Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1200/2007 de 08 de Octubre de 2009

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil nueve

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.200/21.007, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PASAIA, representado por la Procuradora Dª Ana Lobera Argüelles, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 17 de enero de 2.007 en el recurso contencioso-administrativo número 17/2.005, sobre denegación de ayudas dentro del marco establecido por el Decreto 306/2003 .

Son partes recurridas la COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco; el AYUNTAMIENTO DE IRÚN, representado por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo; el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN, representado por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo, y el AYUNTAMIENTO DE AZPEITIA, representado por la Procuradora Dª Teresa Castro Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO .- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia de fecha 17 de enero de 2.007 , desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Pasaia contra la resolución del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico del País Vasco de fecha 21 de julio de 2.004, por la que se conceden o deniegan las ayudas reguladas en el marco del Decreto 306/2003, así como contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de 2 de noviembre de 2.004 , por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto por dicha corporación municipal frente a la anterior resolución.

SEGUNDO .- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de febrero de 2.007 , al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO .- Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Pasaia ha comparecido en forma en fecha 9 de abril de 2.007, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 13.2.h) y 59.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ;

- 2º, por infracción de los artículos 127.1, 128.1, 129.2 y 134.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como del artículo 25.1 de la Constitución;

- 3º, por infracción del artículo 14 de la Norma suprema y del artículo 49.3 de la Ley General de Subvenciones ;

- 4º, por infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , y

- 5º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se anule, revoque y deje sin efecto la recurrida, dictándose otra más ajustada a derecho, por la que se acuerde anular el acuerdo del Gobierno Vasco de 2 de noviembre de 2.004, declarar la nulidad del artículo 2.3 del Decreto 306/2003, de 16 de diciembre , y reconocer el derecho del recurrente a obtener las ayudas reguladas en dicho Decreto, estableciendo un plazo prudencial para que el Gobierno Vasco evalúe la solicitud de ayuda en su momento realizada por la Corporación recurrente con el fin de otorgarle la ayuda que proceda.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 25 de julio de 2.007 .

CUARTO .- Personada la Comunidad Autónoma del País Vasco, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, imponiendo las costas a la parte contraria.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación el Ayuntamiento de Irún, también comparecido, suplicando su representación procesal que se dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, se desestime dicho recurso, confirmando la resolución judicial recurrida en todos sus extremos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

La representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián también ha presentado escrito de oposición que termina con el suplico de que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la recurrida, con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por su parte, el Ayuntamiento de Azpeitia ha presentado un escrito, a través de su representación procesal, por el que igualmente se opone al recurso de casación interpuesto y suplica en el mismo que sea desestimado, confirmando en todo la sentencia recurrida, con imposición a la recurrente de las costas procesales.

QUINTO .- Por providencia de fecha 14 de mayo de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 29 de septiembre de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Ayuntamiento de Pasaia recurre contra la Sentencia dictada el 17 de enero de 2.007 , que desestimó su recurso frente a la Resolución de 21 de julio de 2.004 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública del Gobierno vasco, por la que se le denegaba una determinada ayuda para revitalización urbana correspondiente al programa Izartu. La ayuda denegada había sido convocada por la Orden de 21 de enero de 2.004, de la citada Consejería, dentro del marco del Decreto vasco 306/2003 .

La Sentencia funda la desestimación del recurso contencioso administrativo en las siguientes consideraciones:

" PRIMERO.- Que por el Ayuntamiento de Pasaia se recurre en vía contencioso-administrativa la resolución del Consejo de Gobierno Vasco de 2 de noviembre de 2004 que le deniega ayudas correspondientes al Decreto 306/2003, de 16 de diciembre .

La demanda se basa en considerar nulo el art. 2.3 del Decreto 306/2003 por considerarlo una sanción administrativa encubierta y establecer retroactividad de una disposición no favorable; vulnera los principios de igualdad, de libre concurrencia, de buena fe, de confianza legítima, de proporcionalidad y de "non bis in idem".

Por su parte, tanto la representación del Gobierno Vasco como los codemandados contestan a la demanda defendiendo la conformidad a derecho de la resolución impugnada.

SEGUNDO.- Que el acto administrativo objeto de impugnación en el presente recurso es la resolución del Consejo de Gobierno Vasco de 2 de noviembre de 2004, denegatoria respecto del Ayuntamiento recurrente, de las ayudas reguladas en el marco del Decreto 306/2003, de 16 de diciembre .

En realidad la base de la demanda se centra en considerar nula la previsión contenida en el art. 2.3 de dicho Decreto , precepto que se impugna de manera indirecta.

Esta norma establece que no podrán acceder a las ayudas contempladas (en el Decreto 306/2003 ) aquéllos municipios que, siendo beneficiarios de ayudas concedidas al amparo del Decreto 236/2000, de 28 de noviembre, si a 31 de diciembre de 2003 , no hubieran materializado, al menos un 30% de la inversión prevista para el período 2001-2003 en los programas de revitalización subvencionados.

La parte actora alega, en primer lugar, que el precepto es nulo por regular una materia reservada a la ley y establecer la retroactividad de una disposición sancionadora no favorable.

Se parte, para llegar a esta conclusión, de que se trata de una norma de naturaleza sancionadora, al entender que se trata de la pérdida de la posibilidad de obtener una subvención.

La Sala considera que no nos encontramos, propiamente, ante una disposición sancionadora de forma tal que ni al respecto se regula una materia reservada a la ley ni se establece la retroactividad de una disposición sancionadora.

Ello ha de ser así entendido, por cuanto que el art. 2.3 del Decreto 306/2003 se limita a establecer un requisito para la selección de los municipios beneficiarios de las ayudas convocadas, agotándose en esto su función.

No cabe asumir que nos encontremos ante una sanción, salvo que se entendiera que la denegación de ayudas a los solicitantes que no reúnan determinados requisitos es una sanción, lo que carece de fundamento toda vez que no existe un derecho preexistente a obtener subvenciones por parte de nadie ni los requisitos que puedan exigirse en los sucesivos programas, quedan petrificados por el primero.

No se obliga a la devolución de la subvención obtenida en el programa del año 2000 sino que lo que se impide es acogerse a las del Decreto 306/2003 , por eso no cumplir con un determinado requisito para su obtención.

La única razón por la que no se concede la ayuda, no es por la comisión de una infracción sino por no reunir los requisitos del nuevo Programa.

Es un requisito previo al acceso a las ayudas.

Estos requisitos tienen como finalidad establecer las condiciones que ha de cumplir una persona o entidad parar ser beneficiaria de las ayudas, encontrándonos ante una actividad de fomento, en al que se gestionan unos recursos limitados.

En cualquier caso, resulta absolutamente razonable que se exija para ser beneficiario de las ayudas nuevas, que se haya materializado un 30% de las anteriores pues, de no ser así, el Ayuntamiento perceptor demostraría una incorrecta gestión de los recursos públicos obtenidos en el Programa previo, de los que, en gran medida, aún dispone.

De ahí que este motivo impugnatorio haya de ser rechazado por la Sala.

TERCERO.- Que, en segundo lugar, se argumenta que la norma impugnada es nula por vulnerar el principio de igualdad previsto en el art. 14 de la Constitución e infringir el principio de libre concurrencia.

Se sostiene en la demanda que esta previsión es contraria al principio de igualdad al entender que se excluye únicamente de la posibilidad de obtener una subvención a los municipios que no alcancen cierto grado de materialización de inversiones en el seno del anterior programa Izartu, pero no se establece una previsión similar para aquellos otros municipios que hayan obtenido otro tipo de ayudas facilitadas por el propio Gobierno Vasco.

En este mismo sentido, se vulneraría el principio de libre concurrencia, que se recoge en la Ley de Subvenciones.

En relación con el principio de igualdad, señalaremos que no cabe considerarlo infringido, pues el art. 2.3 del Decreto 306/2003 viene a establecer un requisito para la obtención de la condición de beneficiario de las ayudas convocadas que tiene un carácter objetivo (materializar un determinado porcentaje de la inversión en los programas de revitalización subvencionados al amparo del Decreto 236/2000 ), aplicable por igual a todas las entidades solicitantes y sin que exista margen de discrecionalidad para la determinación de un cumplimiento por parte de la Administración convocante de ayudas.

En relación con el principio de libre concurrencia, tampoco puede considerarse infringido ya que, en el ámbito de la actividad subvencional, dicho principio se da en relación con todos aquéllos que reúnan los requisitos que al respecto se establezcan (art. 49.3 del Decreto Legislativo 1/1997 ).

De ahí que este motivo impugnatorio tampoco pueda prosperar.

CUARTO.- Que también considera infringidos la parte recurrente los principios de buena fe y de confianza legítima así como el de seguridad jurídica.

Esta alegación se basa en que cuando el Ayuntamiento de Pasaia obtiene una ayuda en el año 2000, conoce el marco normativo dentro del que ha de desenvolver su actuación, cuáles son sus derechos y obligaciones y cuáles sean las consecuencias de sus acciones y omisiones. En ningún momento unos baremos o ratios de mínimo cumplimiento más allá de los plazos del programa de inversiones sin que el Ayuntamiento recurrente haya sido conocedor de las gravemente perjudiciales consecuencias, que podrían derivársele de la no consecución de tal baremo.

Al respecto, señalaremos que el marco normativo del Decreto 236/2000 no implica la congelación de los requisitos allí establecidos para toda la actividad de fomento que se produzca en el mismo ámbito.

La previsión contenida en la norma que aquí se impugna resulta su lógica, tal como antes hemos indicado y ni siquiera es muy exigente para el logro del fin pretendido que no es otro que el de la correcta gestión de unos recursos públicos limitados.

En consecuencia, este motivo impugnatorio será rechazado por la Sala.

QUINTO.- Que, finalmente, en el escrito de demanda se consideran infringidos los principios de proporcionalidad y "non bis in idem" (arts. 131.3 y 133 Ley 30/1992 , respectivamente), para lo que se parte de que la norma tiene naturaleza sancionadora.

Habida cuenta de que ya se ha rechazado que se trata de una norma sancionadora, igualmente ha de rechazarse esta alegación.

Por cuanto se ha expuesto, el presente recurso habrá de ser desestimado por la Sala." (fundamentos de derechos primero a quinto)

El recurso de casación se formula mediante cinco motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero se alega la infracción de los artículos 13.2.h) y 59.3 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre ), por establecer reglamentariamente una sanción no prevista en dichos preceptos. Por la misma razón se aduce en el segundo motivo la infracción de los artículos 127.1, 128.1, 129.2 y 134.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). El tercer motivo se funda en la supuesta vulneración de los artículos 14 de la Constitución y 49.3 de la Ley General de Subvenciones , por imponer un requisito para la concesión de la subvención denegada que resulta discriminatorio y contrario a la libre concurrencia al no estar contemplado para el resto de subvenciones. En los restantes dos motivos se aduce por análogas razones la infracción de los principios de actuación de la Administración Pública recogidos en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 (cuarto motivo), y los principios de seguridad jurídica y proscripción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución (quinto motivo).

SEGUNDO .- Sobre la inexistencia de sanción.

Todo el recurso de casación, al igual que el contencioso administrativo previo, se edifica sobre la equivocada idea de que el requisito por el que se le denegó al Ayuntamiento recurrente la ayuda solicitada tiene un carácter sancionador. Dicha concepción, planteada directamente en los dos primeros motivos de casación, fue correctamente rechazada ya por la Sentencia que ahora se recurre, interpretación que vamos a confirmar seguidamente, para luego examinar los demás motivos de casación, que en gran medida derivan de la equivocada tesis mencionada.

Tal como se explica en la Sentencia de instancia, la impugnación de la que trae causa el presente recurso se basa en considerar que el requisito contemplado en el artículo 2.3 del Decreto 306/2003 de 16 de diciembre , en virtud del cual se le denegó la ayuda solicitada al Ayuntamiento recurrente tiene carácter sancionador y supone, en el caso de la actora, la aplicación retroactiva de una disposición sancionadora o no favorable. El recurso, por tanto, aun dirigido formalmente contra la denegación de la ayuda, se apoya en la impugnación indirecta del mencionado precepto reglamentario.

La previsión del artículo 2.3 del Decreto vasco 306/2003 de 16 de diciembre , establece que no puedan acceder a las ayudas contempladas en el mismo aquellos municipios que, siendo beneficiarios de las ayudas concedidas al amparo del Decreto 236/2000, de 28 de noviembre , no hubieran ejecutado al menos un 30% de la inversión previstas para el período 2.001-2.003 en los programas de revitalización urbana subvencionados.

Pues bien, resulta evidente que tal previsión, que como apunta la Sentencia de instancia tiene el claro objetivo de fomentar una adecuada gestión de fondos públicos de ayuda, constituye un requisito para la obtención de nuevas ayudas que ni afecta al disfrute de las ayudas anteriores -por lo que no puede calificarse de aplicación retroactiva de una disposición no favorable-, ni tiene carácter sancionador. Es, manifiestamente un requisito pro futuro para la concesión de nuevas ayudas, las contempladas en el Decreto en cuestión. En nada resulta contradicho lo anterior por el hecho de que los preceptos invocados de la Ley General de Subvenciones no contemplen la medida entre las sanciones que en ellos se prevén: al contrario, no la contemplan porque no tiene dicho carácter, como tampoco se refieren a cualesquiera requisitos que pudieran concebirse para la concesión de subvenciones y que llevasen aparejado la exclusión de quienes no los cumpliesen. En cualquier caso, lo decisivo para descartar esta alegación es que desde ninguna perspectiva material o sustantiva puede calificarse como medida sancionadora un requisito para la concesión de subvenciones que resulta razonable y fundado en criterios de eficiencia en la gestión de fondos públicos. Simplemente se valora una circunstancia relativa a la gestión previa de subvenciones análogas (su grado de materialización) como un índice de eficiencia administrativa y se requiere un determinado nivel de cumplimiento de tales ayudas anteriores para poder concursar a las que se convocan (la materialización del 30% de dichas subvenciones anteriores).

Las consideraciones anteriores sirven para rechazar los dos primeros motivos en los que se plantea la naturaleza indirectamente sancionadora del requisito en cuestión y en los que se alega la infracción de los preceptos ya referenciados antes de la Ley General de Subvenciones y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

TERCERO .- Sobre los principios de igualdad y libre concurrencia.

La naturaleza no sancionadora y el fundamento razonable que se ha expuesto del requisito contra el que se dirige la actuación procesal de la Corporación recurrente acreditan asimismo que no se han conculcado los principios de igualdad y libre concurrencia invocados en el tercer motivo. La violación del artículo 14 de la Constitución se debería, según la entidad recurrente, a que sólo se excluyen de la posibilidad de obtener las subvenciones previstas a aquellos municipios que no hayan alcanzado cierto grado de materialización de las inversiones recibidas al amparo del anterior programa Izartu, y no en cualquier otro tipo de ayudas facilitadas por el Gobierno vasco.

No hay vulneración del principio de igualdad, ya que -como subraya la Sentencia de instancia- se trata a todos los posibles concursantes de igual forma: todos los que no cumplan con el citado requisito quedan excluidos de la posibilidad de recibir las ayudas convocadas. Y es perfectamente congruente que se ligue la concesión de unas ayudas al resultado de otras análogas anteriores, y no en cambio a cualesquiera otras de distinto género. Y aunque sin duda la Administración pudiera haber optado por un criterio más estricto y ligar la concesión de las nuevas ayudas a criterios de gestión de fondos públicos más severos, el que lo haya hecho de la forma prevista en el Decreto 306/2003 , limitándose a condicionar la concesión de ayudas del programa Izartu a la gestión de la edición anterior del mismo programa es todo menos discriminatorio o arbitrario. Al no haber discriminación respecto de ningún posible concursante queda excluida necesariamente la alegada infracción del principio de libre concurrencia.

CUARTO .- Sobre los principios de actuación de las Administraciones Públicas, de seguridad jurídica y de proscripción de la arbitrariedad.

Las mismas razones expuestas conducen a la desestimación de los dos restantes motivos. El artículo 3.1 de la Ley 30/1992 obliga a las Administraciones Públicas a actuar de conformidad con determinados criterios, la mayor parte expresamente recogidos también en la Constitución. Pues bien, la racionalidad y proporcionalidad de la previsión del requisito controvertido, sobre lo que ya nos hemos pronunciado, excluyen de forma clara y manifiesta que la actuación del Gobierno vasco haya desconocido tales principios. Antes al contrario, bien podría decirse que se trata de una previsión especialmente respetuosa con los mismos, especialmente con el de eficacia. Debe desestimarse pues el tercer motivo.

En el último motivo se aduce la infracción del artículo 9.3 de la Constitución, por supuesta actuación arbitraria y contraria a la seguridad jurídica. Ya hemos rechazado que pueda imputarse cualquier asomo de arbitrariedad por la exigencia del referido requisito, habida cuenta de su fundamento racional y razonable, acorde con la naturaleza de la actividad promocional y subvencional de los poderes públicos, que deben guiarse por una activa defensa de la eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Y tampoco la previsión de un requisito ex ante para la concesión de unas ayudas puede entenderse contrario al principio de seguridad jurídica. El que el Ayuntamiento recurrente no supiese de antemano que la ineficaz gestión de una determinada ayuda le iba a impedir concurrir a ayudas subsiguientes análogas no atenta contra el citado principio, por la simple razón de que la Administración convocante es libre para calibrar las condiciones que considera adecuadas para concurrir a una determinada subvención posterior, siempre que las mismas sean razonables y fundadas, como es el caso. El citado Ayuntamiento ha disfrutado de la subvención anteriormente recibida sin ser perturbado de forma irregular, y de lo que se trata ahora es de una nueva actuación subvencional de la Administración autonómica, que para nada afecta a las ayudas anteriores. Digamos por último que el haber disfrutado de éstas no le otorgaba a los beneficiarios ningún derecho adquirido respecto de la participación o disfrute de las posteriores, únicamente dependientes de las convocatorias oportunas. Debe pues rechazarse también el motivo quinto.

QUINTO .- Conclusión y costas.

El rechazo de todos los motivos en los que se funda el recurso conduce a su desestimación. En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte que lo ha interpuesto.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Pasaia contra la sentencia de 17 de enero de 2.007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo 17/2.005 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .Ramon Trillo Torres.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-