Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 1, de 10 de Octubre de 1987

Encabezamiento

Núm. 1305 Sentencia de 10 de octubre de 1987.

PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Seguridad Social. Potestad de autoorganización.

DOCTRINA: La indudable discrecionalidad que caracteriza la potestad organizatoria no significa en

modo alguno exención del control jurisdiccional. Muy concretamente es de aplicar en este terreno

el principio de interdicción de la arbitrariedad - art. 9.3 de la Constitución - que determina la

valoración de la racionalidad de la medida.

En la villa de Madrid, a diez de octubre de mil novecientos ochenta y siete.

Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jose Enrique contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid con fecha tres de octubre de 1984 , en pleito sobre Instrucciones dadas en el Servicio de Diabetología del Centro Especial 'Ramón y Cajal' de Madrid, siendo parte apelada el Letrado del Estado.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes

Primero: Con fecha veintiocho de noviembre de 1979, se ordenó verbalmente a don Jose Enrique , Jefe de la Sección de Endocrinologia y Diabetología, del Centro 'Ramón y Cajal' de Madrid, la forma de practicar determinados aspectos de su trabajo, solicitándose por el afectado aclaración a dicha orden verbal, que una vez realizada fue recurrida ante el Director del Centro y desestimada, siendo a su vez recurrida en alzada esta última Resolución y rechazada por el Director General del Insalud, el dieciocho de diciembre de 1980, que a su vez fue recurrida ante el Director General de Planificación Sanitaria y también rechazado el recurso de Resolución de dos de julio de 1981.

Segundo: Contra los anteriores Acuerdos por don Jose Enrique se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid formalizando la demanda con el suplico de dejar sin efecto alguno las Resoluciones recurridas, contestando la demanda la Administración General del Estado que se opone a la estimación del recurso.

Tercero: El Tribunal dictó sentencia de fecha tres de octubre de 1984 cuyo fallo dice literalmente: 'Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de don Jose Enrique , contra la resolución del Director General de Planificación Sanitaria de dos de julio de 1981, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General del Instituto Nacional de la Salud de dieciocho de diciembre de 1980, desestimatoria del recurso interpuesto con fecha veinte de febrero de 1980, cuyas resoluciones confirmamos, por ser conformes a Derecho; sin hacer especial declaración sobre costas.'

Cuarto: La anterior sentencia se fundamenta en los siguientes Considerandos: '1er Considerando: Que para el estudio y resolución de la problemática que se suscita en el presente recurso conviene destacar con carácter previo los siguientes hechos y circunstancias, según los mismos resultan de lo actuado en la vía administrativa y en este procedimiento contencioso: 1.° que don Jose Enrique fue nombrado Jefe de Sección de Endocrinologia y Diabetología del Centro Especial 'Ramón y Cajal' de Madrid, con carácter definitivo, el cuatro de mayo de 1977, habiendo tomado posesión de la plaza el seis de junio de 1977; 2.° que, con fecha veintiocho de noviembre de 1979, se le ordenó verbalmente por el Jefe del Servicio de Endocrinologia que las muestras clínicas de insulinemia de los pacientes atendidos en el Servicio de Endocrinología se remitieran para su realización al Laboratorio de Medicina Interna del Profesor Dr. Miguel , cuya orden fue confirmada por escrito del propio Jefe del Servicio de Endocrinologia, Dr. Victor Manuel , de fecha diez de diciembre de 1979; 3.° que el señor Jose Enrique , dirigió un escrito, en diecisiete de enero de 1980, al Director del Centro Especial 'Ramón y Cajal', solicitando: a) 'se deje sin efecto la comunicación o resolución del Jefe del Servicio de Endocrinología relativa a la realización de las insulinemias y, en su lugar, ordene que éstas sean realizadas en la Sección de Diabetología, b) se concrete el exacto contenido de la expresión del Jefe del Servicio de Endocrinología muestras clínicas de insulinemias o, en otro caso, se de orden a dicho Jefe de Servicio de que conteste por escrito al que suscribe aclarando la referida expresión, y c) se concrete y precise la estructura de la Sección de Diabetología, indicando competencias de la misma, servicios y laboratorios que componen dicha Sección'; 4.° que el Director del Centro Especial 'Ramón y Cajal', manifestó por escrito, de fecha cuatro de febrero de 1980, lo siguiente: 'A la vista de todo lo actuado, creo que puede concluirse que señor Victor Manuel actuó dentro de los límites que le otorga la normativa vigente y de forma especial el artículo 71 del Reglamento para el Régimen , Gobierno y Servicios las ITSS de la Seguridad Social, máxime cuando actuó siguiendo el criterio en el mismo sentido formulado por la Comisión de Laboratorios'; 5.° que contra dicha resolución o comunicación, formuló el señor Jose Enrique recurso de alzada, con fecha veinte de febrero de 1980, que fue desestimado expresamente por el Director General del Instituto Nacional de la Salud el dieciocho de diciembre de 1980, cuya resolución fue recurrida en alzada ante la Dirección General de Planificación Sanitaria, recayendo pronunciamiento también desestimatorio, con fecha dos de julio de 1981, lo que determinó la interposición del recurso contencioso-administrativo que nos ocupa. 2.° Considerando: Que en los particulares b) y c) del apartado b) del Suplico de la demanda rectora de este procedimiento se solicita, respectivamente, una declaración, no revisora de un acto administrativo previo, sino conducente a competer a la Administración a desarrollar una actividad -'que se debe concretar y precisar la estructura...', 'que se debe aclarar...'-, y una actividad que consiste, en consecuencia, en que la Administración, como bien argumenta el señor Abogado del Estado, ejercite su potestad de autoorganizarse, mediante la emisión de unos actos o normas que, de alguna forma, concreten, aclaren o perfeccionen su propia estructura organizativa, no tratándose, pues, de pretender revisar la adecuación de unos actos o normas al ordenamiento jurídico, sino, porque obviamente tales actos o normas no existen, de lograr que se condene a la Administración a que los cree o emita, lo que claramente supone, como bien razona el señor Abogado del Estado, una quiebra de la naturaleza propia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ante la que no es peticionable una declaración que ordene a la Administración el ejercicio de potestades propias, de ésta, especialmente la organizativa y la reglamentaria, sin que ello supusiese al mismo tiempo convertir a los órganos jurisdiccionales en Administración, mediante la atribución a aquéllos -a los que compete la revisión del acto administrativo- de potestades exclusivas de la Administración. 3.er Considerando: Que, como tiene reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, en las Sentencias de doce de noviembre de 1958 , veintiséis de abril y veintiocho de octubre de 1963 , veinticinco de octubre de 1965 , y veintidós de marzo de 1966 , siete de noviembre de 1968 y dieciocho de octubre de 1977 , 'ha de reputarse como indiscutible el derecho de la Administración a organizar los servicios a su cargo en la forma que estime más conveniente a los intereses públicos, sin que quepa admitir que las alteraciones que se produzcan respecto al modo con que se hubieron prestado con anterioridad a cualquier reforma suponga necesariamente menoscabo de los derechos adquiridos por los funcionarios, ni que con ello vuelva la Administración de sus propios actos, lo primero porque nunca lo tuvieron o que permanecieron inalterables las normas orgánicas y las condiciones en que hubiesen de prestar sus servicios y lo segundo porque lejos de volver la Administración contra sus propios actos cuando reorganiza esos servicios de acuerdo con la estructura orgánica que el bien común demanda según aconsejan nuevas técnicas, consideraciones de orden económico o simplemente los resultados de la experiencia, lo que hace es ejercer de modo vivo la potestad que le es inherente'. 4.° Considerando: Que, por otra parte, como es sabido, y conforme se expresa en la contestación de la demanda por el señor Abogado del Estado, 'la potestad de las Administraciones Públicas para organizarse sólo puede tener el límite representado por las normas de superior rango a aquéllas mediante las cuales se ejercita tal potestad', de tal modo que la impugnación de un acto o norma dictados en ejercicio de esa potestad requiere para su viabilidad la incontestable demostración de que los mismos vulneran una norma de rango superior, lo que 'viene impuesto igualmente por la propia naturaleza de esta Jurisdicción, a la que corresponde enjuiciar la adecuación del acto al ordenamiento jurídico (art. 83 de la Ley) y no la apreciación y valoración de los criterios de conveniencia y oportunidad implícitos en el ejercicio de la potestad organizativa de la Administración. 5.º Considerando: Que viniendo centrado el objeto de la posible revisión en la determinación de sí es o no ajustado a derecho el acto administrativo (en su origen una orden del Jefe del Servicio de Endocrinología, ratificada por el Director del Centro que dispuso que las muestras clínicas de insulinemia de la Sección de Diabetología se remitieran para su realización al Laboratorio de Medicina Interna del Profesor Don. Miguel , y estableciéndose en el artículo 71 del Reglamento de Régimen , Gobierno y Servicios de las Instituciones Sanitarias, aprobado por Orden de siete de julio de 1972, que a los Jefes de Servicio corresponde 'ejercer la función rectora del Servicio, coordinando la actividad profesional... así como la utilización de los medios materiales', ámbito en el que sin duda entra la posibilidad de decisiones como la impugnada, es claro que no cabe apreciar infracción alguna del ordenamiento jurídico, sin que haya existido, por lo demás, menoscabo de derechos adquiridos ni conculcación del principio de los propios actos, y sin que haya lugar, desde luego, a conceder la más mínima virtualidad a la invocación de la desviación de poder que se hace en la demanda ( artículos 48.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 83.2 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), pues, a la vista de los hechos y de los preceptos que se citan de la Orden de veintinueve de julio de 1976, sobre denominación y régimen del Centro Especial 'Ramón y Cajal', y del Reglamento de dicho Centro, de veintiocho de diciembre de 1976, así como del artículo 71 del Reglamento de Régimen , Gobierno y Servicios de las Instituciones Sanitarias, ya citado, no es posible constatar la existencia de una divergencia entre los fines realmente perseguidos y los que, según la norma aplicable, deberían orientar la decisión administrativa, y sabido es que 'no bastan las meras presunciones ni suspicaces y especiosas interpretaciones del acto de autoridad y de la oculta intención que lo determina' ( Sentencias del TS de siete de octubre de 1963 y dieciséis de mayo de 1980 , entre otras). 6.° Considerando: Que, por todo lo expuesto, procede la confirmación de las resoluciones impugnadas, dada su conformidad con el ordenamiento jurídico, lo que conlleva la desestimación de este recurso. 7° Considerando: Que no se aprecian motivos para hacer una especial declaración sobre las costa.'

Quinto: Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de don Jose Enrique que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día veintinueve de septiembre de 1987 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos

Primero: Se aceptan en lo sustancial los Considerando de la sentencia apelada.

Segundo: Desde el nacimiento mismo del Derecho Administrativo viene reconociéndose a la Administración la potestad de autoorganización: la concepción inicial del Estado de Derecho trató de limitar la actuación del poder ejecutivo 'hacia fuera', dejando sin embargo en sus manos amplias facultades para organizarse. Hoy esta doctrina ha sido objeto de revisión -la organización administrativa puede afectar decisivamente a terceros- distinguiendo al respecto diferentes niveles que van desde la creación de nuevos entes públicos hasta las concretas instrucciones para la distribución del trabajo dentro de un organismo.

Este último es precisamente el supuesto litigioso en el que en definitiva se discute a qué laboratorio corresponde la realización de 'las insulinemias de uso clínico diagnóstico'.

Tercero: Partiendo de la base de que esta materia es de la competencia de la Administración y más concretamente del Jefe del Servicio correspondiente - art. 71,1 del Reglamento General para el Régimen , Gobierno y Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de siete de julio de 1972-, será de indicar que la indudable discrecionalidad que caracteriza la potestad organizatoria no significa en modo alguno exención del control jurisdiccional: éste ha de operar también en esta zona utilizando las técnicas que han venido alumbrándose al respecto y más concretamente la derivada de los Principios Generales del Derecho que, al informar todo el ordenamiento jurídico - art. 1 .°, 4 del Título Preliminar del Código Civil - y por tanto la norma que atribuye la potestad discrecional, exigen que ésta se actúe conforme a lo que de aquéllos deriva.

Muy concretamente es de aplicar en este terreno el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - art. 9.°,3 de la Constitución - que determina la valoración de la racionalidad de la medida.

En el supuesto litigoso fue la Comisión de Laboratorios la que para evitar la 'duplicación de técnicas' -f. 25 del expediente- recabó del Jefe del Servicio la concreción del Laboratorio en que habrían de realizarse 'las determinaciones de insulina de uso clínico y diagnóstico'. Así las cosas, aun reconociendo la documentalmente acreditada competencia científica del recurrente, es de ver que su pretensión, sin duda alguna formulada buscando la mejor eficacia de su Sección, contemplaba sólo las exigencias de ésta pero no las globales que en materia de laboratorios valoraba la Comisión. Los medios disponibles han de ser distribuidos en función del conjunto del establecimiento a organizar y por tanto no puede apreciarse una irracionalidad de la medida impugnada.

Cuarto: En cuanto a la desviación de poder, siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - art. 1.249 del Código Civil - de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - art. 1.253 del Código Civil - derive, en lo que ahora importa, la persecución de un fin distinto del previsto en la norma.

Una detenida reflexión sobre los hechos acreditados no permite entender presumible, en los términos indicados, la alegada desviación de poder: la iniciativa que en último término dio lugar a la decisión recurrida se produce en la Comisión de Laboratorios, y no en la Jefatura del Servicio.

Quinto: Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131,1 de la Ley jurisdiccional , se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Jose Enrique contra la sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de tres de octubre de 1984 , debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas. Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Joaquín Salvador Ruiz Pérez.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricados.