Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 3289/2002 de 15 de Febrero de 2008

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil ocho.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación interpuesto por Iberdrola, S.A., representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas, contra la sentencia de 25 de Marzo de 2002, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo número 902/99 promovido por dicha entidad contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 26 de Mayo de 1999, sobre Acuerdos de la Oficina Nacional de Inspección relativos al Impuesto sobre Sociedades, Plan de Gastos de abandono de la Unidad II de la Central Nuclear de Almaraz.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En la indicada fecha de 25 de Marzo de 2002 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de Iberdrola S.A., contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 26 de mayo de 1999 y, en consecuencia: 1º) Anular la resolución impugnada, por su disconformidad a Derecho, en cuanto que la misma consideró extemporánea la solicitud del Plan de cobertura de los gastos del caso. 2º) Declarar, con sus inherentes consecuencias, presentada en plazo dicha solicitud, debiendo retrotraerse a tal momento el expediente a fin de que la Administración adopte la decisión que corresponda conforme a lo declarado en el Fundamento Jurídico nº 4 de esta sentencia. 3º) Desestimar el resto de los pedimentos del suplico de la demanda. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia prepararon recurso de casación tanto la representación de Iberdrola, S.A., como el Abogado del Estado, siendo, no obstante, sólo formalizado el recurso, ante esta Sala, por Iberdrola, S.A., que interesó sentencia por la que se revoque la misma, y se dicte otra en la que resuelva la aprobación del Plan de Dotaciones para la Cobertura de Gastos de Abandono de Explotaciones Económicas de Carácter Temporal, correspondiente a la Unidad II de la Central Nuclear de Almaraz, solicitado en fecha 24 de Julio de 1997, por silencio administrativo positivo, en aplicación del art. 12 del Real Decreto 537/1997, de 14 de Abril , Reglamento del Impuesto sobre Sociedades.

TERCERO.- Conferido traslado al Abogado del Estado para el trámite de oposición, solicitó sentencia declarando la inadmisión del recurso o, en su defecto, no haber lugar al mismo, en todo caso con imposición de las costas a la parte recurrente.

CUARTO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 12 de Febrero de 2008 , tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia de instancia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Iberdrola anulando la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 20 de Mayo de 1999, que había confirmado el Acuerdo del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección, de 16 de Octubre de 1997, desestimatorio de la solicitud de Plan de Dotaciones para la cobertura de Gastos de abandono de la Unidad II de la Central Nuclear de Almaraz, formulada con fecha 24 de Julio de 1997.

Entendió la Sala que la Administración no observó el procedimiento administrativo específicamente regulado para resolver la solicitud presentada, por lo que acuerda la retroacción de las actuaciones al momento en el que debió requerirse al sujeto pasivo para que cumplimentara lo ordenado en el art. 10 del Reglamento del Impuesto sobre Sociedades , con la finalidad de que, una vez formalizada la solicitud del Plan conforme a las normas prescritas en dicho precepto, se pronuncie en uno de los sentidos que el articulo recoge.

Previamente la Sala estimó presentada dentro de plazo la solicitud formulada, en contra de lo manifestado por la Administración rechazando, en cambio, la pretensión de la entidad de que se entendiese aprobado el Plan por silencio positivo, al haber transcurrido desde la fecha de presentación de la solicitud, el 24 de Julio de 1997 y la notificación de la resolución, el 28 de Octubre de 1997, más de tres meses, por considerar que el art. 12 del Real Decreto 537/1997, de 14 de Abril, en su apartado 6, párrafo seis , dispone que el procedimiento deberá finalizar antes de tres meses desde la fecha de presentación de la solicitud o desde la fecha de subsanación de la misma o requerimiento de la Administración Tributaria, añadiendo el apartado 7 que "transcurrido el plazo a que hace referencia el apartado anterior, sin haberse producido una resolución expresa, se entenderá aprobado el plan de reparaciones extraordinarias formulado por el sujeto pasivo".

Para la Sala el requisito exigido de que no se haya dictado "resolución expresa" para que el Plan presentado quede autorizado por imperativo legal, hay que entenderlo no en el sentido patrocinado por la sociedad recurrente, consistente en que dicha resolución se dicte y notifique en el plazo de tres meses, sino en el de que lo que debe producirse es una resolución expresa, que se pronuncie motivadamente sobre la solicitud. Aclarada esta cuestión concluye que el mecanismo del silencio positivo no entra en juego, dado que la Administración dictó resolución expresa en fecha 16 de Octubre de 1997, dentro de los tres meses siguientes al de la fecha de presentación de la solicitud, efectuada en 24 de Julio de 1997.

SEGUNDO.- En el recurso de casación sólo se plantea la cuestión relativa a la desestimación, por parte de la Audiencia Nacional, del silencio administrativo positivo. La parte discrepa de la interpretación que mantiene la sentencia, señalando que el silencio administrativo de carácter positivo es una consecuencia derivada tanto del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución) como del principio constitucional de eficacia, que preside toda actuación de las Administraciones Públicas (art. 103.1 de la Constitución), por lo que el plazo había que computarse, incluso con el texto original del art. 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , desde la presentación ante la Administración de la solicitud, proyecto o acuerdo sometido a control hasta la fecha de notificación al interesado de la resolución adoptada, pues en otro caso se estaría dejando al arbitrio de la Administración la producción misma del silencio positivo, bastando para impedirlo antedatar la resolución.

Agrega que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene de antiguo y reiteradamente interpretando, a los efectos de silencio administrativo positivo, que los plazos se computan hasta la fecha de la notificación, venga o no recogido explícitamente en el precepto. Cita, a estos efectos, las sentencias de 16 de Marzo de 1966, 9 de Mayo de 1970 y 14 de Octubre de 1992 .

Por otra parte, recuerda que el art. 43.1 de la Ley 30/1992 , antes de su modificación por la Ley 4/1999, de 13 de Enero , había sido interpretado en la forma que postula por diversas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia.

TERCERO.- Sin embargo, debemos examinar con carácter previo la petición de inadmisión del recurso de casación que formula la representación estatal, al amparo del art. 93.2 de la Ley Jurisdiccional , en relación con lo que establece el art. 92.1 de la misma Ley , al no expresar concretamente el motivo de los establecidos en el art. 88 de la Ley en que el recurso se ampara.

Dicha petición no puede ser aceptada, pues aunque, ciertamente, el escrito de interposición de la recurrente omite el motivo en que se basa, no cabe desconocer que realiza una exposición razonada de la impugnación de la sentencia que pudo ser combatida por la parte recurrida, como de hecho lo hace, deduciéndose de la misma, sin suscitar dudas, que el motivo es el del apartado d) del art. 88 , por infracción del ordenamiento jurídico ante la interpretación que realiza la Sala de instancia de la normativa que regula el silencio administrativo positivo, por lo que procede dar respuesta al tema de fondo, no debiéndose desconocer, por otro lado, que por providencia de 16 de Enero de 2004 la Sección Primera admitió el recurso de casación, remitiendo las actuaciones a esta Sección para su resolución.

CUARTO.- El Abogado del Estado, en cuanto al fondo, invoca para defender el criterio de la sentencia recurrida la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala, de 25 de Marzo de 2002 , recaída en el recurso de casación 888/96, que, a los efectos del silencio que contemplaba el art. 51.6 del Estatuto de los Trabajadores , niega la inclusión de la notificación en el plazo de la resolución, antes de la reforma de la Ley 30/92 , señalando que la Administración solo podría aprovecharse de la práctica fraudulenta de antedatar la resolución extemporánea durante los diez días siguientes al vencimiento del plazo legal para adoptar la resolución, pues transcurridos carecería de validez cualquier resolución antedatadas aún con la del último día del plazo legalmente señalado.

Recuerda la representación estatal que en el caso de autos la notificación se practicó dentro de los diez días hábiles, puesto que tuvo lugar el día 28 de Octubre de 1997.

QUINTO.- Para resolver el recurso, debemos partir de que el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en su versión primigenia, establece el principio de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y ello se lleva hasta el extremo de que el apartado 7 del mismo precepto, dispone que los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolución expresa se haga efectiva en los plazos establecidos, añadiendo que el incumplimiento de la expresada obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

Por su parte, el artículo 89.4 de la Ley 30/1992 introduce el principio «non liquet» en el ámbito del procedimiento administrativo, antes exclusivamente propio del judicial, al disponer: "En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE ."

Por último, el artículo 43, también en la redacción anterior a la Ley 4/1999 , exponía las consecuencias del vencimiento del plazo para resolver que, sustancialmente y en lo que aquí interesa, eran, de un lado la no exención del cumplimiento de la obligación de resolver (salvo que se hubiera expedido certificación de acto presunto, ex artículo 44 ) y, de otro, que en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el silencio de la Administración era de carácter positivo cuando concurrieran alguna de las circunstancias expresadas en el artículo 43.2 (solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo, solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes y en los casos en que la normativa no dispusiera que las solicitudes quedarían desestimadas "si no recae resolución expresa"). De esta forma, la letra c) del artículo 43.2 de la Ley , tal como puso de relieve la Sentencia de esta Sala de 24 de noviembre de 2003 , incluyó una cláusula residual general en favor de la aplicación del silencio positivo que supuso la inversión de la formulación hasta entonces establecida y que consistía en que tal silencio constituía la excepción a la regla general.

Pero además, en el ámbito específicamente tributario son de aplicación las reglas siguientes:

1ª) El artículo 13.2. de la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, de Impuesto de Sociedades , dispuso: "No obstante lo establecido en el apartado anterior, serán deducibles:...d) Las dotaciones para la cobertura de reparaciones extraordinarias de elementos patrimoniales distintos de los previstos en la letra anterior ( referidas a bienes afectos a la actividad de pesca marítima, navegación marítima y aérea) y de los gastos de abandono de exploraciones económicas de carácter temporal, siempre que correspondan a un plan formulado por el sujeto pasivo y aceptado por la Administración Tributaria".

2ª) Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 537/1997, de 14 de abril , que aprueba el Reglamento de la Ley, que es el aplicado en la Sentencia, al regular la tramitación de las solicitudes que formulen los sujetos pasivos, para aprobación de planes de dotaciones para la cobertura de los gastos de abandono de explotaciones, económicas de carácter temporal, tras señalar en el apartado 6 que "el procedimiento deberá finalizar antes de tres meses contados desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente o desde la fecha de subsanación de la misma a requerimiento de dicho órgano", dispone en el apartado 7 que "transcurrido el plazo a que hace referencia el apartado anterior, sin haberse producido una resolución expresa, se entenderá aprobado el plan de dotaciones formulado por el sujeto pasivo",alumbrando así un ejemplo de silencio administrativo positivo.

SEXTO.- Sentadas las bases anteriores, hay que concretar que la Sentencia recurrida, en contra de la tesis de la recurrente, entiende que no se ha producido silencio administrativo positivo, en la medida en que el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antes de la redacción introducida por la Ley por la Ley 4/1999, de 13 de julio , no imponía la obligación de notificar la resolución que terminara el procedimiento dentro del "plazo máximo para resolver".

Esta solución es conforme con el criterio de legislador, pues cuando se planteó en el debate parlamentario del Proyecto de lo que después sería Ley 30/1992, de 26 de noviembre , la posibilidad de que el plazo comprendiera también la notificación, se rechazaron dos enmiendas dirigidas a tal fin. Por el contrario, cuando el legislador ha querido incluir la notificación dentro del plazo concedido a la Administración, lo ha dispuesto así expresamente y así ocurre que el artículo 42.1, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero , dispone que "La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación"; por su parte, el artículo 43.1 establece ahora también, que: "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud, pare entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo".

Lo anteriormente expuesto, nos lleva a lo que ha de constituirse en segundo fundamento de lo que ya adelantamos será rechazo del motivo, toda vez que si accediéramos a la pretensión de la recurrente, estaríamos privando a la Administración de una parte del plazo que el legislador quiso, en su momento, que fuera para resolver.

No se nos oculta la posibilidad teórica de que una solución como la que estamos preconizando, pudiera suponer la introducción de un factor de inseguridad jurídica, en cuanto que el administrado quedaría desprovisto de la mínima garantía respecto a la posibilidad de antedatado de la fecha por parte de la Administración. Sin embargo, como se dijo en la Sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 2002 , "el riesgo señalado se conjura en gran medida, respetando el espíritu y finalidad del precepto, mediante la atribución de importancia decisiva al plazo de notificación (diez días, según el artículo 58.2 LRJ y PAC). De este modo la Administración sólo podría aprovecharse de la práctica fraudulenta de antedatar la resolución extemporánea durante los diez días siguientes al vencimiento del plazo legal que, no se olvide, es para adoptar la resolución -no para resolver y notificar- y transcurridos aquéllos carecería de validez cualquier resolución antedatada aun con la del último día del plazo legalmente señalado."

Pues bien, y este es el argumento final en pro de la desestimación del motivo, en el presente caso no puede utilizarse el argumento de la inseguridad jurídica, puesto que la resolución de 16 de octubre de 1997, se dictó dentro del plazo de tres meses y fue notificada en 28 de octubre siguiente, fuera de dicho plazo, pero dentro del de diez días hábiles previsto en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , antes y después de la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Por todo lo expuesto, se rechaza el motivo.

SÉPTIMO.- Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo que dispone el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado 3 de dicho precepto, limita los honorarios del Abogado del Estado a la cifra máxima de 1.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Fallo

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por Iberdrola, S.A., contra la sentencia de 25 de Marzo de 2002, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , con expresa imposición de costas a la parte recurrente, con el límite cuantitativo establecido en el último Fundamento Jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.