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Última revisión
20/09/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Rec 355/2011 de 25 de Julio de 2013
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Julio de 2013
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: LESMES SERRANO, CARLOS
Núm. Cendoj: 28079139912013100006
Núm. Ecli: ES:TS:2013:4393
Núm. Roj: STS 4393/2013
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Julio de dos mil trece.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 355/2011, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª Ángeles del Valle Pérez, en representación de la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (SCIF), contra el Acuerdo de 28 de abril de 2011, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial, publicado en el BOE el 9 de mayo de 2011.
Se han personado como partes recurridas, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, el Ministerio Fiscal, el Gobierno de Cantabria, representado por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, la Asociación Jueces Sustitutos y Magistrados Suplentes (AJSYMS), representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y la Asociación de Jueces y Magistrados, 'JUECES PARA LA DEMOCRACIA', representada por la Procuradora Dª María José Bueno Ramírez.
Antecedentes
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.
Fundamentos
Según se concreta en el escrito de formalización de la demanda, la impugnación se ciñe al apartado 2 del artículo 126 del referido Reglamento, cuyo tenor literal es el siguiente:
La pretensión que se ejercita en relación con este apartado es que se declare su nulidad por falta de competencia del Consejo General del Poder Judicial para establecer funciones a los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
Entiende la parte que el Reglamento se excede de la habilitación que la LOPJ concede al Consejo General del Poder Judicial para establecer regulaciones de carácter secundario y auxiliar, limitándose la Ley en relación con el punto controvertido a apoderar al Consejo a regular la confección de los alardes pero sin proporcionarle competencia alguna para regular las funciones de los funcionarios de las unidades de apoyo directo mediante un reglamento, al ser esta una materia reservada al legislador, en concreto regulada en los arts. 476 a 478 de la LOPJ , respecto de los cuerpos generales, y los artículos 452 y siguientes, para los Secretarios Judiciales, sin que en ninguno de estos preceptos se haga referencia a tales funciones. Fuera de estas normas de rango legal, la Administración dispone, como instrumento de ordenación de personal para definir los requisitos de cada puesto de trabajo, de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), competencia del Ministerio de Justicia o de las Comunidades Autónomas según los casos, habiendo hecho uso el referido Ministerio de tal competencia mediante la Orden JUS/1741/2010, de 22 de junio de 2011, publicada en el BOE el 30 de junio de 2011, por la que se aprobó la estructura y las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales y de las Secretarias de Gobierno incluidas en la primera fase del Plan del Ministerio de Justicia para la implantación de la Nueva Oficina Judicial, en la que en su Capítulo II se vino a señalar las funciones concretas de los funcionarios de las Unidades Procesales de Apoyo Directo (Secretarios Judiciales, Gestores Procesales y Tramitadores) entre las que no encuentra la función de apoyar ni colaborar en la confección de alardes.
Junto al principal motivo de impugnación (falta de habilitación reglamentaria), hace valer el Sindicato recurrente otro de carácter subsidiario. El precepto reglamentario no fue objeto de negociación colectiva con los representantes de los funcionarios, como resulta obligado a tenor del apartado e) del art. 496 de la LOPJ y de diversos preceptos del Estatuto Básico del Empleado Público.
El Fiscal, en su escrito de contestación a la demanda, sostiene que la elaboración del alarde constituye una de las funciones que compete a quienes presiden órganos judiciales o a los jueces que tengan a su cargo órganos unipersonales, de manera que si la Unidad Procesal de Apoyo Directo se define en el
art. 437.1 de la LOPJ como
La asociación de jueces y magistrados 'JUECES PARA LA DEMOCRACIA', en parecidos términos a las otras partes codemandadas, aduce que el Consejo con la redacción proporcionada al art. 126.2 del Reglamento se ha limitado a establecer una regulación de carácter secundario y auxiliar, por vía de concreción, de lo ya previsto expresamente en los arts. 317 y 437 de la LOPJ . La regulación reglamentaria no añade una nueva función a los funcionarios que integran las UPAD, como tampoco innova los derechos y deberes que conforman el estatuto judicial. Añade a lo anterior que el CGPJ cuenta con una previsión legal adicional establecida en los arts. 476. k ), 477.g ) y 478.i) de la LOPJ , para fijar, por vía reglamentaria, funciones inherentes al puesto de trabajo que desempeñen los distintos cuerpos de funcionarios y que sean encomendados por los superiores jerárquicos, orgánicos o funcionales, en el ejercicio de sus competencias, dentro de la que se encuadraría el apoyo y colaboración necesarios para la elaboración del alarde. Tampoco acepta esta parte que el contenido del Reglamento 2/2011 afecte a las condiciones de trabajo de los funcionarios de la Administración de Justicia de manera que sea precisa una negociación colectiva con sus representantes sindicales.
La norma discutida se enmarca en el Título VII del nuevo Reglamento de la Carrera Judicial, dedicado a la
El alarde, según señala el art. 317.3 de la LOPJ , es la relación de asuntos pendientes en el órgano judicial referida al momento en el que el Presidente de la Sala, Sección o Jueces cesen en sus destinos por haber sido nombrados para otro cargo, debiendo consignarse en dicha relación la fecha de iniciación de cada asunto así como el estado de tramitación en que se halle, con remisión de copia, una vez realizado, al Presidente del Tribunal o de Audiencia. El nuevo titular del órgano, al tomar posesión, examinará el alarde elaborado por el anterior y deberá suscribirlo en caso de conformidad.
Se configura el alarde en la LOPJ, atendidos los términos imperativos del precepto, como un deber profesional del titular del órgano judicial en el momento de cesar en el mismo y que tiene por objeto poner de manifiesto al nuevo titular y a los órganos de gobierno interno la situación en la que se encuentra. El incumplimiento de esta obligación constituye falta grave según el art. 418.13 de la propia LOPJ .
El alarde es relevante para el gobierno interno de Juzgados y Tribunales pues permite delimitar la responsabilidad de cada Juez en la llevanza de los órganos judiciales de los que ha sido titular y permite poner de manifiesto irregularidades o carencias, si las hubiere, permitiendo su corrección. Es por tanto un instrumento necesario para el mejor gobierno de la Administración de Justicia De ahí que tenga pleno sentido que el art. 110 de la LOPJ , en su apartado segundo, habilite al Consejo General del Poder Judicial para realizar desarrollo reglamentario en esta materia, si bien respetando los límites que el propio precepto establece -la regulación ha de versar sobre aspectos de carácter secundario y auxiliar- y sin invadir su objeto regulatorio materias que deben ser objeto de desarrollo por otros poderes públicos en relación con sus respectivas competencias.
Dedica el nuevo Reglamento de la Carrera Judicial nueve preceptos a la confección de los alardes, en los que se detalla quienes deben realizarlo, cual debe ser su contenido, modo de elaboración, plazo para realizarlo, a quien debe entregarse y consecuencias que pueden derivarse.
El apartado segundo del art. 126, ahora impugnado, establece dos mandatos en relación con la elaboración del alarde. En el primero se indica que serán las Unidades Procesales de Apoyo Directo (UPAD) las que prestarán el apoyo y la colaboración necesaria para su realización. En el segundo que, a falta de constitución de las mencionadas UPAD, serán los funcionarios del órgano judicial los que deberán prestar dicha colaboración.
Abordando ya propiamente la cuestión litigiosa debemos analizar si el Consejo General del Poder Judicial ha sobrepasado los límites de su potestad reglamentaria con la redacción que ha proporcionado a este apartado.
El
Tribunal Constitucional, en su sentencia 108/1986, de 29 de julio , incidió en la cuestión de la extensión y límites de dicha potestad en relación con la genérica que el
art. 97 de la CE atribuye al Gobierno, señalando que aquella se circunscribía según la LOPJ al personal, organización y funcionamiento del propio Consejo (potestad reglamentaria
Hemos visto que la elaboración del alarde constituye un deber de los jueces en determinadas situaciones, de manera que se integra como tal deber en su estatuto profesional y constituye premisa genérica habilitante de la facultad del Consejo de fijar las condiciones accesorias para su cumplimiento, y es ésta la razón de ser de su inclusión en el art. 110.2, apartado o), de la LOPJ , debiendo interpretarse ampliamente esta facultad en palabras del Tribunal Constitucional.
El Sindicato recurrente considera no obstante que el Consejo con esta concreta regulación ha ido más allá de lo que la LOPJ le permite al regular funciones de los funcionarios de las UPAD, materia reservada al legislador o, en su caso, a la Administración, responsable de la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto a través del instrumento técnico de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) de competencia del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en esta materia.
Anticipamos que el precepto impugnado establece dos mandatos, según que las Unidades Procesales de Apoyo Directo esté constituidas o no. Esta diferenciación hace aconsejable un examen separado de la cuestión pues con ello el Reglamento hace referencia a que haya entrado en vigor en nuevo modelo organizativo de la oficina judicial previsto en la LOPJ, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 19/2003, o se mantenga vigente la estructura organizativa anterior a dicha reforma. Pues bien, ateniéndose al nuevo modelo organizativo, en el que existen dos tipos de unidades, serán las denominadas Unidades Procesales de Apoyo Directo a las que corresponde la asistencia a los jueces y magistrados para la elaboración del alarde, lo que supone, en lo fundamental, una disposición organizativa más que de una concreta asignación de funciones a un determinado colectivo funcionarial. No ocurre lo mismo, al menos aparentemente, en la segunda orden contenida en el apartado, en la que se asigna, genéricamente, a los funcionarios del órgano judicial tal deber de asistencia.
Pues bien ni en uno ni en otro caso incurre el CGPJ en la extralimitación que se le imputa. Veamos las razones.
Desde esta perspectiva de deslinde competencial, es claro que, según los términos de la LOPJ tras la citada reforma, las directrices esenciales relativas a la estructura y organización de la oficina judicial se recogen, en lo esencial, en la propia LOPJ, que establece el tipo de unidades que la componen y la función a la que sirven, lo que resulta lógico si atendemos al sentido fiduciario o meramente instrumental que la oficina judicial cumple respecto de la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales, circunstancias que obligan a una importante reserva material a la propia Ley Orgánica, si bien su regulación puede complementarse con lo que, en su caso, ordene la Administración en sus disposiciones reglamentarias, como la Orden JUS/1741/2010, dictada por el Ministerio de Justicia, a la que se refiere el Sindicato recurrente a modo de ejemplo, o las distintas relaciones de puestos de trabajo que puedan aprobar para ordenar orgánica y funcionalmente los puestos de trabajo que se integren en las diversas unidades. Sobre este punto la propia LOPJ no deja lugar a dudas al señalar en su art. 436.3 que el diseño de la oficina judicial será flexible, correspondiendo a la Administración competente dimensionarla y organizarla en función de la actividad que en la misma se desarrolle. Estas competencias administrativas, sin embargo, no deben conducir a error sobre lo que la oficina judicial significa y lo que justifica su existencia. Su diferenciación orgánica y funcional respecto de otras oficinas administrativas, y la singularidad del estatuto del personal funcionario que en ella trabaja, solo tiene sentido y se justifica en la medida en que está al servicio de la Administración de Justicia. No empece esta afirmación el hecho de que el Tribunal Constitucional haya reconocido, con una cierta sustantividad, lo que ha denominado 'administración de la Administración de Justicia', para describir al conjunto de medios personales y materiales que sirven a la Administración de Justicia pero que no integran el núcleo formado por el Poder Judicial y su órgano de gobierno, el CGPJ, ambos de carácter único y de competencia exclusiva del Estado, según reconoce el art. 149.1.5 de la Constitución , pues tal categoría, siendo útil para el deslinde competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no supone reconocer la existencia de áreas ajenas, impermeables, a la actividad propia del Poder Judicial y a sus ámbitos de decisión y gobierno, como si operaran respecto a ellos como compartimentos estancos, ejerciéndose las competencias de unos y otros poderes públicos sin la colaboración y coordinación necesaria, como instrumentos de garantía exigible para atender a un único fin. Ni los términos del art. 122 de la Constitución , ni los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, relativos a la oficina judicial y al estatuto del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia justifican esa interpretación.
Queremos decir con ello, sin perjuicio de desarrollar el argumento a continuación, que una genérica llamada a la colaboración o a la asistencia, que es lo que realmente hace el precepto reglamentario impugnado, que resulta constitucional y legalmente debida como garantía elemental de funcionamiento de la Administración de Justicia no puede en ningún caso considerarse como una extralimitación cuando quien la realiza es el órgano al que la propia Constitución encomienda el gobierno de ese poder del Estado.
Desde este prisma hemos de decir que el apartado 2 del art. 126 del Reglamento se limita a reflejar lo que ya la LOPJ en su artículo 437 señala respecto de las Unidades Procesales de Apoyo Directo, esto es que corresponde a estas unidades de la oficina judicial asistir directamente a jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones, funciones que pueden ser de naturaleza jurisdiccional o de naturaleza profesional relativas a la llevanza del órgano judicial del que son titulares, entre las que se encuentra lógicamente la elaboración del alarde por establecerlo así la propia LOPJ.
La razón de esta concreción se justifica en la medida en que la LOPJ, al regular la oficina judicial, establece dos tipos de unidades, las Unidades Procesales de Apoyo Directo y los Servicios Comunes Procesales, definiendo a estos últimos (art. 438 ) como aquella unidad que, sin estar integrada en un órgano concreto, asume labores centralizadas de gestión y apoyo en actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales, correspondiendo lógicamente a las primeras, como el propio art. 437 señala, la asistencia a jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones profesionales, como es la elaboración del alarde, pues los Servicios Comunes Procesales, como su propia definición expresa, limitan sus actuaciones a las propiamente procesales.
Por ello, aunque esta Sala no desconoce que la organización de la oficina judicial corresponde a la Administración, ya sea el Ministerio de Justicia o las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de gestión de recursos humanos y materiales, y que el Consejo General del Poder Judicial ostenta muy limitadas facultades al respecto, concretadas en el establecimiento de criterios generales que permitan la homogeneidad en las actuaciones de los servicios comunes procesales de la misma clase en todo el territorio nacional ( art. 438.7) o informar favorablemente la creación de servicios comunes procesales que asuman la ordenación del procedimiento u otras funciones distintas a las relacionadas en la propia LOPJ ( art. 438.3), lo cierto es que la indicación contenida en el primer inciso del apartado segundo del art. 126 del Reglamento de la Carrera Judicial no constituye una medida organizativa sino reproducción del genérico enunciado contenido en el art. 437 de la LOPJ , por lo que no puede admitirse que con ese texto se invadan materias sujetas a la disponibilidad de las Administraciones competentes en el ejercicio de sus potestades de organización de la unidades de la oficina judicial, sino que responde a la lógica de garantía de funcionamiento de la Administración de Justicia a que antes nos referíamos.
Nada que objetar, por tanto, a ese primer inciso desde la perspectiva de la habilitación reglamentaria del Consejo General del Poder Judicial.
Lo afirmado en el anterior fundamento sirve también para rechazar el motivo de ilegalidad aducido por el Sindicato recurrente en relación con este inciso. Efectivamente, el actor, en su alegato, sostiene que la regulación de funciones de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia es una materia reservada al legislador, que dedica los arts. 476 a 478 de la LOPJ a definir las de los Cuerpos Generales (Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación y Auxilio) y el art. 452 y siguientes las del Cuerpo de Secretarios Judiciales, contando la Administración con otros medios complementarios y auxiliares de desarrollo de esas funciones, afirmación ésta que necesariamente ha de ser compartida. Sin embargo, olvida que los referidos preceptos en modo alguno pretenden establecer un catálogo cerrado de funciones, como se infiere del último apartado de los arts. 476, 477 y 478, sino que se trata de enunciados orientadores para la definición y distinción de cada cuerpo funcionarial, pero sin la voluntad de agotar esta materia o de constituir una barrera infranqueable que impida a una norma reglamentaria emanada del Consejo General del Poder Judicial, que no atribuye singulares funciones a una determinada clase de funcionarios de los que sirven en la Administración de Justicia, ni afecta a sus condiciones de trabajo, sino que simplemente reproduce el deber de colaboración que genéricamente todos ellos tienen con el Poder Judicial, si bien refiriéndolo a una concreta función judicial, como es la elaboración del alarde, cuyo desarrollo reglamentario no lo olvidemos corresponde al Consejo.
La Ley Orgánica del Poder Judicial establece en su artículo 474 que el personal funcionario de carrera de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia se regirá por las normas contenidas en la propia Ley Orgánica, en las disposiciones que se dicten en su desarrollo y, con carácter supletorio, en lo no regulado expresamente en las mismas, por la normativa del Estado sobre Función Pública, recogiendo el art. 496, como derecho colectivo de los referidos funcionarios, en los términos establecidos en la Constitución y las leyes, el derecho a la negociación colectiva, a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, para lo cual se establecerán los marcos adecuados que permitan una mayor y más intensa participación de los representantes de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, a través de grupos de trabajo, mesas o cualquier otro foro de diálogo y negociación. Disposición que se complementa con el art. 33 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril ) que desarrolla el derecho a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.
A la vista de estas normas es claro que si el Reglamento de la Carrera Judicial hubiera entrado a regular condiciones de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, éstos, a través de sus representantes sindicales, tendrían derecho a participar en una negociación de dichas condiciones durante el procedimiento de elaboración de la norma, determinando su omisión la infracción que se denuncia en el motivo impugnatorio, máxime cuando el derecho a la negociación colectiva se integra en el derecho fundamental a la libertad sindical reconocido en el art. 28 de la Constitución .
Sin embargo ya hemos razonado en anteriores fundamentos que la norma reglamentaria impugnada no entra propiamente en establecer condiciones de trabajo, sino que reproduce principios y normas esenciales plasmados en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En nuestra Sentencia de 15 de julio de 2008 (Rec. 92/2005 ), que resolvió un recurso similar al presente, interpuesto por un Sindicato contra el Reglamento 1/2005, de 15 de septiembre, sobre aspectos accesorios de las actuaciones judiciales, en el que también se alegaba la falta de negociación colectiva con los sindicatos más representativos, se señaló que no es exigible la negociación colectiva en relación a normas contenidas en la Ley, ni por consiguiente respecto de las remisiones o transcripciones contenidas en el los preceptos recurridos. También, en nuestra más reciente sentencia de 23 de abril de 2010 (Rec. 1005/2009 ), se señaló que un reglamento dictado por la Administración pública competente en materia organizativa que no varíe el régimen jurídico de los funcionarios públicos no obliga a someterlo en su elaboración a la negociación colectiva.
Ya dijimos que el art. 437 y demás normas concordantes de la LOPJ , obligan al personal al servicio de la Administración de Justicia a asistir a jueces y magistrados en el ejercicio de las funciones que les son propias, sin que la norma reglamentaria impugnada vaya más allá de recoger este pronunciamiento general, sin fijar condiciones de trabajo o asignación de funciones concretas a alguna clase de funcionarios de los que integran los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, lo que le estaría vedado hacer al CGPJ, limitándose en el nuevo Reglamento a reproducir lo que ya decía el art. 164 del anterior Reglamento de la Carrera Judicial , cuya legalidad no había sido puesta en duda, con la única particularidad de hacer una referencia a las Unidades Procesales de Apoyo Directo inexistentes en el momento de aprobación de esta última norma.
Procede, en definitiva, la desestimación del recurso interpuesto.
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez D. Ricardo Enriquez Sancho D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Pedro Jose Yague Gil D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez D. Manuel Campos Sanchez-Bordona D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva D. Eduardo Espin Templado D. José M. Bandrés Sánchez-Cruzat D. Rafael Fernandez Valverde Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Octavio Juan Herrero Pina D. Emilio Frias Ponce D. Jose Diaz Delgado D. Eduardo Calvo Rojas D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Antonio Montero Fernandez Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Carlos Lesmes Serrano D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Ramon Trillo Torres D. Vicente Conde Martin de Hijas D. Manuel Martin Timon D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Juan Gonzalo Martinez Mico