Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 58/2006 de 20 de Mayo de 2008

Fundamentos

SENTENCIA

Número de Recurso: 58/2006
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil ocho.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el Recurso de Casación Ordinario interpuesto por "Residencial Cristina, Soc. Coop. And.", representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado, contra el auto de 1 de Septiembre de 2005 por el que se desestimaba el Recurso de Súplica interpuesto contra el auto de 5 de Julio de 2004 que denegaba la extensión de efectos de la sentencia de 30 de Julio de 2001, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el Recurso Contencioso-Administrativo número 1486/99, en materia de exención en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales Onerosas y Actos Jurídicos Documentados; en cuya casación, aparecen como partes recurridas, de un lado, la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, y de otro, la Junta de Andalucía, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

FUNDAMENTO DE HECHO

PRIMERO.- Se impugna, mediante este Recurso de Casación Ordinario, interpuesto por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, actuando en nombre y representación de "Residencial Cristina, Soc. Coop. And.", el auto de 1 de Septiembre de 2005 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía por el que se desestimó el Recurso de Súplica interpuesto contra el de 5 de Julio de 2004, por el que se denegó la extensión de efectos de la sentencia dictada por la misma Sala el 30 de Julio de 2001 , sobre aplicación de exención en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales Onerosas y Actos Jurídicos Documentados.

La Sala de Instancia denegó la extensión de efectos por estimar que el acto administrativo al que se pretendían extender la sentencia era firme y consentido.

No es discutible la realidad de este hecho. La circunstancia de que la recurrente después de dejar firme la resolución de la reclamación económico-administrativa, desestimatoria de la liquidación, solicitara la extensión de efectos, no desvirtúa un ápice la realidad descrita, la de que la sentencia cuya extensión de efectos se pretende afecta a un acto administrativo firme.

SEGUNDO.- Sobre este problema, el de la relevancia de la firmeza del acto al que los efectos de la sentencia se pretenden extender nos hemos pronunciado el 21 de Diciembre de 2006 . Afirmábamos entonces:

"F.J. Tercero.- El art. 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo regula la figura de la denominada "extensión de efectos" de toda sentencia firme dictada en dicho orden jurisdiccional, en materias de personal o tributaria, cuando la resolución judicial reconozca una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas que podrá extenderse a otras siempre que concurran las circunstancias que establece tal precepto, de las que ha de destacarse la identidad de situaciones jurídicas entre los favorecidos por el fallo y los interesados en la citada extensión de efectos de la sentencia.

La L.O. 19/2003, de 23 de Diciembre, ha dado nueva redacción a dicho art. 110 de la Ley Jurisdiccional , añadiendo junto al requisito de identidad de situaciones jurídicas una nueva condición, consistente en la obligada desestimación del incidente de extensión de efectos, en todo caso, cuando ..."para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo" (art. 110.5 .c).

Antes de la modificación del precepto surgió el debate de si resultaba o no aplicable la figura de la extensión de efectos en supuestos de "acto consentido y firme", que llegó hasta el Tribunal Supremo, cuya Sección Séptima, en varias sentencias dictadas en fechas posteriores a la modificación del precepto pero en supuestos planteados con anterioridad a la nueva regulación, aplicó como causa de desestimación del incidente de extensión de efectos la falta de identidad de supuestos, haciendo derivar la falta de este requisito del aquietamiento del interesado frente al acto administrativo desfavorable.

Así la sentencia de 12 de Enero de 2004 , seguida por otras posteriores, desestima el recurso de casación 215/01, interpuesto contra un Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que había inadmitido el incidente, en materia de personal, al considerar que no existía identidad entre la situación de quienes recurrieron en vía administrativa y quienes no lo hicieron, confirmando la diferencia entre los que recurren y los que no lo hacen.

La Sección 7ª razonó de la siguiente forma."

Debemos desestimar el motivo de casación. Los autos impugnados ponen de relieve el incumplimiento del primer requisito exigido por el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción para que pueda acordarse la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras distintas y que consiste en "que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo". El texto de la norma es claro y no necesita interpretarse a la vista del primitivo proyecto. Las situaciones jurídicas deben ser no iguales o equivalentes sino idénticas. No son idénticas dichas situaciones cuando una persona (Don Julio Bretaña Casado) interpuso recurso contencioso-administrativo en tiempo contra un determinado acto administrativo (la resolución de 8 de julio de 1.995) y los ahora recurrentes en casación consintieron dicha resolución y, cuando conocieron que el recurso promovido por el señor Bretaña Casado había prosperado, trataron de prescindir de ese consentimiento prestado a la resolución administrativa, al no recurrirla, y pretendieron reabrir el plazo para conseguir los mismos efectos que si la hubiesen impugnado en tiempo, acudiendo para ello al artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción .

Este artículo 110 tiene por finalidad evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública. Tiene su aplicación, en cuestiones de personal, cuando un determinado colectivo o grupo de funcionarios se encuentra en idéntica situación respecto a sus retribuciones, encuadramiento en un Grupo de clasificación, Niveles que se les asignan, complementos a los que se creen con derecho, igualdad que reclaman respecto a otro grupo o colectivo de funcionarios por la igualdad de sus servicios, u otros supuestos semejantes que pueden presentarse en el desarrollo de la relación estatutaria, pero sin que haya existido previamente un acto administrativo que les haya exigido una conducta determinada -en el caso enjuiciado la toma de posesión el 14 de julio de 1.995- conducta que han realizado sin interponer recurso contra el acto en cuestión, consistiéndolo y determinando su firmeza.

No se puede aceptar que el plazo de un año que el apartado c) del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción establece para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia anule y deje sin efecto el plazo general de dos meses fijado para recurrir los actos administrativos expresos y debidamente notificados a los destinatarios (artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción ), con expresión del recurso procedente en vía jurisdiccional. Es principio fundamental que preside el recurso contencioso- administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma, principio que tiene su expresión en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción . Nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta, como ya hemos expuesto, y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios. Señalemos al respecto que en el caso enjuiciado ningún proceso se evitaría, ya que los eventuales recursos de los ahora recurrentes en casación no serían admisibles por no haberse promovido en tiempo, causa de inadmisibilidad que el Juzgado o Tribunal puede aplicar de oficio, sin tramitar el proceso, conforme al artículo 51.1.d) de la Ley de la Jurisdicción . En suma, el artículo 110 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, sin impugnarlo en tiempo.

No existe pues infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción , ni se ha vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución, puesto que los recurrentes en casación han podido defender su derecho con plenitud de atribuciones. Tampoco el criterio seguido al respecto por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña constituye fundamento suficiente para el motivo del recurso de casación que se invoca. En consecuencia, el motivo y, con él, el recurso de casación, debe ser desestimado."

En la misma línea, otras sentencias posteriores, como la de 8 de Marzo de 2005 , apreció también la falta de la necesaria identidad de situaciones jurídicas cuando el solicitante de la extensión de efectos, a diferencia del favorecido por la sentencia, no interpuso recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto administrativo. En efecto, a pesar de que la sentencia cuenta con un voto particular que considera no aplicable, antes de la reforma operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de Diciembre , la excepción de acto firme y consentido, la mayoritaria fija el criterio de entender como situación jurídica distinta de la reconocida en el fallo la de quien no recurre la actuación administrativa que le afecta y se limita a solicitar la extensión de efectos de la sentencia que reconoce una determinada situación idéntica a la suya, señalando que

"El artículo 110 de la Ley 29/1998 tiene por finalidad evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública y tiene su aplicación, en cuestiones de personal, cuando un determinado colectivo o grupo de funcionarios se encuentra en idéntica situación respecto a sus retribuciones, encuadramiento en un Grupo de clasificación, niveles que se les asignan, complementos a los que se creen con derecho, igualdad que reclaman respecto a otro grupo o colectivo de funcionarios por la igualdad de sus servicios, u otros supuestos semejantes que pueden presentarse en el desarrollo de la relación estatutaria, pero sin que haya existido previamente un acto administrativo que les haya exigido una conducta determinada que ha realizado sin interponer recurso contra el acto en cuestión, consistiéndolo y determinando su firmeza.

Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios...

En suma, el artículo 110 de la Ley 29/1998 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado.

Precisamente, aunque no aplicable al supuesto, la reforma de la LOPJ (BOE 26 de diciembre de 2003) desestima el incidente del artículo 110 de la Ley 29/1998 cuando se hubiera dictado resolución que fuere consentida y firme, por no haberse promovido recurso contencioso-administrativo."

Otra sentencia similar es la de 25 de Enero de 2006 , aunque cuenta con dos votos particulares.

F.J. Cuarto.- No ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sección en relación con la materia tributaria, pero a la misma conclusión ha de llegarse a pesar del argumento de gran peso en que se apoya el Auto impugnado, que viene a coincidir con los votos particulares de las sentencias de este Tribunal antes reseñadas.

El art. 110 de la Ley Jurisdiccional (antes de la reforma operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de Diciembre ), ha de interpretarse de forma restrictiva, y además en relación con los principios generales que consagra la Ley Jurisdiccional, entre ellos los de seguridad jurídica, por lo que no podrá ser una vía indirecta para modificar un acto firme.

En el presente caso, el solicitante de la extensión de los efectos de las sentencias que le favorecían había interpuesto recurso contencioso-administrativo contra los correspondientes Acuerdos del Tribunal Económico Regional, que habían confirmado las liquidaciones practicadas por la Inspección, que le afectaban si bien el propio Tribunal Superior de Justicia había dictado sentencia con anterioridad, declarando la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo.

Es cierto que entre los motivos de la desestimación del incidente no figuraba, en la redacción original del precepto, la existencia de acto firme y consentido para el interesado, y que durante la tramitación parlamentaria del proyecto de ley aprobado por el Gobierno, que dió lugar a la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se suprimió el requisito de "que sobre la materia no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso-administrativo en tiempo y forma", pero no lo es menos que es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma, principio que tiene su expresión en el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción .

El párrafo tercero del apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 justifica el mantenimiento de esta causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo por "elementales razones de seguridad jurídica, que no sólo deben tenerse en cuenta a favor del perjudicado por un acto administrativo, sino también en favor del interés general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por él" añadiendo que, aunque la subsistencia de esta causa de inadmisión, constituye un "relativo sacrificio a la tutela judicial", nos hallamos ante una "opción razonable y equilibrada", si se tiene en cuenta que aquélla es manos gravosa que anteriormente como consecuencia de la ampliación del plazo de interposición del recurso administrativo de alzada, de la falta de eficacia que la legislación en vigor atribuye, sin límite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas y de la ampliación de las potestades administrativas de revisión de oficio.

Nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no resulta aplicable en el supuesto del art. 110 de la Ley Jurisdiccional , pues otra interpretación significaría establecer distinto régimen en el supuesto de extensión de los efectos de la sentencia, y quedaría sin justificación el distinto trato que recibiría quien vió desestimada previamente por sentencia una pretensión idéntica. La reforma de la Ley Orgánica 19/2003 ha clarificado la situación, sin que pueda interpretarse que el propósito del legislador fuese el de modificar el criterio respecto de la regulación primitiva.".

Esta doctrina ha sido reiterada también en las sentencias de 22 de Marzo y 12 de Abril de 2007 dictadas por esta Sala .

TERCERO.- Es evidente, por tanto, como se infiere de la doctrina expuesta que la interpretación sostenida por la Sala de Instancia no vulnera el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional , sino que es su estricto cumplimiento.

Tampoco puede aceptarse que la interpretación pretendida vulnere el artículo 24 de la Constitución Española, pues lo que se hace es declarar el alcance del artículo 110 de la LJ . El hecho de que nuestra interpretación no coincida con la de la recurrente no es una vulneración del precepto constitucional invocado.

Por la misma razón, no estamos en presencia de una aplicación retroactiva en contra de la recurrente, pues la interpretación descrita ha sido mantenida desde el comienzo de nuestro análisis del precepto contenido en el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional . Tampoco puede hablarse de interpretación retroactiva de normas sancionadoras, pues ni ha habido interpretación retroactiva, ni lo que es objeto de estudio es una norma sancionadora.

CUARTO.- De todo lo razonado se infiere la necesidad de desestimar el Recurso de Casación Ordinario que decidimos con expresa imposición de costas a la recurrente, que no podrán exceder de 3.000 euros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha 5 de Julio de 2004 dictó auto por el que se acordaba: "LA SALA ACUERDA: Denegar la extensión de la sentencia solicitada.". Contra dicho auto se interpuso Recurso de Súplica el cual fue resuelto por auto de 1 de Septiembre de 2005 en el que se afirmaba: "LA SALA ACUERDA: Desestimar el Recurso de Súplica interpuesto contra el auto de 5 de Julio de 2004 .".

SEGUNDO.- Contra los anteriores autos, la representación procesal de "Residencial Cristina, Soc. Coop. And." formuló Recurso de Casación Ordinario en base a cuatro motivos: "Primero.- Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 110 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción inicial y el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 24 de la Constitución Española. Segundo .- Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional por infracción de la jurisprudencia existente sobre la extensión de efectos de la sentencia regulado en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción inicial. Tercero .- Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos y de seguridad jurídica garantizados por el artículo 9.3 de la Constitución Española, del derecho de la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución y del artículo 110 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción actual. Cuarto .- Al amparo del artículo 88.1 d) por infracción de la jurisprudencia sobre principios de irretroactividad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 9.3 de la Constitución Española.". Termina suplicando se estime el recurso, casando y anulando los autos recurridos, y en consecuencia se estime la extensión de efectos de la sentencia de 30 de Julio de 2001 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso número 1486/99 , a las liquidaciones T5-272/99 Y T-5-271/99 dirigidas por la Oficina Liquidadora de Jerez de la Frontera a la recurrente, y en consecuencia, acuerde declarar éstas nulas y dejarlas sin efecto, ordenando la devolución de las cantidades ingresadas para el pago de dichas liquidaciones.

TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 6 de Mayo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de la Sala

FALLO

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al Recurso de Casación Ordinario formulado por "Residencial Cristina, Soc. Coop. And.", representada por el Procurador D. Luciano Roshc Nadal, contra el auto de 1 de Septiembre de 2005 desestimatorio del Recurso de Súplica contra el auto de 5 de Julio de 2004 dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el Recurso Contencioso-Administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente que no podrán exceder de 3.000 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos R. Fernández Montalvo M.V. Garzón Herrero J.G. Martínez Micó M. Martín Timón D. Ángel Aguallo Avilés PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.