Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 288/2004 de 15 de Mayo de 2006

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Mayo de dos mil seis.

Visto por la Sala de Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso administrativo nº 288/2004 interpuesto por don Alfonso, representado por la Procuradora doña Paloma Alonso Muñoz, contra la Resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas, adoptada en la reunión celebrada el 15 de julio de 2004, sobre multa coercitiva.

Ha sido parte demandada el TRIBUNAL DE CUENTAS, representado por el Abogado del Estado.

Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.

Antecedentes

PRIMERO.- El Pleno del Tribunal de Cuentas, en la reunión celebrada el día 15 de julio de 2004, acordó:

"PRIMERO.- Desestimar el recurso de reposición interpuesto por DON Alfonso, Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Guadarrama (Madrid) contra la Resolución del Pleno de este Tribunal de 29 de abril de 2004, en la que se imponía al anterior una multa de 901,51 €, que queda confirmada en todos su términos. (...)".

SEGUNDO.- Por escrito presentado el 20 de octubre de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Procuradora doña Paloma Alonso Muñoz, en representación de don Alfonso, interpuso recurso contencioso administrativo contra la citada resolución y solicitó a la Sala:

"suspenda la ejecución de la resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de abril de 2004, notificada el 5 de mayo de 2.004, por la que se impone a D. Alfonso, Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Guadarrama, multa de 901,51 euros, que podrá reiterarse hasta la presentación de las Cuentas Anuales del Ayuntamiento correspondientes a los ejercicios 1.998 y 1.999".

La Sala, por Auto de 20 de octubre de 2005 , previo traslado al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para alegaciones, acordó no haber lugar a la suspensión solicitada.

TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción . Asimismo, se acordó anunciar la interposición en el Boletín Oficial del Estado, librándose para ello el correspondiente oficio. Verificado, se dio traslado del expediente a la Procuradora doña Paloma Alonso Muñoz para que, en representación de don Alfonso, formalizara la demanda, lo que hizo mediante escrito, presentado el 16 de marzo de 2005 en el Registro General de este Tribunal Supremo, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala "(...) dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, se revoque la resolución recurrida de fecha 15 de julio de 2004, del Pleno del Tribunal de Cuentas". Y, por Otrosí Digo, pidió que "para el caso de no estimarse la petición anterior, modere la cuantía de la multa conforme a su prudente criterio, dentro del margen legal de 60,10 a 901,52 Euros (sic)".

CUARTO.- Evacuando el traslado conferido por providencia de 29 de marzo de 2005, el Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contestó a la demanda, por escrito presentado el 17 de mayo de 2005, solicitando "(...) sentencia por la que sea desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alfonso contra la resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas de fecha 15 de julio de 2004, al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por temeridad y mala fe paladinas".

Por su parte, el Fiscal, en su escrito de 26 de julio de 2005 interesó que se desestime la demanda y se confirme la resolución recurrida.

QUINTO.- Por escritos presentados el 9 y 29 de junio de 2005, las partes formularon sus conclusiones, reiterando, en síntesis, lo solicitado en la demanda y contestación, respectivamente.

SEXTO.- Recibidas las actuaciones procedentes de la Sección Segunda, mediante providencia de 14 de octubre de 2005 se señaló para votación y fallo del presente recurso el 10 de mayo de 2006, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso se enjuicia la conformidad a Derecho del Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 15 de julio de 2004, desestimatorio del recurso de reposición que don Alfonso, Alcalde de Guadarrama (Madrid), interpuso contra el anterior Acuerdo de 29 de abril de 2004 que le impuso una multa coercitiva de 901,51 €, susceptible de reiterarse mensualmente, por el incumplimiento del requerimiento conminatorio que le dirigió el 30 de septiembre de 2003 exigiéndole el rendimiento de las cuentas del municipio correspondientes a los ejercicios de 1998 y 1999.

Son datos relevantes para resolver este recurso contencioso-administrativo los siguientes:

1º El 30 de septiembre de 2003 el Tribunal de Cuentas, conforme al artículo 42.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas , dirigió un requerimiento conminatorio al recurrente, en su condición de Alcalde de Guadarrama, para que presentase en el plazo improrrogable de cuatro meses las cuentas de los ejercicios de 1998 y de 1999, apercibiéndole de que, de no atenderlo, le podría ser impuesta una multa coercitiva de 60,01 € a 901,51 € , en los términos del artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas .

2º Esas cuentas debieron ser presentadas, conforme al artículo 204.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales , antes del 15 de octubre de 1999 y de 2000, respectivamente.

3º Transcurrido el plazo de cuatro meses sin que fueran rendidas las cuentas requeridas, el Tribunal de Cuentas, acordó el 26 de febrero de 2004 oir por diez días al Sr. Alfonso y al Ministerio Fiscal sobre la imposición al primero de una multa de 901,51 €, susceptible de reiterarse mensualmente hasta el total cumplimiento de lo requerido. Todo ello, según el artículo 30.5 de la Ley 7/1988 .

4º El Sr. Alfonso no hizo alegación alguna, mientras que el Ministerio Fiscal manifestó su conformidad con la imposición de la multa.

5º El Consejero de Entidades Locales del Tribunal de Cuentas propuso al Pleno del mismo la imposición de esta multa al Sr. Alfonso, señalando que el incumplimiento de lo requerido le impedía fiscalizar las cuentas que debieron rendirse y que no se había justificado razón alguna que impidiera su presentación.

6º Impuesta la multa el 29 de abril de 2004 y desestimado el recurso de reposición contra ese acto el 15 de julio siguiente, las cuentas fueron efectivamente rendidas ante el Tribunal de Cuentas el 2 de agosto de 2004.

SEGUNDO.- En su demanda el Sr. Alfonso nos pide que revoquemos el Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 15 de julio de 2004 o, subsidiariamente, que moderemos la cuantía de la multa conforme a nuestro prudente criterio dentro del margen legal de 60,01 € a 901,50 €. En apoyo de esas pretensiones aduce los argumentos que, seguidamente, resumimos.

A) El incumplimiento que se imputa al Alcalde se debe a una situación recibida de anteriores equipos de gobierno de la corporación. Explica el recurrente que fue Alcalde de Guadarrama desde 1995 a 2000 y que entre 1995 y 1999 contó con el apoyo de la mayoría absoluta de los concejales. No obstante, en las elecciones de 1999 fue elegido por encabezar la lista más votada, la del Partido Popular, y permaneció en el cargo hasta que el 26 de junio de 2000 prosperó una moción de censura contra él. Pues bien, dice que mientras contó con la mayoría absoluta las cuentas del Ayuntamiento se rindieron puntualmente. Sin embargo, la corporación salida de las elecciones locales de 1999 solicitó la fiscalización de todos los ejercicios en que había ejercido de Alcalde. Eso es lo que explica que no pudieran aprobar las cuentas de 1998 en el período oportuno de 1999. Y, por lo que hace a las de 1999, recuerda que él no era Alcalde cuando debieron ser rendidas ni tuvo la posibilidad de impulsar su aprobación y remisión al Tribunal de Cuentas. Todo ello le hace decir que se le hace responsable en exclusiva de una situación que él no ha originado.

B) Explica a continuación que en todo momento ha observado la diligencia debida en su responsabilidad contable y en su colaboración con el Tribunal de Cuentas. Lo dice porque ha puesto todos los medios para atender el requerimiento que le fue dirigido. Así, recuerda que ha promovido actuaciones de fiscalización del Ayuntamiento, pues su grupo de concejales y él mismo votaron a favor de la realización de auditorías de los ejercicios de 1995 a 1999. Y que el Tribunal de Cuentas, tras la petición --secundada por él y por su grupo-- a la Asamblea de Madrid, fiscalizó de forma exhaustiva y completa el ejercicio de 1999 con referencias al de 1998. Añade que la Alcaldía puso todos sus medios para formular cuanto antes las cuentas, que la Intervención Municipal trabajó intensamente en ello, si bien advirtió que la escasez de medios humanos y materiales le impedía cumplir los plazos. Además, indica que propuso como Alcalde un nuevo organigrama municipal encaminado a cumplir el requerimiento y a formular todas las cuentas de los ejercicios de 1998 a 2003. Modificación aquella que se hizo según las recomendaciones del propio Tribunal de Cuentas en la fiscalización que hizo del año 1999. Termina este apartado diciendo que, gracias a ello, la Intervención Municipal presentó las cuentas de 1998, 1999 y 2000 el 20 de mayo de 2004 y que cuando se le impuso la multa se encontraban en trámite de aprobación y que fueron aprobadas y remitidas al Tribunal de Cuentas el 2 de agosto de 2004.

C) Finalmente, nos dice que la imposición de la multa ha de ponderarse en atención a los principios de equidad y buena fe. Razona la demanda que la imposición de la multa supone una grave carga para el recurrente y que, además, opera como un castigo al actuar sobre un incumplimiento ya producido. Por ello, señala que deben ponderarse todas las circunstancias concurrentes: su empeño y diligencia, las carencias municipales, hallarse las cuentas en trámite de aprobación cuando fue multado, haber adoptado todas las medidas necesarias para cumplir el requerimiento, la situación recibida, la inexistencia de la más mínima negligencia por su parte. Ante todo esto y ante la ausencia de culpabilidad, considera aplicable el artículo 3.2 del Código Civil de manera que, desde una perspectiva que combine la equidad y la buena fe que ha observado en su proceder, se ha de apreciar la desproporción de una multa que asciende al máximo del margen permitido por la Ley. Desproporción que se hace aún más evidente si se tiene presente que no corresponde directamente al Alcalde la llevanza de la contabilidad municipal sino solamente asegurar su buen cumplimiento y, termina la demanda, el Sr. Alfonso sí ha cumplido esa obligación con todos los medios a su alcance.

TERCERO.- El Abogado del Estado pide la desestimación del recurso. En la contestación a la demanda subraya que el Tribunal de Cuentas requirió el rendimiento de unas cuentas que debieron aprobarse cuatro y tres años antes. Que transcurrió el plazo de cuatro meses dado por el requerimiento conminatorio sin que fueran rendidas y sin que el Sr. Alfonso, obligado a atenderlo en su condición de Alcalde, manifestara las razones que lo habían impedido. Que, habiéndole dado audiencia previamente a la imposición de la multa, no hizo alegación alguna. A partir de aquí, afirma con pesar, según manifiesta, que el presente recurso nunca debió ser interpuesto pues los hechos que se han acreditado en el proceso revelan la voluntad contumaz de incumplir un deber legal así como un absoluto menosprecio al Tribunal de Cuentas cuyos requerimientos han sido ignorados.

Respecto de la argumentación de la demanda, opone que las cuentas de 1998 debieron ser rendidas por el propio recurrente y que cuando cesó en la Alcaldía ni siquiera había comenzado el procedimiento de aprobación de las de 1999. Rechaza, por otra parte, que el recurrente fuera diligente y colaborase con el Tribunal de Cuentas cuando lo cierto es que no ha observado la más mínima diligencia en su responsabilidad contable y menos aún, si cabe, en su deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas. Considera una osadía que hable el recurrente de diligencia y colaboración cuando no alegó nada tras el requerimiento ni cuando se le dio plazo para ser oido antes de imponérsele la multa. Y, visto que no se trata de expresiones iocandi causa, entiende que estas manifestaciones son contrarias hasta al sentido común.

En cuanto a la ponderación que reclama la demanda, se apoya en las manifestaciones del recurrente según las cuales no ha habido incumplimiento negligente por su parte, para decir que, ciertamente, no lo hay, que lo que hay es un puro y simple incumplimiento de un deber legal con doble infracción del artículo 30.4 de la Ley , pues ni atiende el requerimiento ni justifica por qué no lo hace. E incumple, también, el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas cuando no alega en el procedimiento de imposición de la multa ahora impugnada. En definitiva, según la contestación a la demanda, el proceder del Sr. Alfonso y este recurso "tienen en común la condición de ser antitéticos de la buena fe". De ahí que solicite la condena en costas del recurrente por entender que son paladinas su temeridad y mala fe.

CUARTO.- El Ministerio Fiscal ha interesado la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo por entender que el recurrente, como ya resulta de la resolución del Tribunal de Cuentas desestimatoria de su recurso de reposición, adoptó una postura obstruccionista que, como mínimo, ha de calificarse de falta de diligencia. Advierte, también, que es incierto que el incumplimiento que se le imputa se debiera a la situación recibida de anteriores equipos de gobierno, pues fue Alcalde entre 1995 y 2000 y las cuentas requeridas eran de los ejercicios de 1998 y 1999. Finalmente, apunta que, como también dice la resolución recurrida, ante un incumplimiento como este, sólo cabe comprobar si el requerimiento se cumplió o no.

QUINTO.- No desprendiéndose de las conclusiones formuladas por las partes ningún elemento que no resulte ya de los escritos que hemos resumido, debemos pronunciarnos sobre las pretensiones que han hecho valer en este proceso.

Según se ha visto, lo que se discute es la procedencia de la imposición al Sr. Alfonso, Alcalde de Guadarrama, por el Pleno del Tribunal de Cuentas de una multa coercitiva de 901,51 € por no haber atendido el requerimiento conminatorio que ese propio Pleno le dirigió para que rindiera en el plazo improrrogable de cuatro meses las cuentas de esa corporación correspondientes a los ejercicios de 1998 y de 1999, susceptible de reiterarse mensualmente de persistir el incumplimiento.

La multa coercitiva es un instrumento que la Ley Orgánica 2/1982 y la Ley 7/1988 ponen a disposición del Tribunal de Cuentas para compeler al cumplimiento del deber de colaboración para con él de quienes, particulares o autoridades, no atiendan sus requerimientos conminatorios previstos en el artículo 42.2 de la primera. Deber de colaboración impuesto por el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/1982 y desarrollado por el artículo 30 de aquella Ley 7/1988 que se preocupa por diferenciar esa multa de las sanciones penales o disciplinarias que puedan imponerse. El legislador ha puesto en manos del Tribunal de Cuentas ese medio en atención a las relevantes funciones que debe desempeñar como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, según precisa el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1982 . Precepto que sigue lo que la misma Constitución dispone en su artículo 136.1 , el cual también dice que el Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales, lo cual, evidentemente, realza su posición institucional y ha de servir para valorar en su justa medida el significado de las previsiones de las normas legales que regulan su actuación y, también, las consecuencias de su incumplimiento.

Aquí hay varios extremos que no se discuten. En efecto, no hay duda de que no se presentaron en el momento en que debieron ser rendidas las cuentas del Ayuntamiento de Guadarrama de los ejercicios de 1998 y de 1999. Tampoco la hay de que, tras ser requerido conminatoriamente el Sr. Alfonso el 30 de septiembre de 2003 bajo apercibimiento de ser objeto de una multa coercitiva, ni rindió las cuentas ni expuso las razones por las que no era posible hacerlo, como debía según el artículo 30.4 de la Ley 7/1988 . Y sigue sin haber duda de que, pudiendo haber alegado sobre la procedencia de la multa que se le podía imponer o sobre su cuantía, nada dijo cuando el Tribunal le dio audiencia.

Es verdad que en la demanda explica que no formuló las alegaciones que en ella sí expresa "en la expectativa y en el convencimiento de que las cuentas serían rendidas en breve, sin necesidad de llegar a la imposición de una multa", pero esta manifestación no suple el silencio anterior ni altera el hecho de que el requerimiento fue desatendido. Por otra parte, no cuadra con sus protestas de diligencia y colaboración con el Tribunal de Cuentas el caso omiso hecho al requerimiento y la indiferencia que ha demostrado ante la posibilidad de que se le impusiera una multa coercitiva. Porque, con independencia de que fuera Alcalde hasta junio de 2000 y de que no rindiera en 1999 la cuenta de 1998, ni procurara que se iniciara el procedimiento de formación de la de 1999, antes de cesar, lo cierto es que era Alcalde, de nuevo, cuando el Tribunal de Cuentas le dirigió el requerimiento conminatorio Tampoco nos ha dicho, siquiera ahora en el proceso --pues ya hemos indicado que nada expuso al Tribunal de Cuentas-- que en la corporación actual haya las mismas dificultades que tuvo que afrontar --tal como relata la demanda-- cuando perdió la mayoría absoluta en 1999. Y, en cualquier caso, los problemas de personas y de medios a los que se ha referido, si bien pueden explicar algún retraso, aunque nunca el de varios años, lo que no justifican de ninguna manera es la actitud de ignorar absolutamente los requerimientos del Tribunal de Cuentas.

Naturalmente, si pudiendo haber alegado cuanto hubiere considerado conveniente para su derecho sobre la imposición de una multa coercitiva que debe satisfacer personalmente, prefirió prescindir del trámite de audiencia que, cumpliendo lo previsto por el artículo 30.5 de la Ley 7/1988 , le concedió el Tribunal de Cuentas, mal puede pretender ahora discutir su cuantía. Por lo demás, la conducta del recurrente que se ha descrito pone de relieve un grave desentendimiento del deber que sobre él pesaba, por lo que no parece desproporcionada en relación con ella una multa de 901,51€ que, por cierto, ha cumplido con su finalidad, ya que ha hecho posible que se rindieran las cuentas de 1998 y de 1999, aunque fuera el 2 de agosto de 2004. Es decir, once meses después de ser requeridas y sólo tres meses más tarde de ser impuesta la multa.

SEXTO.- El Abogado del Estado ha pedido que condenemos en costas al recurrente por considerar temeraria su actuación. Tal como se acaba de razonar, de ninguna manera pueden ser acogidos los argumentos con los que ha pretendido combatir la multa coercitiva que le impuso el Pleno del Tribunal de Cuentas, cuyo proceder se ajusta plenamente a Derecho. No obstante, entiende la Sala que, aun careciendo de todo fundamento este recurso, no se da en la conducta procesal del Sr. Alfonso la temeridad o mala fe a las que el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción vincula la condena en costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

1º Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 288/2004, interpuesto por don Alfonso contra la Resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas de 15 de julio de 2004.

2º Que no hacemos imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.