Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 4665/1998 de 14 de Julio de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 4665 de 1998, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Susana Yrazoqui González, en nombre y representación de Don Casimiro , contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de febrero de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 734 de 1995, sostenido por la representación procesal de Don Casimiro contra la Orden Ministerial, de 20 de diciembre de 1994, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de dos mil trescientos diecinueve metros, comprendido entre el Faro y la Lonja antigua de Barbate, en el término municipal de Barbate (Cádiz).

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 5 de febrero de 1998, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 734 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Casimiro declarando que los actos impugnados son conforme al ordenamiento jurídico, por lo que deben ser confirmados; sin costas».

SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: « Del expediente administrativo se deduce que el tramo comprendido entre el Faro de Barbate y la desembocadura del río, en su margen derecho, tiene aprobado por O.M. de 5 de noviembre de 1974 un deslinde de zona marítimo-terrestre, que no incluía todas las pertenencias que la vigente Ley 22/88 de Costas establece como dominio público marítimo terrestre estatal. Dicho deslinde no delimitaba la señal marítima existente, ni terrenos que se ven cubiertos de arena de la playa, como ocurre en la flecha que el río forma en la desembocadura, ni la delimitación de las anteriores concesiones concedidas en la zona. En el deslinde practicado y que ahora se impugna, respecto al tramo que afecta a los terrenos de la recurrente, corresponde a los puntos M-11 al M-13 al final del estrán de playa y se incluye toda la flecha del río, así como edificaciones del antiguo Consorcio Nacional Almadrabero y que entre otras parcelas comprende la nº 22. Y como se dice en el Proyecto de Deslinde incluyó solamente el estrán de playa, dejando fuera del dominio parte de las arenas existentes por un lado y las antiguas concesiones por otro y por ello la zona marítimo terrestre aprobada es notoriamente incompleta para definir el dominio público según la vigente Ley de Costas y también la anterior de 1969, por lo que el deslinde no incorpora nuevos terrenos al dominio público, sino que viene a confirmar las distintas actuaciones practicada por la Administración del Estado desde principios del presente siglo en esa zona de costa. Por lo cual a la vista de todo lo actuado, documentos técnicos, estudios geomorfológicos, planos, fotografías (que indican palpablemente su asentamiento sobre arena y su gran acumulación de esta sobre las paredes de las edificaciones) que los terrenos de la actora están ubicados en zona marítimo terrestre. Todo ello sin perjuicio de que un nuevo deslinde pueda en su día incorporar nuevos terrenos al dominio público, porque es evidente, y así se dice en la memoria, que no se han incluido zonas arenosas de las que no cabe duda que tienen tal naturaleza conforme a la vigente Ley de Costas. Pero el deslinde practicado, al incluir en zona marítimo terrestre la finca del recurrente, no supone una alteración arbitraria de la línea de deslinde, porque, como se ha dicho, no ha existido modificación alguna, sino tan sólo se han incluido los terrenos de una antigua concesión, que siempre han sido dominio público, ni implica una vulneración de los preceptos denunciados de la Constitución, al no acreditarse dónde y con respecto a quien ha existido desigualdad, ni ha existido infracción por defectos formales, al no ser exigible dictamen del Consejo de Estado. Además, la calificación urbanística, otorgada por el planeamiento, no produce modificación ni desafecta los terrenos pertenecientes al dominio público. Tampoco es atendible la alegación de que los terrenos lindan con el paseo marítimo construido, llegando las arenas hasta el punto del mismo».

TERCERO.- También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «Con carácter subsidiario, se nos pedía en la demanda el derecho a percibir una indemnización compensatoria del menoscabo sufrido por el acto expropiatorio, que no puede ser atendida, porque no estamos en presencia de una expropiación, es decir no hay privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social (art. 1º de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954). El deslinde es un acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, pero no los crea o los innova, es decir, el dominio público existe, no porque tal naturaleza se le atribuya el acto de deslinde, dado que la misma se le otorga por la Ley y, en todo caso, lo es -la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental- (art. 132 de la Constitución). Se trata, pues, de un mecanismo que nos dice con certeza los límites concretos de tales bienes públicos. Consecuentemente, no existe privación de propiedad privada, sino tan sólo pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que "ope legis" son de dominio público, porque tales derechos, incluso los que tienen acceso al Registro de la Propiedad, no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Todo ello sin perjuicio del derecho de ocupación y aprovechamiento de los terrenos deslindados al amparo de la Disposición transitoria 1ª de la vigente Ley de Costas».

CUARTO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 14 de abril de 1998, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de casación.

QUINTO.- Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la Procuradora Doña Susana Yrazoqui González, en nombre y representación de Don Casimiro , al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del artículo 95.1,3º del la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos con base en el artículo 95.1.4º de la misma; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva al no haber examinado todas las cuestiones planteadas en la instancia y omitir la declaración de hechos probados en que se basa, conculcando por ello lo dispuesto en los artículos 24.1.2 de la Constitución, 258.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, pues la sentencia recurrida no realiza una valoración de toda la prueba documental aportada, limitándose a realizar consideraciones generales aplicables a cualquier deslinde, pero sin contemplar el que es objeto del proceso; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 33 de la Constitución y 103,1.a de la Ley de Procedimiento, así como los artículos 3.1 y 12.3 de la Ley de Costas 22/88, y la Disposición Adicional tercera de esta Ley, porque se deniega la indemnización pedida por el recurrente a pesar de que se ha producido una expropiación de sus terrenos sin que pueda operar el mecanismo previsto en la propia Ley de Costas en forma de concesión, pues no existe el objeto sobre el que recae la misma, ya que no había un uso o aprovechamiento al tiempo del deslinde, lo que ha de suponer que se deba iniciar un procedimiento expropiatorio, pues, en otro caso, se violaría lo establecido en el artículo 33.3 de la Constitución, infringiéndose también lo dispuesto por los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas 22/88, así como la Disposición Transitoria tercera de esta Ley, dado que no se ha acreditado que se haya producido alguna alteración geográfica o física que justifique el nuevo deslinde, de modo que la Administración ha incurrido en una evidente desviación del mandato legal, sin que la resolución administrativa impugnada ni la sentencia recurrida examinen las circunstancias concretas de la finca para constatar si se ha producido alguna alteración natural que justifique un deslinde diferente al practicado en 1972, y no es cierto que con la nueva finca se pretenda abarcar toda la flecha del río, habiéndose probado por las fotografías aportadas que no ha existido una variación en la acción de los fenómenos naturales que justifiquen el nuevo trazado, de modo que la infracción de las normas invocadas dimanan de un notable error en la apreciación de la prueba documental; y el tercero por infracción del artículo 14 de la Constitución, ya que la finca del recurrente ha sufrido una discriminación respecto de las demás que se encuentran en el municipio de Barbate en zona de dominio privado, a pesar de lo cual la Sala de instancia no lo considera así por la ausencia de pruebas, cuando lo cierto es que hay fotografías que demuestran cuál es la situación de la finca del recurrente respecto de otras que, teniendo idénticas características, no han quedado incluídas dentro del dominio público, sin que el deslinde que se impugna responda a una alteración de la configuración de la zona marítimo- terrestre ya deslindada, estando toda la población de Barbate ubicada en una gran ensenada natural, formada por una lengua de arena depositada entre el río Barbate y el Océano Atlántico, y tanto la finca del recurrente como el paseo marítimo colindante se encuentran excluidos del dominio público marítimo-terrestre que ahora se pretende reconfigurar, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare no ajustada a derecho la Orden Ministerial de 20 de diciembre de 1990 y se deje sin efecto el deslinde practicado en lo que afecta a la finca del recurrente, condenando a la Administración demandada a pasar por las consecuencias del anterior pronunciamiento.

SEXTO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 27 de septiembre de 1999, alegando que en el recurso de casación no basta con reproducir los defectos que en la instancia se achacaron al acto administrativo, sin que se pueda hablar de infracción de las normas reguladoras de las sentencias, y concretamente de incongruencia, en las sentencias desestimatorias, pues, al desestimar, deciden todas las cuestiones controvertidas en el pleito, y además no es exacto que la sentencia recurrida no abordase la cuestión de los terrenos anteriormente deslindados, pues ello se trata en el fundamento de derecho tercero, sin que se hayan vulnerado los preceptos invocados de la Constitución ni los de la Ley de Costas, como se deduce de los acertados razonamientos de la sentencia, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las costas al recurrente.

SEPTIMO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendía, acordó, con fecha 22 de enero de 2003, remitir lo actuado a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento según las vigentes normas de repartimiento de asuntos, donde se recibieron con fecha 10 de febrero de 2003, quedando pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de julio de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas en la Ley.

Fundamentos

PRIMERO.- En el primer motivo de casación se denuncia la ausencia total de hechos declarados probados a la vista de las pruebas practicadas y la incongruencia omisiva en que incurre la sentencia al no examinar ni decidir la mayor parte de las cuestiones planteadas, con lo que se ha conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil.

En cuanto a la omisión de una declaración de hechos probados con base en las pruebas practicadas, no podemos compartir tal aseveración porque la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, contiene una descripción de hechos a la vista de los documentos y estudios obrantes en el expediente administrativo, de donde deduce que los terrenos del demandante están ubicados en zona marítimo-terrestre, sin que la representación procesal de aquél hubiese pedido el recibimiento del pleito a prueba, por lo que carece de razón sostener ahora, como defecto de la sentencia, la falta de declaración de hechos probados, lo que impide considerar infringido lo dispuesto en el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Otro tanto cabe decir de la denunciada incongruencia omisiva de la sentencia porque no sólo da respuesta a todas las pretensiones formuladas en la demanda, desestimándolas, sino que explica las razones para así decidir, si bien es cierto que no responde a cada uno de los argumentos usados por la representación procesal del recurrente, pero esta Sala del Tribunal Supremo, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras), ha declarado que el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes (Sentencias de 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 14 de abril de 1998, 6 de junio de 1998, 18 de julio de 1998, 23 de enero de 1999, 9 de octubre de 1999, 10 de junio de 2000, 15 de febrero y 9 de junio de 2003), por lo que no ha infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil ni lo ordenado por el artículo 80 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 (67.1 de la vigente), que imponía al juez o tribunal de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo decidir en la sentencia todas las cuestiones controvertidas en el proceso, con lo que tampoco ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, que, sin razón ni fundamento, se cita como infringido en este primer motivo de casación, que por ello debe ser desestimado.

SEGUNDO.- Tanto al articular el segundo como el tercer motivo de casación, la representación procesal del recurrente plantea el error en que ha incurrido el juzgador de instancia al valorar las pruebas, llegando a afirmar que, si hubiera realizado otra valoración de las existentes en el expediente administrativo, habría llegado a otras conclusiones fácticas.

Se olvida con tales alegaciones que esta Sala del Tribunal Supremo ha repetido incansablemente que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos o doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba, o bien que ésta es arbitraria, irracional y vulnera principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002, 30 de junio, 8 de julio, 24 y 30 de junio y 8 de julio de 2003), de modo que no son atendibles esos argumentos empleados al articular ambos motivos de casación con los que se pretende desacreditar las declaraciones de hechos contenidas en la sentencia recurrida a la vista de los documentos y estudios obrantes en el expediente administrativo.

TERCERO.- En el segundo motivo de casación, en el que se citan como infringidos por la Sala de instancia los artículos 9.3 y 33 de la Constitución, 103.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, 3.1 y 12.6 de la Ley 22/88, de Costas, así como la Disposición Transitoria tercera de esta misma Ley, se vienen a plantear dos cuestiones fundamentalmente, que no siempre guardan relación con los preceptos invocados, cual son que la Administración no puede llevar a cabo un nuevo deslinde, si no se han alterado las circunstancias morfológicas o físicas del suelo, objeto del anterior deslinde, y que la inclusión en el dominio público de propiedades privadas, como consecuencia del deslinde, constituye una auténtica expropiación que genera derecho a percibir una justa compensación para el poseedor del suelo.

CUARTO.- Comenzando por esta última, en el escrito de interposición del recurso de casación se alude a la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de la que se deduce una conclusión diferente a la tesis del recurrente relativa a la indemnizabilidad por la inclusión en el dominio público del terreno poseído por el recurrente como consecuencia del deslinde practicado, lo que la Sala de instancia examinó en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, declarando que ope legis los bienes son de dominio público y con el deslinde así se viene a reconocer, sin perjuicio del derecho de ocupación y aprovechamiento de los terrenos deslindados al amparo de la Disposición Transitoria primera de la vigente Ley de Costas, sin que tenga razón alguna el recurrente cuando afirma que la compensación, que le otorga tal Disposición Transitoria, no puede serle aplicable porque no existía un uso o aprovechamiento específicos al tiempo del deslinde que pueda ser objeto de concesión administrativa, pues dicha norma transitoria le permite obtener una concesión de los usos o aprovechamientos de que sea susceptible el suelo por el periodo establecido en la misma norma, de modo que se respeta lo establecido en los artículos 9.3 y 33 de la Constitución, al no producirse una incautación sino la privación de una situación de hecho mediante la aludida compensación.

QUINTO.- La otra cuestión, que se plantea en este mismo motivo de casación, es la relativa a las facultades de la Administración para proceder al deslinde, que, según el recurrente carece de ellas cuando no se ha alterado la configuración del dominio público por no haberse producido un hecho físico determinante de un cambio morfológico, pues sólo a través de la revisión de oficio de los actos de la Administración, contemplada en el artículo 103.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, podría anularse el deslinde practicado con anterioridad.

El procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1974 no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare, con lo que ni la Administración del Estado ni la Sala de instancia, al confirmar la decisión de aquélla, han conculcado lo establecido en los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas ni tampoco la Disposición Transitoria tercera de ésta, de cuyo contenido se deduce que la clasificación urbanística de los terrenos no afecta a la naturaleza del dominio público marítimo- terrestre sino a los posibles usos de éste, razones todas por las que el segundo motivo de casación debe también ser desestimado.

SEXTO.- En el tercer motivo de casación se apela al derecho de igualdad en la aplicación de la ley, consagrado en el artículo 14 de la Constitución, el cual se considera por el recurrente conculcado porque otros terrenos, de idénticas características a los suyos, dentro del mismo municipio, no han sido también delimitados como dominio público marítimo-terrestre.

Esta Sala ha declarado en su reciente Sentencia de fecha 16 de junio de 2003 (recurso de casación 2096/98, fundamentos jurídicos primero y segundo), que el hecho de que otros terrenos con las mismas características no se hayan incluido dentro del dominio público marítimo- terrestre, no determina la exclusión de aquéllos que estuviesen correctamente calificados o definidos como tales, ya que el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico, pero, además, la cuestión no está en si otros terrenos deberían haberse incluido en el dominio público marítimo-terrestre por ser auténticos depósitos de arena, a lo que se refiere el citado artículo 3.1 b) de la Ley de Costas, sino que lo definitivo es si los incluídos dentro de esa zona realmente tienen esas características, ya que, como acertadamente apunta el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, un nuevo deslinde los podrá terminar incorporado al dominio público, pues, como hemos expresado, el procedimiento de deslinde no genera derechos a que un terreno no vaya a ser en un futuro declarado como perteneciente a dicho dominio, pues, en definitiva, la Administración del Estado tendrá que proceder a practicar tantos deslindes cuantos sean necesarios para definir el carácter de dominio públicos de todas esas zonas arenosas que, según se indica en la memoria del deslinde practicado, tienen las características previstas en el artículo 3.1 b) de la vigente Ley de Costas, lo que determina la improsperabilidad de este último motivo de casación.

SEPTIMO.- La desestimación de todos los motivos invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición al recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, modificada por Ley 10/1992, aplicable ratione temporis en virtud de lo dispuesto por la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la referida Ley 29/1998, de 13 de julio.

Fallo

Que, desestimando los tres motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Susana Yrazoqui González, en nombre y representación de Don Casimiro , contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de febrero de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 734 de 1995, con imposición al referido recurrente Don Casimiro de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.