Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2144/2004 de 27 de Enero de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil diez.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el Recurso de Casación Ordinario interpuesto, por ENDESA, S.A., representada por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, bajo la dirección de Letrado, y, estando promovido contra la sentencia de 5 de febrero de 2004, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo número 574/2002; en cuya casación aparece como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 5 de febrero de 2004 , y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva:"FALLAMOS: Que estimando en parte el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Aragón Martín, en nombre y representación de ENDESA GENERACIÓN, S.A., SOCIEDAD UNIPERSONAL contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 23 de febrero de 2001, por la que se desestima la reclamación formulada contra el acuerdo de 10 de marzo de 1998 del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección, que confirma en reposición el de 12 de enero de 1998, que desestimó la solicitud por extemporánea para la aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres), y en su lugar se acuerda lo siguiente: 1º) Se anula dicha resolución por no ser ajustada a derecho. 2º) Se declara que la solicitud de aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres), presentada el 24 de julio de 1997 se ha realizado en plazo, debiendo la Administración pronunciarse sobre el fondo en cuanto a la concurrencia de los requisitos necesarios para la aprobación de dicho Plan. 3º) No se hace expresa imposición de costas. ".

SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia, el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, en nombre y representación de ENDESA, S.A., interpuso Recurso de Casación al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción por la vulneración del artículo 10.7 del Real Decreto 537/1997 en relación con los artículos 57.2 y 58.1 de la Ley 30/1992. Termina suplicando de la Sala se anule la sentencia recurrida, declarándose la aprobación del plan de dotaciones para la cobertura de los gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz.

TERCERO.- Acordado señalar día para el fallo en la presente casación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 13 de enero de 2010, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna, mediante este Recurso de Casación, interpuesto por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, actuando en nombre y representación de ENDESA, S.A., la sentencia de 5 de febrero de 2004, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , por la que se estimó parcialmente el Recurso Contencioso- Administrativo número 574/02 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 23 de febrero de 2001, por la que se desestima la reclamación formulada contra el acuerdo de 10 de marzo de 1998 del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección, que confirma en reposición el de 12 de enero de 1998, que desestimó la solicitud por extemporánea para la aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres).

La sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso y pronunció el siguiente fallo: "Que estimando en parte el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Aragón Martín, en nombre y representación de ENDESA GENERACIÓN, S.A., SOCIEDAD UNIPERSONAL contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 23 de febrero de 2001, por la que se desestima la reclamación formulada contra el acuerdo de 10 de marzo de 1998 del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección, que confirma en reposición el de 12 de enero de 1998, que desestimó la solicitud por extemporánea para la aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres), y en su lugar se acuerda lo siguiente: 1º) Se anula dicha resolución por no ser ajustada a derecho. 2º) Se declara que la solicitud de aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres), presentada el 24 de julio de 1997 se ha realizado en plazo, debiendo la Administración pronunciarse sobre el fondo en cuanto a la concurrencia de los requisitos necesarios para la aprobación de dicho Plan. 3º) No se hace expresa imposición de costas.".

No conforme con dicha sentencia, parcialmente estimatoria, la demandante formula el Recurso de Casación que decidimos.

SEGUNDO.- Los hechos que subyacen al litigio que decidimos son los siguientes:

A) Con fecha 24 de julio de 1997, la Compañía Sevillana de Electricidad, S.A., absorbida posteriormente por la sociedad aquí recurrente, presentó ante la Oficina Nacional de Inspección, Unidad de Gestión de Grandes Empresas, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, solicitud de aprobación del Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono de la Central Nuclear de Almaraz (Cáceres), a los efectos de lo establecido en el art. 13.d), apartado dos, de la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades .

B) Con fecha 19 de septiembre de 1997, la Oficina Nacional de Inspección requirió a la sociedad demandante ciertos datos en relación con el referido plan de reparaciones extraordinarias. Dicho requerimiento fue cumplimentado por escrito presentado de 15 de octubre.

C) Por acuerdo de 12 de enero de 1998 del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección, notificado el 19 de enero, se desestimó el Plan de dotación para la cobertura de gastos de abandono al haberse presentado fuera de plazo. Interpuesto recurso de reposición el 4 de febrero de 1998, fue desestimado por acuerdo de 10 de marzo de 1998.

D) Contra dicho acuerdo la sociedad actora interpuso 16 de abril de 1998 reclamación económico-administrativa, que fue desestimada por Resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 23 de febrero de 2001.

El único motivo de casación esgrimido es el de vulneración del artículo 10.2 del Real Decreto 537/1997 en relación con los artículos 57.2 y 58.1 de la Ley 30/1992 .

Ha de ponerse de relieve que los hechos referidos son anteriores al 13 de julio de 1999, lo que hace inaplicable la reforma de la Ley 30/92 introducida por la Ley 4/99. Es , por tanto, el texto original el que ha de ser analizado.

TERCERO.- Problema sustancialmente idéntico al aquí planteado fue resuelto por nuestra sentencia de 15 de febrero de 2008 . El principio de unidad de doctrina obliga a reproducir la doctrina entonces declarada. En la meritada sentencia afirmábamos:

"F. J. Segundo.- En el recurso de casación sólo se plantea la cuestión relativa a la desestimación, por parte de la Audiencia Nacional, del silencio administrativo positivo. La parte discrepa de la interpretación que mantiene la sentencia, señalando que el silencio administrativo de carácter positivo es una consecuencia derivada tanto del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución) como del principio constitucional de eficacia, que preside toda actuación de las Administraciones Públicas (art. 103.1 de la Constitución), por lo que el plazo había que computarse, incluso con el texto original del art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , desde la presentación ante la Administración de la solicitud, proyecto o acuerdo sometido a control hasta la fecha de notificación al interesado de la resolución adoptada, pues en otro caso se estaría dejando al arbitrio de la Administración la producción misma del silencio positivo, bastando para impedirlo antedatar la resolución.

Agrega que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene de antiguo y reiteradamente interpretando, a los efectos de silencio administrativo positivo, que los plazos se computan hasta la fecha de la notificación, venga o no recogido explícitamente en el precepto. Cita, a estos efectos, las sentencias de 16 de marzo de 1966, 9 de mayo de 1970 y 14 de octubre de 1992 .

Por otra parte, recuerda que el art. 43.1 de la Ley 30/1992 , antes de su modificación por la Ley 4/1999, de 13 de enero , había sido interpretado en la forma que postula por diversas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia.

F. J. Cuarto.- El Abogado del Estado, en cuanto al fondo, invoca para defender el criterio de la sentencia recurrida la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala, de 25 de marzo de 2002 , recaída en el recurso de casación 888/96, que, a los efectos del silencio que contemplaba el art. 51.6 del Estatuto de los Trabajadores , niega la inclusión de la notificación en el plazo de la resolución, antes de la reforma de la Ley 30/92 , señalando que la Administración solo podría aprovecharse de la práctica fraudulenta de antedatar la resolución extemporánea durante los diez días siguientes al vencimiento del plazo legal para adoptar la resolución, pues transcurridos carecería de validez cualquier resolución antedatadas aún con la del último día del plazo legalmente señalado.

Recuerda la representación estatal que en el caso de autos la notificación se practicó dentro de los diez días hábiles, puesto que tuvo lugar el día 28 de octubre de 1997.

F. J. Quinto.- Para resolver el recurso, debemos partir de que el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en su versión primigenia, establece el principio de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y ello se lleva hasta el extremo de que el apartado 7 del mismo precepto, dispone que los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolución expresa se haga efectiva en los plazos establecidos, añadiendo que el incumplimiento de la expresada obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

Por su parte, el artículo 89.4 de la Ley 30/1992 introduce el principio «non liquet» en el ámbito del procedimiento administrativo, antes exclusivamente propio del judicial, al disponer:"En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE ." .

Por último, el artículo 43, también en la redacción anterior a la Ley 4/1999 , exponía las consecuencias del vencimiento del plazo para resolver que, sustancialmente y en lo que aquí interesa, eran, de un lado la no exención del cumplimiento de la obligación de resolver (salvo que se hubiera expedido certificación de acto presunto, ex artículo 44 ) y, de otro, que en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el silencio de la Administración era de carácter positivo cuando concurrieran alguna de las circunstancias expresadas en el artículo 43.2 (solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo, solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes y en los casos en que la normativa no dispusiera que las solicitudes quedarían desestimadas "si no recae resolución expresa"). De esta forma, la letra c) del artículo 43.2 de la Ley , tal como puso de relieve la Sentencia de esta Sala de 24 de noviembre de 2003 , incluyó una cláusula residual general en favor de la aplicación del silencio positivo que supuso la inversión de la formulación hasta entonces establecida y que consistía en que tal silencio constituía la excepción a la regla general.

Pero además, en el ámbito específicamente tributario son de aplicación las reglas siguientes:

1ª) El artículo 13.2. de la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, de Impuesto de Sociedades , dispuso:"No obstante lo establecido en el apartado anterior, serán deducibles:...d) Las dotaciones para la cobertura de reparaciones extraordinarias de elementos patrimoniales distintos de los previstos en la letra anterior ( referidas a bienes afectos a la actividad de pesca marítima, navegación marítima y aérea) y de los gastos de abandono de exploraciones económicas de carácter temporal, siempre que correspondan a un plan formulado por el sujeto pasivo y aceptado por la Administración Tributaria" .

2ª) Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 537/1997, de 14 de abril , que aprueba el Reglamento de la Ley, que es el aplicado en la Sentencia, al regular la tramitación de las solicitudes que formulen los sujetos pasivos, para aprobación de planes de dotaciones para la cobertura de los gastos de abandono de explotaciones, económicas de carácter temporal, tras señalar en el apartado 6 que"el procedimiento deberá finalizar antes de tres meses contados desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente o desde la fecha de subsanación de la misma a requerimiento de dicho órgano" , dispone en el apartado 7 que "transcurrido el plazo a que hace referencia el apartado anterior, sin haberse producido una resolución expresa, se entenderá aprobado el plan de dotaciones formulado por el sujeto pasivo", alumbrando así un ejemplo de silencio administrativo positivo.

F. J. Sexto.- Sentadas las bases anteriores, hay que concretar que la sentencia recurrida, en contra de la tesis de la recurrente, entiende que no se ha producido silencio administrativo positivo, en la medida en que el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antes de la redacción introducida por la Ley por la Ley 4/1999, de 13 de julio , no imponía la obligación de notificar la resolución que terminara el procedimiento dentro del "plazo máximo para resolver".

Esta solución es conforme con el criterio de legislador, pues cuando se planteó en el debate parlamentario del Proyecto de lo que después sería Ley 30/1992, de 26 de noviembre , la posibilidad de que el plazo comprendiera también la notificación, se rechazaron dos enmiendas dirigidas a tal fin. Por el contrario, cuando el legislador ha querido incluir la notificación dentro del plazo concedido a la Administración, lo ha dispuesto así expresamente y así ocurre que el artículo 42.1, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero , dispone que "La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación" ; por su parte, el artículo 43.1 establece ahora también, que:"En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud, pare entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo".

Lo anteriormente expuesto, nos lleva a lo que ha de constituirse en segundo fundamento de lo que ya adelantamos será rechazo del motivo, toda vez que si accediéramos a la pretensión de la recurrente, estaríamos privando a la Administración de una parte del plazo que el legislador quiso, en su momento, que fuera para resolver.

No se nos oculta la posibilidad teórica de que una solución como la que estamos preconizando, pudiera suponer la introducción de un factor de inseguridad jurídica, en cuanto que el administrado quedaría desprovisto de la mínima garantía respecto a la posibilidad de antedatado de la fecha por parte de la Administración. Sin embargo, como se dijo en la Sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 2002 ,"el riesgo señalado se conjura en gran medida, respetando el espíritu y finalidad del precepto, mediante la atribución de importancia decisiva al plazo de notificación (diez días, según el artículo 58.2 LRJ y PAC). De este modo la Administración sólo podría aprovecharse de la práctica fraudulenta de antedatar la resolución extemporánea durante los diez días siguientes al vencimiento del plazo legal que, no se olvide, es para adoptar la resolución -no para resolver y notificar- y transcurridos aquéllos carecería de validez cualquier resolución antedatada aun con la del último día del plazo legalmente señalado."

Pues bien, y este es el argumento final en pro de la desestimación del motivo, en el presente caso no puede utilizarse el argumento de la inseguridad jurídica, puesto que la resolución de 16 de octubre de 1997, se dictó dentro del plazo de tres meses y fue notificada en 28 de octubre siguiente, fuera de dicho plazo, pero dentro del de diez días hábiles previsto en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , antes y después de la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Por todo lo expuesto, se rechaza el motivo.".

CUARTO.- Lo razonado comporta la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas a la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, que no podrán exceder de 3.000 euros.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Casación Ordinario formulado por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, actuando en nombre y representación de ENDESA, S.A. , contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de febrero de 2004 , recaída en el Recurso Contencioso- Administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente, que no podrán exceder de 3.000 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Manuel Martin Timon D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.