Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 516/2000 de 07 de Julio de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el núm. 516/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Ángel Daniel , doña Antonia , don Jose Carlos , don Hugo , don Alfonso , don Jose Miguel . Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de don Ángel Daniel , doña Antonia , don Jose Carlos , don Hugo , don Alfonso , don Jose Miguel , se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia estimando el recurso, declarando la nulidad de los actos recurridos, por ser contrarios a Derecho.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o, en su defecto, sea el mismo íntegramente desestimado, confirmándose los actos recurridos y con imposición de costas a los recurrentes.

Requeridas las partes para que fijaran la cuantía del recurso, los recurrentes manifestaron que dicha cuantía era indeterminada conforme a lo dispuesto por el artículo 42.2 de la Ley Jurisdiccional, toda vez que se ejercitan pretensiones que no son susceptibles de valoración. El Abogado del Estado manifestó no tener nada que alegar.

Esta Sala y sección dictó Auto con fecha 8 de junio de 2001 por el que fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada. Con la misma fecha, esta Sección dictó Auto por el que se acordó recibir el proceso a prueba, sin que al haber finalizado el plazo de proposición se hubiera presentado escrito alguno.

TERCERO.- Acordándose sustanciar este pleito por el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a la partes intervinientes el término de diez días para la presentación de sus escritos, como así hicieron.

CUARTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día VEINTICINCO DE JUNIO DE DOS MIL TRES, en cuyo acto tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- En este recurso contencioso-administrativo, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 516/2000, don Ángel Daniel , doña Antonia , don Jose Carlos , don Hugo , don Alfonso , y don Jose Miguel , que actúan representados por procurador y dirigidos técnicamente por letrado, impugnan: 1º El acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de diciembre de 1999 (BOE de 4 de febrero del 2000) por el que se declara de urgente ocupación los bienes y derechos incluidos en la zona de servidumbre de protección de la bahía de Portman; 2º Las actas previas de ocupación levantadas a los recurrentes como consecuencia de la mencionada declaración; y 3º La Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de abril de 1999 por la que se declara la utilidad pública de los bienes y derechos incluidos en toda la zona de servidumbre y protección comprendida entre los hitos CM-1 al M-17 y M-1 al M-25 de los deslindes de la zona marítimo terrestre aprobados por OO. MM. de 20 de octubre de 1961 y 23 en los términos municipales de La Unión y Cartagena.

El escrito de interposición del presente recurso contencioso-administrativo se presentó en el Registro General de este Tribunal Supremo de España en 4 de abril del 2000, por lo que le es de aplicación la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

SEGUNDO.- Del mismo escrito de interposición resulta ya que son tres los problemas que se someten a enjuiciamiento de nuestra Sala: adecuación a derecho de la declaración de utilidad pública de la expropiación y necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por la misma; existencia o no de razones jurídicas que hagan necesaria la ocupación urgente de esos bienes y derechos; y en tercer lugar -por más que los recurrentes lo planteen como previo al de la justificación de la urgencia- juridicidad de la ocupación ya realizada.

A. La utilidad pública de las obras es evidente y la legitimidad de las mismas es asimismo patente.

La situación de degradación de la bahía de Portmán se reconoce por los propios recurrentes, cuyo escrito de demanda se abre con una exposición de hechos en la que literalmente se dice - en lo que ahora interesa- que la pedanía de La Unión "se ha hecho lamentablemente célebre por la destrucción de su bahía -una de las más bonitas de todo el litoral mediterráneo-, consecuencia del depósito de estériles procedentes de las instalaciones mineras iniciadas a principios de los años 80 por la multinacional francesa Peñarroja, dando lugar a uno de los atentados ecológicos más flagrantes de nuestro país, como así han destacado repetidamente los medios de comunicación" (hecho primero), y que: "Fruto de la conciencia generalizada de la necesidad de regenerar la bahía de Portmán se formuló el proyecto de "Ampliación de la Dársena de Escombreras y regeneración de la bahía de Portmán", basado en la retirada, mediante dragado, de los estériles vertidos en la bahía, y su traslado a las explanadas de ampliación de la dársena de Escombreras, confinándolos en unos recintos construidos con láminas de geotextil".

La mera lectura de la declaración de impacto ambiental, que fue publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 20, correspondiente al día 23 de enero de 1998, págs. 2490-2496, mediante Resolución de 17 de noviembre de 1977, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental confirma esa utilidad pública que, luego -y pese a esas palabras que sirven de introducción a su escrito de demanda- los recurrentes pretenden negar. Y, efectivamente, en la embocadura de esa resolución administrativa de declaración de impacto ambiental se puede leer esto: "El proyecto, cuya finalidad es recuperar la línea de costa existente en la bahía de Portmán antes de su colmatación por vertido de estériles mineros, y ampliar las instalaciones portuarias de la dársena de Escombreras para posibilitar el desarrollo previsto del puerto de Cartagena....>. Y pasa después a exponer las actuaciones que es necesario llevar a cabo, cuya transcripción es innecesario hacer aquí.

Por otra parte, la legitimidad de esa declaración de utilidad pública resulta ya directamente de la propia Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, cuya disposición adicional tercera dice que "se declaran de utilidad pública, a efectos de expropiación, los terrenos de propiedad particular a que se refiere la disposición transitoria segunda, así como, los [terrenos] incluidos en la servidumbre de protección que se estimen necesarios para la defensa y el uso del dominio público marítimo-terrestre".

La concreción de esa utilidad pública respecto de los bienes afectados se hizo por la Orden ministerial (Ministerio de Medio Ambiente) de 13 de abril de 1999 y se abrió trámite de información pública en el que -como nuestra Sala ha podido comprobar a través del expediente administrativo- tuvieron oportunidad de formular alegaciones, como efectivamente hicieron, los seis expropiados recurrentes.

A todo lo cual debemos añadir que, como es sabido, y según prevé la Ley de expropiación forzosa (art. 17.2), cuando haya proyecto de obras y servicios que comprenda la descripción material detallada de los bienes y derechos a expropiar -y es aquí el caso- se entenderá implícita la declaración de necesidad de ocupación en la aportación de aquel proyecto.

De todo ello resulta que, por lo pronto, hay que desestimar la demanda en lo que se refiere a la impugnación de la declaración de utilidad pública.

B. Debemos ocuparnos ahora de la declaración a derecho de la declaración de urgencia. Y a tal efecto, debemos recordar que nuestra Sala ha tenido ya ocasión de recordar que la urgencia es unidad jurídica de aplicación excepcional, con manifestaciones diversas en derecho administrativo español, cuya aplicación sólo está justificada cuando exista una real, efectiva y razonada incompatibilidad entre la finalidad que la expropiación pretende alcanzar y el procedimiento ordinario.

En el caso que nos ocupa, lo que falta es precisamente ese razonamiento suficientemente explícito de por qué no es posible conseguir con el procedimiento ordinario de expropiación forzosa esas finalidades de que se habla, por ejemplo, en la declaración de impacto a la que ya hemos hecho referencia. Y no es sólo porque esas razonadas y razonables explicaciones que son ineludibles no se han reproducido en el Boletín Oficial del Estado en que se publica la declaración de urgencia, que es lo que debe hacerse, sino porque tampoco en el acuerdo del Consejo de Ministros, del que esa publicación se limita a dar noticia (siendo así que debería publicarlo integramente), se da la más mínima explicación de la necesidad de seguir el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa, pues lo que en ese acuerdo se contiene -sin perjuicio de que luego, efectivamente, se haga el pronunciamiento que se declara la urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados- es un resumen de las actuaciones administrativas que se habían llevado a cabo hasta el momento, invocando -eso sí- la citada adicional 3ª de la Ley de costas.

Y porque esto es así, y porque no es de esta manera como debió proceder la Administración es por lo que consideramos necesario recordar lo que ya dijimos en nuestra sentencia de 3 de diciembre de 1998, dictada en el recurso de casación 5821/1994: ".... la urgencia es unidad jurídica que presenta diversas manifestaciones en derecho público español. Ejemplos de manual son el decreto-ley, el franqueo urgente de la correspondencia, la contratación pública por vía de urgencia incluso, a veces, de imperiosa urgencia), y la expropiación forzosa. Lo que tienen de común supuestos a primera vista tan heterogéneos es la incompatibilidad de los fines que se pueden y se quieren alcanzar, en un momento determinado, con el empleo del procedimiento normal, general u ordinario. Ello obliga a diseñar vías de actuación que permitan lograr en tiempo adecuado los fines pretendidos, para lo cual, y según los casos, se reducen los plazos, se suprimen trámites o se altera el orden en que han de cumplirse. [....] no puede negarse porque es un hecho público y notorio que en la aplicación del ordenamiento jurídico español relativo a la expropiación forzosa se ha producido una subversión de la institución prevista en el artículo 52 de la ley de 16 de diciembre de 1954, por virtud de la cual, una unidad jurídica que estaba pensada como una técnica excepcional ha devenido regla general. Pero que esto haya ocurrido, efectivamente no implica que deba ser así y, mucho menos, que deba continuar siéndolo. Y ocurre, además que de un tiempo a esta parte, se ha ido abriendo paso una corriente jurisprudencial vigorosa que va afrontando con rigor el control de la urgencia en la expropiación forzosa cfr., entre las más recientes: STS de 17 de febrero de 1997 (Aranzadi 984); STS de 24 de abril de 1997 (Aranzadi 2758); STS de 21 de junio de 1997 (Aranzadi 6273); STS de 30 de junio de 1997 (Aranzadi 4751); STS de 19 de julio de 1997 (Aranzadi 6732); STS de 23 de septiembre de 1997 (Aranzadi 6479);STS de 10 de diciembre de 1997 (Aranzadi 8897); STS de 22 de diciembre de 1997 (Aranzadi 8790); y STS de 21 de abril de 1998 (Aranzadi 3833). Este cambio de criterio no es fruto del capricho de un determinado Poder público, el judicial, sino que es resultado de la toma de conciencia de las consecuencias radicalmente injustas, e incluso aberrantes que ha provocado la desnaturalización de la técnica de la expropiación forzosa. Tenemos, por lo pronto, que la Administración puede retrasar por mucho tiempo el pago del justo precio, abonando una cantidad que casi es puramente simbólica en muchos casos, y a cambio de ello tomar sin más los bienes expropiados, con lo cual el que financia las obras como prestamista forzoso es el expropiado. Pero es que además, en aquellos supuestos en que entre el expropiante y el expropiado media un beneficiario privado -no es aquí el caso- de la expropiación, esa adquisición inmediata de la cosa y el paralelo aplazamiento sine die del pago opera en favor de ese beneficiario privado. Que a esta situación debe ser corregida, es evidente. Y es de esperar que algún día el legislador se decida a poner manos a la obra. Pero mientras tal ocurre, los tribunales de justicia tienen que esmerarse -por supuesto, sin invadir en ningún momento, las competencias del legislativo- en eliminar los abusos generados por prácticas distorsionadoras, cuando no francamente ilegales, nacidas de la rutina o de un mal entendimiento de la cosa pública. Es cierto que, como regla general, la motivación exigible a los actos administrativos, aunque sucinta, puede considerarse bastante con tal que permita conocer las razones que llevan a la Administración a actuar de una determinada manera, y de esta forma el interesado pueda, en su caso, combatirlas. Y es cierto también que [....] no cabe confundir brevedad de los términos de un acuerdo administrativo con la falta de motivación ( folio 11 del recurso de casación) Pero en materia de expropiación forzosa la jurisprudencia exige ya que la Administración ponga un mayor énfasis al cumplir con el deber de dar cuenta de las razones que ha tenido para obrar como lo ha hecho. De manera que, para devolver a la urgencia su sentido genuino, que es el que la ley de 1954 le atribuye, es necesario mayor elocuencia por parte de la Administración a la hora de argumentar la correspondiente motivación, tomando el vocablo elocuencia -entiéndase bien- no en el sentido de retórica hueca, ni en el de literatura florida, sino en el de razonamiento preciso, detallado y objetivamente convincente en cada caso y para cada caso."

Por todo ello, hay que estimar la demanda en este aspecto, y anular, en consecuencia, el acuerdo de declaración de urgencia.

C. Llegamos así a la tercera pretensión que formulan los recurrentes: anulación de las actas de ocupación. Al respecto hay que decir que -aunque lo plantean como prentensión independiente es materia que luego en su escrito parecen dar por sobreentendida y como irremediablemente unida al hecho de que se anule el acuerdo de declaración de urgencia. Por eso, y sin perjuicio de recordar que nuestra Sala tiene dicho (por ejemplo, en sentencia de 4 de noviembre del 2002, casación 2414/1998) que el levantamiento y extensión de las actas de ocupación tiene carácter de acto de trámite, y que la anulación de las actas mismas que documentan esa actuación exigiría probar que se ha causado indefensión, lo que aquí no se ha intentado siquiera, debemos advertir que esa anulación de la declaración de urgencia no implica la anulación de todo lo actuado. El principio de conservación de los actos administrativos, con variadas manifestaciones en nuestro ordenamiento jurídico artículos de la Ley 30/1992 (modificada por la 4/1999), de Régimen jurídico y procedimiento administrativo, entre otros), impide tal conclusión extrema.

Lo que, aplicado al caso que nos ocupa, quiere decir y dice, que la anulación del acuerdo de declaración de urgencia no implica la anulación de todo lo actuado, sino -por decirlo de manera sencilla pero en absoluto desprovista de corrección técnica- la conversión del procedimiento de urgencia en procedimiento ordinario.

Que actuaciones expropiatorias ha habido es perfectamente constatable a través del expediente administrativo, y el hecho mismo de que haya tenido lugar el levantamiento de las actas de ocupación y pago así lo hace patente. Cierto es que la parte recurrente afirma en su demanda que después del levantamiento de las actas previas de ocupación, en marzo de 2000, no ha habido actuación alguna. Pero la demanda se presenta en 4 de abril de ese año 2000, y nuestra Sala desconoce lo que haya pasado después. Pero estaríamos ante una paralización del expediente que, en principio y mientras no conste lo contrario, no supone abandono del procedimiento. Por eso, la ocupación debe mantenerse, pues es un trámite que, en cualquier caso, tendría que tener lugar -siquera sea en otro momento posterior- en el procedimiento ordinario. Lo cual no supone que la ocupación que ha tenido lugar, y que ha devenido extemporánea al anularse, como aquí lo hemos hecho, el acuerdo de declaración de urgencia, no vaya a tener consecuencia alguna. Las tiene, obviamente, por vía de sustitución, ya que esa ocupación ex ante, carente ahora de legitimidad, da lugar a una indemnización sustitutoria por cuanto hay que entender que la Administración ha llevado a cabo la misma por vía de hecho.

Es así como nuestra Sala viene solucionando problemas análogos al que nos ocupa, siquiera en este caso debemos pronunciarnos únicamente dentro de los términos en que está planteado el debate. Lo que, en relación con este tercer aspecto de la pretensión formulada, significa que nuestra Sala ha de limitarse a declarar que la ocupación ha devenido ilegítima, debiendo no obstante mantenerse la situación creada, sin perjuicio de la indemnización que, en su día haya de fijarse, tal como tenemos declarado para casos análogos, por ejemplo en la STS de 27 de noviembre del 2001, casación número 8987/1997. Por lo que, habida cuenta que la finca fue ocupada acogiéndose a una declaración de urgencia que fue anulada es claro que esa ocupación carecía de base jurídica, y por ello, aplicando lo que es una línea jurisprudencial que por lo reiterada debe tenerse por consolidada, habrá que abonar, en su momento, al expropiado un determinado porcentaje, que es variable según las circunstancias de cada caso y que queda a la libre -pero no arbitraria- estimación del órgano que resuelve y, en último término, a los tribunales de justicia, en concepto de indemnización por la ocupación ilegítima de la finca, y que deberá girarse sobre la cantidad total que haya de abonarse al expropiado.

TERCERO.- En cuanto a las costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y habida cuenta que nuestra Sala no aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, cada una de ellas abonará las suyas.

Por lo expuesto,

Fallo

Primero.- Debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Ángel Daniel , doña Antonia , don Jose Carlos , don Hugo , don Alfonso , y don Jose Miguel , en el que han impugnado: 1º El acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de diciembre de 1999 (BOE de 4 de febrero del 2000) por el que se declara de urgente ocupación los bienes y derechos incluidos en la zona de servidumbre de protección de la bahía de Portman; 2º Las actas previas de ocupación levantadas a los recurrentes como consecuencia de la mencionada declaración; y 3º La Orden de del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de abril de 1999 por la que se declara la utilidad pública de los bienes y derechos incluidos en toda la zona de servidumbre y protección comprendida entre los hitos CM-1 al M-17 y M-1 al M-25 de los deslindes de la zona marítimo terrestre aprobados por OO. MM. de 20 de octubre de 1961 y 23 en los términos municipales de La Unión y Cartagena.

Segundo.- Declaramos que debemos anular y anulamos el mentado acuerdo del Consejo de ministros en lo que respecta a la declaración de la urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación, por ser dicha declaración contraria al ordenamiento jurídico.

Tercero.- Desestimamos el recurso en cuanto a las demás pretensiones, debiendo seguirse adelante la tramitación del procedimiento expropiatorio de que se trata, por el cauce de las expropiaciones ordinarias, sin perjuicio de que en su momento, haya que fijar una indemnización a favor de los perjudicados por la ocupación extemporánea de sus bienes y derechos, tal como dejamos dicho en el fundamento segundo letra C, de esta sentencia nuestra.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.