Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 872/2000 de 23 de Diciembre de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de dos mil tres.

VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por Dª Dolores , representada por el Procurador Sr. De Gandarillas Carmona, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 24 de diciembre de 1999, sobre Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de veintiocho humedales de Castilla-La Mancha, entre los que se encuentra la finca "La Atalaya", propiedad de la actora, en Fuentes y Arcos de Villar (Cuenca).

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Procurador Sr. Velasco Muñoz-Cuellar.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 1014/96 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 24 de diciembre de 1999, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por doña Dolores contra la Orden de 12 de junio de 1996 de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se acuerda el inicio de expediente para aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales de veintiocho humedales de Castilla-La Mancha (D.O.C.M. nº 28). Sin costas".

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª Dolores , formalizándolo al amparo de los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Primero.- Infracción de los artículos 82.c) y 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 27 de diciembre de 1956, en relación con el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Segundo.- Infracción del artículo 24 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y de la Fauna Silvestre.

Tercero.- Infracción del artículo 24.1 de la Constitución.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia que revoque la Sentencia impugnada, y reconociendo expresamente el derecho de la recurrente a que su finca sea excluida de la relación de terrenos comprendidos en el expediente incoado destinado a la aprobación de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales".

TERCERO.- La representación procesal de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA se opuso a recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte, en su día, sentencia desestimando tal recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida. Todo con imposición de costas a la parte recurrente".

CUARTO.- Mediante Providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por entender que el acto impugnado lo es de mero trámite.

SEGUNDO.- Dicho acto, dictado el 12 de junio de 1996 por el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, acuerda, en su artículo 1, el inicio del expediente para la aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para cada una de las veintiocho zonas señaladas en el Anexo 1, que incluyen los humedales denominados... junto a sus respectivas zonas de influencia.

Además, en su artículo 2, incorpora para tales zonas y durante la tramitación de sus respectivos PORN, las medidas cautelares ordenadas en el artículo 7 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, haciéndolo en términos que casi son reproducción literal de los de este precepto.

Y dispone, en su artículo 4 y último, que los efectos de esta Orden serán de aplicación desde el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.

TERCERO.- Cierto es que el pronunciamiento de inadmisibilidad es el que corresponde como regla ante la acción impugnatoria de un acto administrativo que ordena la iniciación del procedimiento, pues, en los términos del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción vigente al tiempo de la interposición del recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, el referido acto no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponga término a la vía administrativa o haga imposible o suspenda su continuación. Pero ello es así, tan sólo, contra los actos de iniciación pura, que se limitan, y en tanto lo hagan, a desplegar sus efectos jurídicos en el seno mismo del procedimiento administrativo que inician. Por excepción a aquella regla, no es ése el pronunciamiento que corresponde cuando del acto de iniciación se derivan consecuencias que no son meramente procedimentales, por introducir modificaciones sustantivas en el régimen jurídico de situaciones anteriores, afectando al haz de derechos, deberes y obligaciones que definían su contenido. En tales casos, el superior mandato normativo del artículo 24.1 de la Constitución, en cuanto reconoce para todas las personas el derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión, obliga a reinterpretar aquella norma procesal, para abrir el ámbito de la impugnación jurisdiccional a los fines de controlar si el acto de iniciación, y las modificaciones sustantivas de las situaciones jurídicas anteriores a que da o puede dar lugar, se produce de conformidad al ordenamiento jurídico. Reinterpretación a la que obedece la redacción, ya desde su versión inicial, del artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; y también la del inciso final del artículo 25.1 de la actual Ley de la Jurisdicción, vigente, ya, al tiempo en que se dicto la sentencia objeto de este recurso de casación.

En consecuencia, en un supuesto como el que ahora se enjuicia, en el que aquel acto impugnado incorpora (y a estos efectos es indiferente que lo haga por propia decisión o en cumplimiento de un mandato legal) la aplicación de medidas cautelares o preventivas que impiden, durante la tramitación del Plan, la realización de actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del Plan, el pronunciamiento pertinente no lo era el adoptado de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional, y sí el contrario.

Tal es la idea que aparece reflejada, entre otras muchas y a mero título de ejemplo, en la sentencia de este Tribunal de fecha 3 de noviembre de 1999, dictada en el recurso de apelación número 3685 de 1992.

Procede, pues, estimar el primero y el tercero de los motivos de casación, con la consecuencia, derivada de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, de que esta Sala deba, ahora, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia.

CUARTO.- En el escrito de demanda del recurso contencioso- administrativo pueden identificarse, como motivos de impugnación esgrimidos contra el acto administrativo, los dos siguientes: Uno, omisión del trámite de audiencia a los afectados por cada uno de los futuros PORN y, ya, por las medidas cautelares o preventivas que el acto incorpora, con vulneración por ello, y por la indefensión derivada, de los artículos 24.1 y 105 a) de la Constitución. Y, otro, vulneración del artículo 24 de aquella Ley 4/1989, pues la actuación de la Administración sobre zonas o espacios que se hallen bien conservados, como es el caso del terreno propiedad de la actora, únicamente es posible cuando existan factores de perturbación que amenacen seriamente tal estado de buena conservación, lo cual no ocurre respecto de aquellos terrenos, que deben, por ello, ser excluidos de la zona que ha de ser objeto del PORN.

QUINTO.- Ninguno de esos argumentos conduce a la estimación del recurso contencioso- administrativo.

El primero, porque superada toda posible situación de indefensión real, material, no meramente formal, con la apertura de la posibilidad de impugnación, basta ver el artículo 6 de la Ley 4/1989 para apreciar que el trámite de audiencia es exigible en el procedimiento de elaboración de los Planes; no, por tanto, en un momento anterior a la iniciación de ese procedimiento. Apreciación que se ve confirmada al observar la redacción del artículo 24.b.2) de dicha Ley, pues prevé el trámite de audiencia como previo a la aplicación de alguno de los regímenes de protección a que se refiere, pero no como previo, ni a la iniciación del PORN, ni a la adopción de las medidas previstas en el artículo 7 de la repetida Ley. Y apreciación, en fin, que ya fue sostenida por este Tribunal al razonar como lo hizo en la letra d) del quinto de los fundamentos de derecho de su sentencia de 10 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 5232 de 1996.

Y, el segundo, porque basta la lectura de ese artículo 24 para comprender, sin dificultad alguna, que no es requisito previo para iniciar la tramitación de un PORN la constatación de la amenaza o presencia de un factor de perturbación que potencialmente pudiera alterar el buen estado de conservación de una zona. Así lo dice el precepto en dos ocasiones: una, en el supuesto segundo de los contemplados en su párrafo primero; otra, en el inciso final del número 1 de su letra b).

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de Doña Dolores interpone contra la sentencia que con fecha 24 de diciembre de 1999 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso número 1014 de 1996. Sentencia que, por tanto, casamos, dejándola sin efecto. Y, en su lugar:

1) Desestimamos, previo rechazo de la causa de inadmisibilidad opuesta, el recurso contencioso- administrativo que dicha representación procesal interpuso contra la resolución de 12 de junio de 1996, del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que acordaba el inicio del expediente para la aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para cada una de las veintiocho zonas señaladas en el Anexo 1, que incluyen los humedales denominados... junto a sus respectivas zonas de influencia. Y

2) No hacemos especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.