad respecto al mismo, pues, a sensu contrario, no estando vigentes al tiempo de los hechos que se analizan, no pueden servir de criterio regulador de sus peculiares vicisitudes".

En el supuesto de autos, ni la naturaleza ni el fin del procedimiento de deslinde marítimo terrestre - antes expuestos-- permiten que el mismo pueda tener acogida entre los mencionados en el precepto, esto es entre los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos".

Tales argumentos sirven igualmente para rechazar la vulneración que se esgrime, en el mismo único motivo de los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública), ya que la aplicación de los mismos procede en el marco y ámbito de los preceptos legales suficientemente analizados.

SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 3685/2000, interpuesto por la entidad "ISLA CANELA, S. A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 3 de marzo de 2000, en su Recurso Contencioso-administrativo 839 de 1995, la cual, en consecuencia, confirmamos.

2º. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.