Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 5266/2007 de 30 de Junio de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil diez.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5266/2007 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR y el ORGANISMO AUTÓNOMO LOCAL PATRONATO PARA LA PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE ANDÚJAR, representados por el Procurador D. Eduardo Fuentes Alonso, contra la sentencia dictada con fecha 26 de junio de 2007 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos números 571 y 595/2005, sobre reintegro de subvención por incumplimiento de condiciones; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

Primero.- El Ayuntamiento de Andújar y el Organismo Autónomo Local "Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar" interpusieron mediante sendos escritos de 7 de septiembre de 2005 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los recursos contencioso-administrativos números 571 y 596/2005 contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 13 de julio de 2005 que acordó mantener la anterior de 31 de mayo de 2005 y, en consecuencia, exigir al citado organismo el reintegro de los 666.111,54 (seiscientos sesenta y seis mil ciento once con cincuenta y cuatro) euros, a que la primera se refería.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 2 de marzo de 2006, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que, estimando esta demanda y recurso jurisdiccional contra el referido acto administrativo del indicado Organismo, anule, deje sin efecto y se archive sin más trámite el procedimiento íntegro de subvención que, por parte del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio se sigue contra la corporación recurrente, por ser ajustado a Derecho". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 21 de junio de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 3 de julio de 2006 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, dictó sentencia con fecha 26 de junio de 2007 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Andújar y el Organismo autónomo local Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar, a que se contraen las presentes actuaciones. Sin imposición de costas".

Quinto.- Por escrito de 10 de octubre de 2007 el Ayuntamiento de Andújar y el Organismo autónomo local Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 5266/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: "infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

a).- Normas de Valoración de la Prueba."

"b).- A sensu contrario, art. 37 de la LGS , concretamente, letra c y f. y art. 30 de la LGS, Justificación de las Subvenciones ."

Segundo: "infracción de los principios generales del Derecho. a).- Proporcionalidad en el Derecho sancionador; b).- equidad y c).- no enriquecimiento injusto".

Tercero: "infracción de la jurisprudencia aplicable".

Sexto.- El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a las entidades recurrentes.

Séptimo.- Por providencia de 5 de abril de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 22 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

Fundamentos

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 26 de junio de 2007, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Andújar y el organismo autónomo local "Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar" contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio que exigió al referido organismo autónomo el reintegro de la subvención percibida (517.471,42 euros) y su interés de demora (148.640,12 euros), por no haber cumplido las condiciones a que venía sometida la concesión de la ayuda pública.

Segundo.- La resolución mediante la que se otorgó la subvención al organismo autónomo, de 30 de diciembre de 1999, lo hizo de conformidad con lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 30 de abril de 1999, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización, una vez que la entidad beneficiaria manifestó por escrito la aceptación de la ayuda. El destino de la subvención era construcción de un polígono industrial en esta localidad, incluida la compra de los terrenos y su urbanización.

El plazo para la realización de las inversiones que comportaba la actuación terminaba el 31 de diciembre de 1999, aceptándose que los pagos podían efectuarse hasta 30 de septiembre del año 2000. El plazo para justificar la realización de la actuación concluía el 1 de octubre del año 2000, siendo más tarde prorrogados uno y otro hasta el 2 de febrero de 2001 (para efectuar pagos) y hasta el 3 febrero 2001 (para justificarlos) respectivamente.

De la cantidad presupuestada como inversión (123.000.000 pesetas) 86.100.000 correspondían a la ayuda aprobada por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, y las restantes 36.900.000 debían ser aportadas por la entidad beneficiaria. La subvención quedó, pues, sometida al cumplimiento por parte de la entidad de la siguiente condición: "1ª- Financiación de la actuación con fondos propios por un importe no inferior a 36.900.000 (treinta y seis millones novecientas mil) pesetas, que representa el 30,0% del presupuesto total de la actuación, de acuerdo con el siguiente desglose: [...]".

Tercero.- La Sala de instancia expuso en el primer fundamento jurídico de su sentencia el resumen de las alegaciones de las partes y analizó en el segundo las cuestiones referentes a la adquisición del inmueble, sobre las que había girado gran parte del debate procesal. La resolución había ordenado el reintegro de la subvención, en primer lugar, porque el "Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar" había incumplido la obligación de adquirir el suelo para la construcción del polígono industrial.

A juicio de la Administración del Estado (que citaba a estos efectos los apartados c) y f) del artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones ) el incumplimiento se produjo porque "la finca objeto de la inversión no fue adquirida por él, sino por el Ayuntamiento de Andújar y cedida gratuitamente a dicho Organismo Autónomo, aunque tuvo como contraprestación una transferencia bancaria al Organismo indicado". Los demandantes, por el contrario, argumentaban que la subvención se destinó para el fin al que fue concedida y que existía una dependencia funcional entre el Ayuntamiento y el organismo autónomo local.

La Sala aceptó la tesis de los demandantes para concluir que no se había producido, en este punto, el incumplimiento de las condiciones a que estaba sometida la subvención. Tal pronunciamiento no es ya discutido en casación por lo que no podemos pronunciarnos sobre las cuestiones relativas a la diferente personalidad jurídica del beneficiario y de la Corporación Local y su incidencia en el cumplimiento de esta condición relativa a la compra del terreno.

Cuarto.- Por el contrario, el tribunal de instancia consideró en el fundamento jurídico tercero de la sentencia que no se había cumplido otra de las condiciones impuestas y que procedía, por ello, desestimar el recurso del Ayuntamiento de Andújar y del organismo autónomo local. Daba con ello la razón al Abogado del Estado quien en su contestación a la demanda había subrayado cómo el citado organismo se comprometió a financiar con fondos propios una inversión de 36 millones de pesetas, condición que tampoco cumplió debidamente al no quedar justificadas estas inversiones de modo adecuado.

El razonamiento de la Sala de instancia sobre este extremo fue el siguiente:

"[...] Distinta respuesta ha de merecer la falta de justificación de la subvención en lo que afecta al incumplimiento de las cantidades comprometidas por el Municipio en la inversión. La Abogacía del Estado hace hincapié en ello tanto en su oposición a la demanda como en el informe emitido con fecha 17 de febrero de 2000 (folio 265 del expediente administrativo). En él se deja constancia de que el Consejo Rector del Patronato de OAL en reunión de 10 de diciembre de 1999 acordó 'aceptar las ayudas concedidas por importe de 86.100.000 pesetas para acciones de industrialización consistentes en la adquisición de terrenos y su urbanización; y que la beneficiaria asumió la obligación de financiar la actuación con fondos propios por importe no inferior al 30% del presupuesto de actuación, y finalmente, que de acuerdo con el cuadro de financiación que figuraba en la resolución, el presupuesto era de 123 millones financiados con 86,1 de subvención y 36,9 de financiación propia. La Resolución, aunque hace hincapié en el carácter de la relación entre el Ayuntamiento y el Organismo Autónomo Local, hace referencia también al incumplimiento de las demás condiciones invocando la Ley de Subvenciones (apartados c) y f) del artículo 37 ).

El Organismo Autónomo tras aceptar la subvención (folio 108) reconoce y admite en una solicitud de prórroga, fechada en 29 de septiembre de 2000 que el presupuesto previsto en la Resolución aprobatoria de concesión de subvención es de 123.000.000; de pesetas por lo que al no haber podido realizar todos los pagos que comporta la inversión solicita para hacerlo la 'máxima prorroga posible'.

La Resolución de concesión de la subvención preveía una fecha límite del 1 de octubre de 2000 ( folio 134 y 103), que fue ampliada hasta el 2 de febrero de 2001 (folio 147). Aportada la documentación solicitada por el Organismo, la Jefe del Servicio informa que no están justificadas las inversiones (folio 245) y en el mismo sentido el informe de la Abogacía del Estado. Se inicia el procedimiento de reintegro el 12 de julio de 2004 (folio 272).

Finalmente la Resolución de 31 de mayo de 2005, del Director General de Desarrollo Industrial, por delegación del Ministro dispone el reintegro de la subvención total percibida (517.471,42 euros) y el interés de demora (148.640,12 euros) invocando los artículos 37.1.c) incumplimiento de la obligación de justificación y f) incumplimiento de las obligaciones impuestas (folio 379).

Pues bien, la falta de justificación de los compromisos totales de inversión no ha quedado desvirtuada ni en el expediente ni en el proceso. La prueba aportada por la actora se reduce a una testifical del Delegado Secretario del Organismo Autónomo Local; no habiendo solicitado prueba pericial alguna sobre la valoración de los documentos que figuran en el expediente relativos a la inversión efectuada."

Quinto.- En el primero de los motivos de casación, que debe entenderse -como los demás- amparado por el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se reprocha a la Sala la "infracción de las normas del ordenamiento jurídico". En concreto, de las "normas de valoración de la prueba" (de las cuales, como bien objeta el Abogado del Estado, ninguna en concreto se cita) y de los artículos 30 y 37 -letras c y f- de la Ley 38/2003, General de Subvenciones .

Dado que estos dos preceptos de la Ley 38/2003 se limitan a fijar normas de carácter general sobre la justificación de las subvenciones y las causas del reintegro, su eventual infracción sólo se habría producido si la Sala, tras valorar las pruebas acreditativas de la rendición de cuentas en un sentido favorable al beneficiario, hubiera sin embargo rechazado su pretensión contraria al reintegro, lo que no ha hecho. El artículo 30 de aquella Ley exige, a falta de otra previsión en las bases, que se lleve a cabo "una declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos" y que éstos se acrediten "mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente". Y el artículo 37.1 de la Ley 38/2003 , por su parte, vincula el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora a los supuestos tanto de incumplimiento de la obligación de justificar como de justificación insuficiente (letra c). La letra f) del citado artículo se refiere asimismo al incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios.

Pues bien, lo que en realidad se viene a impugnar en los dos subapartados de este primer motivo es la apreciación de la prueba llevada a cabo por el tribunal de instancia respecto a la justificación del cumplimiento de la obligación del organismo autónomo que había de aportar fondos propios en cuantía de 36.900.000 pesetas. Critican los recurrentes la valoración de la prueba por dos razones.

A) La primera, porque fue la propia Sala la que rechazó como impertinente la documental propuesta a estos efectos, de modo que mal podría afirmar en la sentencia que la prueba se "reduce a la testifical". En aquélla los demandantes solicitaban "que se libre atento oficio dirigido al Excmo. Ayuntamiento de Andújar [...] a fin de que por el Sr. Secretario, con vistas a los departamentos de tesorería e intervención y/o cuantos fueran oportunos, certifique, en su caso, que respecto a las exigencias impuestas en la Subvención del Miner del año 99 se cumplió la prevista de que fueran empleados fondos propios -distintos de los subvencionados- por el condicionado importe de 36.900.000 Ptas., destinados a la creación del Polígono Industrial para el que se otorgó la subvención por parte del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio".

Lo cierto es, sin embargo, que en su providencia de 22 de noviembre de 2006 el tribunal no rechazó la documental de modo absoluto, sino que se limitó a permitirla si era "facilitada directamente por la parte proponente", lo que ésta no llegó a hacer en último extremo.

B) La segunda crítica concierne a la valoración de la testifical, rechazada en la sentencia de modo no suficientemente explicado, según los recurrentes. Censura que tampoco puede prosperar pues, dados los términos en que se desarrolló el expediente de reintegro, no era lógico confiar a la mera declaración de un testigo -y más si se trataba precisamente del secretario del organismo autónomo interesado en la subvención y contrario al reintegro- la justificación del pago de los 36.900.000 pesetas que debieron haberse invertido en la construcción de los viales y otros elementos del polígono industrial. La comprobación de los pagos debía hacerse a través de sus facturas o certificaciones de obras, como exigen las normas legales antes citadas, y ninguna dificultad tenían los beneficiarios para ello pues se trataba de documentos que debían obrar en su poder.

Tratan los recurrentes, de modo reiterado a lo largo de su escrito, de que esta Sala realice una nueva valoración de las pruebas documentales aportadas al expediente, de modo singular de los informes emitidos por sus interventores o tesoreros, lo que no es admisible en casación. Hemos dicho, por lo demás, que para dilucidar si se hicieron a su debido tiempo los pagos correspondientes a la urbanización de los terrenos ubicados junto a la autovía de Andalucía con destino a polígono industrial, tales pagos debían acreditarse mediante las facturas o certificaciones de obras pertinentes. La Administración del Estado había interesado una y otra vez del organismo autónomo que le remitiese la documentación justificativa del pago de dichas inversiones y lo cierto es que o bien no fueron aportadas o bien eran insuficientes (y, en algún casos, presentadas fuera del plazo exigido para la justificación) o bien no acreditaban que el pago procediera del beneficiario.

La Sala de instancia podía, sin vulnerar las reglas de la sana crítica, valorar el material probatorio en el sentido en que lo hizo. Ya hemos examinado los argumentos del motivo en cuanto a la testifical y a la documental "rechazada". En lo que respecta al resto de documentos, los relativos al "Consorcio de Caminos de Sierra Morena Caminos Jaén" correspondían más bien, como también expresó la Administración estatal, a la formulación y aceptación del presupuesto que no a su efectivo pago por el organismo beneficiario. Y en cuanto a las facturas a la sociedad "Martínez Cano" y "Ancosa", se trata de pagos hechos fuera del plazo máximo establecido en la resolución que otorgaba la subvención, incluida su prórroga que finalizó el 30 de febrero de 2001, además de haber sido efectuados por el Ayuntamiento de Andújar y no por el organismo autónomo beneficiario (sin que en este caso quepa alegar las razones de urgencia, por expiración del plazo de la oferta, en cuya virtud el Ayuntamiento anticipó el importe del precio de adquisición del suelo).

Añadiremos en relación con este último punto que si el solicitante de la ayuda y beneficiario de ella era el organismo autónomo y no el Ayuntamiento de Andújar, correspondía a aquél y no a éste, por muchos que fueran sus vínculos, aportar sus propios fondos para hacer frente a las inversiones en la infraestructura del polígono, tal como expresamente se comprometió al aceptar él -y no el Ayuntamiento en cuanto tal, repetimos- la condición que le había sido impuesta en el otorgamiento de la ayuda (inciso final del fundamento jurídico segundo de esta sentencia). Si se usan entes instrumentales con personalidad jurídica propia para una determinada finalidad favorable -en este caso, la percepción de ayudas públicas distintas de las que la Corporación pudiera obtener por otros medios- no cabe ulteriormente prescindir sin más de la personalidad jurídica diferenciada y propugnar la "confusión" del Ayuntamiento y de sus organismos autónomos a fin de soslayar los efectos eventualmente desfavorables.

Sexto. - En el segundo motivo de casación se aduce la "infracción de los principios generales del Derecho", de los que citan los recurrentes el de "proporcionalidad en el Derecho sancionador", el de equidad y el de "no enriquecimiento injusto".

El breve desarrollo argumental del motivo se limita a reiterar que fue debidamente acreditado el pago de las inversiones comprometidas, por lo que obligar a su reintegro vulneraría aquellos principios. Como quiera que la premisa ha sido rechazada al analizar el motivo anterior, lo será también la conclusión propugnada en éste.

Séptimo.- En el tercer y último motivo casacional se imputa a la Sala de instancia la "infracción de la jurisprudencia aplicable". Se trata de la contenida en las sentencias de esta Sala de 21 de marzo de 2007, 6 de mayo, 22 de julio, 9 y 16 de diciembre de 1996, y 14, 26 y 28 de febrero y 24 de junio de 1997 , cuya doctrina, a juicio de los recurrentes, "[...] permite que la justificación de los gastos de las subvenciones se realice en la misma vía jurisdiccional y que si la justificación de las cantidades anticipadas no fuese total sino parcial, el reintegro de las subvenciones concedidas no deberá ser total sino parcial y proporcional al efectivo cumplimiento de las obligaciones".

Sin necesidad de expresar en este momento otras matizaciones sobre la interpretación que los recurrentes hacen del contenido de aquellas sentencias (no es cierto que admitan sin más y en términos generales que el incumplimiento del deber de justificar a su debido tiempo, ante la Administración subvencionante, carezca de efectos jurídicos), diremos que en el caso de autos la apreciación de la prueba ya examinada lleva a la conclusión contraria a la tesis de aquéllos: tampoco en la sede jurisdiccional se habían justificado los gastos de la inversión que el organismo autónomo beneficiario de la subvención debía haber efectuado con cargo a sus propios fondos.

De nuevo la premisa de la que parten los recurrentes en este motivo (reproduciendo una vez más la relación de documentos que a su juicio lo acreditaban) es que el organismo autónomo justificó los gastos, de modo que "[...] queda perfectamente acreditado que la actividad subvencionada se ha desarrollado, que la cantidad anticipada se ha gastado en dicha actividad y que en definitiva la subvención ha cumplido con su finalidad, y ello aunque esta justificación no se hubiese realizado dentro del plazo inicialmente concedido". En cuanto mera cuestión de hecho y de apreciación de la prueba, nos remitimos a las consideraciones antes expuestas.

Es cierto que el reintegro de las subvenciones concedidas debe ser proporcional al incumplimiento de las obligaciones a las que aquéllas vienen condicionadas, según establece el artículo 17.3.n) de la Ley 38/2003. Dado que en el caso de autos no se llegó a justificar debidamente el cumplimiento de la condición esencial impuesta al beneficiario (la ya citada de aportar sus propios fondos a la construcción del polígono industrial), el incumplimiento de sus obligaciones de inversión ha de considerarse pleno, por lo que el reintegro de la ayuda pública recibida debe tener este mismo carácter.

Octavo.- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Fallo

No ha lugar al recurso de casación número 5266/2007 interpuesto por el Ayuntamiento de Andújar y el organismo autónomo local "Patronato para la Promoción y Desarrollo de Andújar" contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 26 de junio de 2007 en los recursos números 571 y 595 de 2005. Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Rafael Fernandez Montalvo.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.