Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 5166/2011 de 29 de Abril de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Abril de dos mil trece.

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación en interés de ley 5166/11, interpuesto por el Principado de Asturias contra la sentencia dictada el 8 de junio de 2011 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso de apelación 23/11 , sobre responsabilidad tributaria subsidiaria de un administrador social.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia impugnada acogió en parte el recurso de apelación instado por don Braulio contra la sentencia dictada el 5 de noviembre de 2010 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Oviedo , en el procedimiento ordinario 442/09. Esta segunda sentencia había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Braulio frente a la resolución aprobada el 15 de octubre de 2009 por la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno del Principado de Asturias, que ratificó en vía económico-administrativa la decisión adoptada el 21 de mayo de 2008 por el Ente Público de Servicios Tributarios del Principado declarándole responsable subsidiario en el pago de las deudas tributarias de la compañía Espidimail, S.L., de la que era administrador.

El Tribunal Superior de Justicia, tras revocar la sentencia apelada, declaró que había lugar a anular los actos administrativos impugnados en cuanto incluyen en la declaración de responsabilidad subsidiaria la suma correspondiente al reintegro de la subvención en su día percibida por Espidimail, S.L. En el cuarto fundamento de la sentencia impugnada se razona en los siguientes términos:

«Vistos los motivos en que el recurrente fundamenta la demanda el primero que procederá examinar será el que se refiere a la imposibilidad de aplicar lo dispuesto en el art. 43.1 b) de la LGT al supuesto de reintegro de subvenciones, puesto que, caso de ser ello así, resultaría ya innecesario analizar los restantes motivos que también alega el demandante en apoyo de su pretensión.

Pues bien, tal y como la propia parte demandada reconoce en el escrito de oposición al recurso de apelación, las deudas derivadas de reintegro de subvenciones no tienen naturaleza tributaria, lo que implica que no pueda aplicarse en estos casos el art. 43 de la LGT referido a los responsables subsidiarios de la deuda tributaria.

Es cierto que el art. 38 de la Ley de Subvenciones indica que éstos son ingresos de derecho público y que para su cobro resulta aplicable lo previsto en la Ley General Presupuestaria, más no lo es menos que ello ha de entenderse en el sentido de que el procedimiento recaudatorio deberá de acomodarse a la regulación prevista en los arts. 160 y s.s. de la LGT así como en el Real Decreto 939/2005 aprobatorio del Reglamento General de Recaudación, normativa ésta en que no se incluye la referida declaración de responsabilidad subsidiaria, circunstancia tal que, por otra parte, resulta lógica ya que si para acordar el reintegro de la subvención elórgano o autoridad competente será el que la concedió no tiene por qué ser el órgano de recaudación el que acuerde la referida derivación de responsabilidad que, en definitiva, no es otra cosa que ordenar el reintegro a persona distinta a la obligada principal.

Como consecuencia de todo lo anteriormente indicado procederá estimar el presente recurso de apelación y como consecuencia obligada, estimar también el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución impugnada en la, instancia, y ello sin necesidad de entrar en el examen del resto de los motivos en que se funda la presente apelación; si bien dicha estimación lo será en forma parcial al excluirse solo la cantidad referida a la subvención.»

SEGUNDO.- El 6 de octubre de 2011, el Principado de Asturias interpuso recurso de casación en interés de la ley, al amparo del artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), por considerar que la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia sienta una doctrina gravemente dañosa para el interés general y errónea, debido a una interpretación equivocada de los artículos 43.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre ), y 38.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 18 de noviembre), en relación con los artículos 10.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (BOE de 27 de noviembre), 174.4 de la citada Ley General Tributaria y 1 y 2 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (BOE de 2 de septiembre).

(A)A su juicio, el criterio que sienta la sentencia disloca el orden de competencias que, para declarar la responsabilidad por reintegro de subvenciones, se deriva de las normas de la Comunidad Autónoma de Asturias, negando competencia a los órganos de recaudación. De la normativa asturiana se deduce que el órgano de recaudación al que alude el artículo 174.2 de la Ley General Tributaria es la Consejería de Hacienda, Economía y Planificación. En otras palabras, el órgano de recaudación de las diferentes Consejerías, incluidas las que acuerdan reintegro de subvenciones, es la citada Consejería, que actúa, con carácter general, como órgano de recaudación de la Administración del Principado. Pues bien, en contra de lo anterior, la sentencia recurrida traslada la competencia para la declaración de responsabilidad lejos de la fase de recaudación y de los órganos correspondientes, al residenciarla en la Consejería que acordó el reintegro, con grave daño para el interés general, pues el grado de complicación que supone significaría, en la práctica, la inviabilidad de los procedimientos de declaración de responsabilidad por reintegro de subvenciones en el Principado. El trastorno para la eficacia recaudatoria sería gravísimo, imposibilitando la correcta gestión de los procedimientos, sobre todo en los casos de responsabilidad subsidiaria, ya que la declaración de fallido, presupuesto ineludible, corresponde al órgano de recaudación que habría de trasladar el expediente a una Consejería ajena para que declarase la responsabilidad, Consejería que, después de esta declaración, debería remitirlo de nuevo a los órganos de la recaudación a fin de que requiriesen el pago. Considera, a mayor abundamiento, que la doctrina que combate favorece indirectamente una dinámica incumplidora en materia de subvenciones.

(B)Sentado lo anterior, opina que la sentencia que discute es errónea y aplica incorrectamente normas estatales determinantes del fallo. En su opinión, el artículo 38.1 de la Ley General de Subvenciones remite a la Ley General Presupuestaria para el cobro de los reintegros de subvenciones, que, a su vez, reenvía a los artículos 160 a 177 de la Ley General Tributaria , resultando, por tanto, aplicable el artículo 174.2 de dicha Ley . A igual conclusión se llega por la vía del artículo 1.1 del Reglamento General de Recaudación , en relación con su artículo 124, que conduce directamente a los artículos 174 a 177 de la Ley General Tributaria .

Estima, en fin, que la doctrina correcta consiste en que «la competencia para declarar la responsabilidad por reintegro de subvenciones, una vez transcurrido el periodo voluntario de pago, corresponde a los órganos de recaudación, de acuerdo con las normas que atribuyen o distribuyen competencias, en materia de gestión recaudatoria, en cada Administración Pública»

TERCERO.- El abogado del Estado, en escrito fechado el 4 de mayo de 2012, opina que no es pertinente en este caso dictar una sentencia declarando la doctrina legal que pretende el Principado de Asturias, pues la ratio decidendide la sentencia en cuestión se centra en considerar que «las deudas derivadas de reintegro de subvenciones no tienen naturaleza tributaria, lo que implica que no pueda aplicarse en estos casos el art. 43 de la LGT referido a los responsables subsidiarios de la deuda tributaria.»

En consecuencia, la cuestión central primeramente planteada se refiere a la naturaleza tributaria o no de las subvenciones y a la consiguiente aplicación del artículo 43 de la Ley General Tributaria , no a la competencia para declarar la responsabilidad por el reintegro de las subvenciones. La norma en la que se centra el Tribunal Superior de Justicia es el artículo 43 citado, no el 174 de la misma Ley .

CUARTO.- El Fiscal, mediante escrito registrado el 20 de junio de 2012, propugna la desestimación del recurso interpuesto.

Entiende que el recurso no puede prosperar porque no cumple con las exigencias taxativamente establecidas por el artículo 100, apartados 1 y 2, de la Ley de esta jurisdicción de acreditar que la interpretación en derecho que sostiene la sentencia recurrida sea gravemente dañosa para el interés general y errónea. No considera evidente que el potencial trastorno administrativo o burocrático, que se derivaría de la generalización de la interpretación sentada en la sentencia, alcance la cota de gravedad que el citado artículo 100 exige. Pudiera existir daño grave, pero el Principado de Asturias omite la exposición de cualquier dato o parámetro apto para cuantificarlo o mensurarlo. Se trata de la gestión administrativa del procedimiento de reintegro de subvenciones y, aún más concreta y específicamente, de la tramitación de ese procedimiento en aquellos casos en los que no siendo posible obtener el pago del obligado principal, procede la declaración de responsabilidad de otro sujeto; y más aún, se ciñe el supuesto de hecho única y exclusivamente a aquellos casos en que esa derivación de responsabilidad se produce como consecuencia de un fallido declarado con posterioridad al vencimiento del periodo de cobro voluntario. Constreñido de este modo el objeto de aplicación de la norma cuya interpretación se cuestiona, la Administración recurrente no aporta ni un solo dato cuantitativo o proporcional, real o estadístico, que permita conocer, ni siquiera por aproximación, el alcance del perjuicio potencial. La mayor complejidad burocrática no implica necesariamente un grave daño para los intereses generales.

Añade el Fiscal a título complementario que la parte recurrente no pretende que se fije la interpretación de una norma, sino una complicada exégesis de la relación entre el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones, el 10.1 de la Ley General Presupuestaria, el 174.4 de la Ley General Tributaria y los artículos 1 y 2 del Reglamento General de Recaudación , y ello con la finalidad de entender e imponer algo que no dice ninguno de ellos, ni tampoco resulta de su lectura conjunta con la claridad que se pretende en el recurso: que la derivación de responsabilidad en materia de reintegro de subvenciones, una vez concluido el plazo voluntario de pago, es (y ha de ser necesariamente) competencia exclusiva del órgano de recaudación. Reconoce el Fiscal que la tesis del Principado de Asturias puede ser defendible, pero no puede contraponerse, como única legalmente posible, a la del Tribunal Superior de Justicia. Termina indicando que puede resultar administrativamente más 'práctico' el modelo que pretende la Administración recurrente, pero en el recurso no hay base jurídica suficiente para sostener, con carácter imperativo y vinculante, que de las normas examinadas se desprenda la obligación de que todas las Administraciones del Estado deban adoptar el sistema competencial que pretende el Principado de Asturias.

QUINTO. - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2012, fijándose al efecto el día 24 de abril de 2013 en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- En la sentencia objeto de este recurso de casación en interés de la ley, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, actuando en apelación, concluyó que las deudas derivadas del reintegro de subvenciones no tienen naturaleza tributaria, por lo que no les resulta de aplicación el artículo 43 de la Ley General Tributaria de 2003 , en particular la norma contenida en su apartado 1.b), que autoriza a declarar la responsabilidad subsidiaria de los administradores en el pago de las deudas tributarias de la sociedad que regentan. Siendo así, no cabía derivar al allí apelante la responsabilidad en el pago de la subvención en su día recibida por Espidimail, S.L., de la que era administrador. Sentada esta premisa, el Tribunal Superior de Justicia reconoce que el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones califica los reintegros de subvenciones de ingresos de derecho público, resultando para su cobro aplicable la Ley General Presupuestaria, cuyo artículo 10.1 remite a la Ley General Tributaria y al Reglamento General de Recaudación, pero a renglón seguido subraya que esta normativa no incluye la declaración de responsabilidad subsidiaria de deudas que, como el reintegro de subvenciones, no tienen naturaleza tributaria.

Los anteriores razonamientos, integrados en el cuarto fundamento de la sentencia impugnada, constituyen su ratio decidendi.Es verdad que después alude al hecho de que, siendo competente para decretar el reintegro de la subvención la autoridad que la concedió, resulta lógico que la derivación de responsabilidad no se acuerde por el órgano de recaudación, pero este razonamiento no se plasma en la sentencia para motivar la decisión sino para explicar el hecho de que la norma aplicada (el artículo 43 de la Ley General Tributaria ) no contemple la derivación de responsabilidad por deudas no tributarias.

Pues bien, el Principado de Asturias pide a este Tribunal Supremo que, interpretando los artículos 38.1 de la Ley General de Subvenciones , 10.1 de la Ley General Presupuestaria , 174.4 de la Ley General Tributaria y 1 y 2 del Reglamento General de Recaudación , establezca como doctrina legal que «la competencia para declarar la responsabilidad por reintegro de subvenciones, una vez transcurrido el periodo voluntario de pago, corresponde a los órganos de recaudación, de acuerdo con las normas que atribuyen o distribuyen competencias, en materia de gestión recaudatoria, en cada Administración Pública». Parece evidente que se nos pide establecer doctrina legal en relación con un conjunto de preceptos que no han sido determinantes del fallo recurrido, que, como ya hemos dicho, encuentra su razón de decidir en el artículo 43 de la Ley General Tributaria , en la medida en que sólo permite, según el Tribunal Superior de Justicia, derivar la responsabilidad subsidiaria a los administradores sociales por las deudas de naturaleza tributaria, condición de la que carece la originada por la obligación de reintegrar una subvención.

Se ha de recordar una vez más el carácter extraordinario de ese recurso de casación, cauce previsto para postular la interpretación de un determinado precepto legal que, conforme indica el artículo 100.2 de la Ley de esta jurisdicción , haya sido determinante del fallo recurrido, esto es, la norma decidendi[ sentencias de 21 de marzo de 2007 (casación en interés de la ley 40/05, FJ 3º) y 10 de febrero de 2012 (casación en interés de la ley 1470/11, FJ 2º)], sin que, por lo demás, quepa a su través sugerir exégesis que no se encuentren vinculadas con una concreta previsión normativa [ sentencias de 6 de junio de 2005 (casación en interés de la ley 26/04, FJ 6º) y 30 de marzo de 2011 (casación en interés de la ley 77/09, FJ 4º)].

En consecuencia, este recurso debe ser desestimado, sin necesidad de mayores razonamientos.

SEGUNDO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso al Principado de Asturias, si bien con el límite de mil euros, en uso de la facultad que otorga a esta Sale el apartado 3 del mismo precepto.

Fallo

No ha lugar al recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el Principado de Asturias contra la sentencia dictada el 8 de junio de 2011 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso de apelación 23/11 , imponiendo las costas a la Administración recurrente, con el límite señalado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Manuel Martin Timon PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.