Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3281/2005 de 02 de Abril de 2008

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Abril de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3281/2005 interpuesto por "EXPLOTACIÓN DE ÁRIDOS CALIZOS, S.A.", representada por el Procurador D. José Manuel Villasante García, contra la sentencia dictada con fecha 3 de marzo de 2004 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 33/2001, sobre autorización de explotación de recursos; es parte recurrida la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar.

Antecedentes

Primero.- "Explotación de Áridos Calizos, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo número 33/2001 contra la resolución del Director General de Energía y Minas, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad de Cataluña, de fecha 25 de octubre de 2000 que acordó:

"1. Estimar parcialmente el recurso de alzada interpuesto por el señor Sebastián Alegre y Rosselló, en nombre y representación de la sociedad Explotación de Áridos Calizos, S.A. por lo que se refiere a las condiciones especiales números 10, 11 y 15, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:

a) En cuanto a la condición especial núm. 10, la empresa ha de presentar una propuesta concreta sobre el terreno la red de drenage, especificando los tramos en que considera que no son necesarias las zanjas excavadas y la correspondiente justificación detallada.

b) En cuanto a las condiciones especiales 11 y 15, si previamente se acredita el total cumplimiento de la normativa de residuos que es aplicable, y también los correspondientes requisitos y autorizaciones pertinentes de la Junta de Residuos. Hay que tener presente que la normativa vigente de residuos no permite la deposición de ningún tipo de residuos, incluidos los de obras o de fangos procedentes de depuradora, sin la correspondiente autorización de la Junta de Residuos y el estricto cumplimiento de la normativa. En caso de modificarse la condición en el sentido expuesto, es necesario hacer constar expresamente en la nueva condición el cumplimiento de las exigencias mencionadas.

En caso de que en el futuro se acredite el cumplimiento de los requisitos mencionados, y se procediera a la modificación de la condición 11, habría que mantener la condición 15, tan sólo modificándola en el sentido de no especificar la procedencia de los materiales.

2. Confirmar la resolución impugnada en el resto de sus pronunciamientos".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 1 de junio de 2001, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "mediante la que:

a) Se declare que las 'Condiciones especiales' 2, 3, 7, 9.1, 12, 13.3, 22 y 23 establecidas por el Departamento de Medio Ambiente en el Informe emitido el 31 de diciembre de 1999 no están ajustadas a Derecho, en base a los razonamientos y fundamentos jurídicos que se invocan en la presente demanda y se dan por íntegramente reproducidos.

b) Como consecuencia de la anterior declaración, se declare asimismo que las resoluciones recurridas son contrarias a Derecho en cuanto acuerdan incorporar a la autorización de explotación de recursos de la Sección A) 'López Font', nº 1.150 del libro de registro de derechos mineros de Barcelona, las 'Condiciones especiales' 2, 3, 7, 9.1, 12, 13.3, 22 y 23 establecidas por el Departamento de Medio Ambiente en el Informe emitido el 31 de diciembre de 1999.

c) Se condene a la Administración demandada a dictar una nueva resolución aprobando el Programa de Restauración presentado por E.A. C.S.A. sin la incorporación de las 'Condiciones especiales' 2, 3, 7, 9.1, 12, 13.3 y 22 anteriormente señaladas, que son objeto del presente recurso, y respecto a la 'Condición especial' 23 estableciendo la fianza a prestar por mi representada en el importe señalado por la misma de 44.674.000.- Pts.

d) Subsidiariamente y para el improbable supuesto de que se mantuviese el perfil final de la restauración exigido por la Administración, resultante de la determinación contenida en la 'Condición especial' 9.1 de que la máxima pendiente de los taludes parciales será de 35º, se acepte la solución alternativa formulada por esta parte en el apartado 4.2 de los Hechos, consistente en síntesis en permitir inicialmente la explotación íntegra de los recursos de la cantera y sólo posteriormente proceder al relleno a fin de recuperar las pendientes finales exigidas por la Administración, mediante la aportación de materiales externos, condenando en consecuencia a la Administración demandada a incorporar la misma a las 'Condiciones especiales' correspondientes al Programa de Restauración presentado por mi mandante".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Letrado de la Generalidad de Cataluña contestó a la demanda por escrito de 19 de septiembre de 2001, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime, porque los actos impugnados son conformes a Derecho".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 12 de febrero de 2002 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 2004 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º) Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, declarando ser conforme a Derecho la resolución recurrida antedicha. 2º) No imponer las costas del recurso a ninguna de las partes".

Quinto.- Interpuesto recurso de casación por "Explotación de Áridos Calizos, S.A.", la Sala de instancia dictó auto con fecha 19 de abril de 2004 en el que acordó "no ha lugar a tener por preparado recurso de casación contra la sentencia dictada en los presentes autos". Dicho auto fue confirmado en reposición el 15 de junio de 2004 .

Sexto.- Recurrido en queja, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó auto con fecha 15 de marzo de 2005 en el que acordó: "estimar el recurso de queja 256/04 interpuesto por la representación procesal de 'Explotación de Áridos Calizos, S.A.' contra el auto de 19 de abril de 2004, confirmado por el de 15 de junio siguiente, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictado en el recurso nº 33/01. Devuélvanse las actuaciones a dicho Tribunal con testimonio de este auto, a los efectos prevenidos en el artículo 90.1 de la Ley de esta Jurisdicción".

Séptimo.- Con fecha 22 de junio de 2005 "Explotación de Áridos Calizos, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3281/2005 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción de los artículos 9.3, 24, 103.1 y 106.1 de la Constitución Española y de los artículos 3 y 131 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La potestad discrecional de la Administración ha sido aplicada de forma arbitraria y desproporcionada".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción del principio de legalidad consagrado en los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la Constitución Española y en los artículos 3 y 127 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción del artículo 9 de la Constitución Española, artículo 7 del Código Civil y artículo 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La resolución y sentencia recurridas conculcan la doctrina de los actos propios y de confianza legítima en la actuación administrativa".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción del artículo 33 de la Constitución Española y del artículo 1º de la Ley de Expropiación Forzosa ".

Octavo.- El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la recurrente.

Noveno.- Por providencia de 12 de noviembre de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 25 de marzo de 2008, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

Fundamentos

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 3 de marzo de 2004, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Explotación de Áridos Calizos, S.A." contra las resoluciones de la Administración autonómica con competencias en materia de minas que incorporaron a la autorización de la explotación de recursos de la Sección A denominada "López Font" determinadas condiciones especiales, correspondientes al programa de restauración medioambiental de la cantera que había sido presentado por aquella sociedad.

La resolución final objeto del litigio fue dictada por la Dirección General de Energía y Minas el 25 de octubre de 2000 y en ella se estimó parcialmente el recuso de alzada interpuesto por la sociedad titular de la explotación contra la precedente de 7 de febrero de 2000. La Dirección General acordó que procedía incorporar a la autorización de la explotación de la citada cantera "López Font", ubicada en el término de Sitges, macizo del Garraf, las condiciones especiales que había fijado el Departamento de Medio Ambiente el 31 de diciembre de 1999, si bien modificando la resolución del órgano inferior en cuanto a las condiciones números 10, 11 y 15.

La sociedad recurrente había propuesto un programa de restauración que preveía mantener la morfología del terreno mediante la formación de terrazas conjuntadas con taludes, revestidas con capa de tierra y determinadas especies vegetales. La Administración, sin embargo, entendió que el programa de restauración debería comprender determinadas medidas que divergían de las propuestas por aquella sociedad, fundamentalmente en cuanto a las pendientes admisibles (no superiores a los 35 grados), al grosor de la capa edáfica y a la vegetación o reforestación arbórea que debería implantarse.

Los actos administrativos impugnados fueron dictados en aplicación de las normas emanadas de los órganos legislativos y ejecutivo (con competencias reglamentarias) de la Comunidad Autónoma de Cataluña a las que inmediatamente haremos referencia. La sentencia de instancia confirmó la adecuación a dichas normas de los referidos actos.

Segundo.- La Sala de instancia, tras exponer "con carácter previo" en el segundo de los fundamentos jurídicos de la sentencia las pautas generales acerca del control judicial de la potestad discrecional de la Administración Pública, expuso en la parte final de dicho fundamento cuáles eran las bases normativas de los actos impugnados, en los siguientes términos:

"[...] La Ley autonómica 12/1981, de 24 de diciembre , por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, como es el macizo de Garraf, dispone en su artículo 6.3 en relación con los Programas de Restauración que: 'En el informe de la Dirección General de Política Territorial, que es vinculante, deben especificarse las condiciones de preservación del medio ambiente y los programas de restauración, la fianza de restauración necesaria y los estudios preliminares necesarios para una evaluación adecuada del impacto ambiental de acuerdo con el art. 4 ...'

Y el Decreto autonómico 343/1983 , de desarrollo de la Ley anterior, dispone en su art. 1 que sus disposiciones son de aplicación a las actividades extractivas ya existentes y a las de nueva creación; y en su art. 2 previene que los titulares de autorizaciones de explotación de recursos mineros de la sección A, entre otros, están obligados a prevenir y a compensar las consecuencias de estas actividades que resulten perjudiciales para el medio ambiente, de acuerdo con el correspondiente Programa de Restauración, y a garantizar la integración del área afectada al ambiente natural que lo envuelve con el objetivo de protección del paisaje y del acondicionamiento de los terrenos afectados."

Tercero.- La Sala, "una vez establecido el marco legal y doctrinal básico del supuesto que enjuiciamos", acometió el examen de las "alegaciones anulatorias de la entidad recurrente en relación con cada una de las referidas condiciones especiales que impugna en esta litis" en los siguientes términos:

"[...] La condición especial 2 que se impugna define el área de afectación de la actividad de explotación de la pedrera de autos; la condición 3 indica el plazo y la obligación de la actora de replantear en el terreno el área de afectación anterior, imponiéndole la obligación de fitas en los vértices que la delimitan, las características de esas fitas, la responsabilidad de la actora de su conservación durante la explotación, la restauración y en el período de garantía establecido para la rehabilitación. La condición 7 indica que el explotador ha de proceder a un replanteo, a indicación del Servicio de Protección del Entorno Natural, para verificar que los trabajos de explotación y las afecciones derivadas se producen dentro del área definida.

La impugnación de estas condiciones la fundamenta la parte actora en la consideración de su falta de necesidad habida cuenta de que el replanteo ya estaba hecho a satisfacción de las Administraciones implicadas en la protección del Parque Natural, la Diputación de Barcelona y el Ayuntamiento de Sitges.

La resolución que se recurre, y así se reitera en la contestación a la demanda, razona que la delimitación del área se establece en función de las competencias atribuidas al Departament de Medi Ambient y para determinar la adecuación a la legalidad del área de la actividad, para ajustarla con precisión al área prevista por el Plan Especial de Protección del Espacio Natural del Macizo del Garraf y a las Normas subsidiarias del Ayuntamiento de Sitges, y a la imposibilidad legal de sobrepasar la delimitación de la denominada zona de tratamiento especial de dicho planeamiento urbanístico; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 , y en el art. 5.4 en relación con el 3.1, letras i y d, del Decreto 343/1983, de 15 de julio , valorando que el replanteo y la fitación resultan imprescindibles para prevenir una extralimitación del área de explotación.

Valoraciones administrativas estas que deben ser acogidas en este recurso con rechazo de la pretensión anulatoria de la recurrente, que no discute su procedencia sino su falta de necesidad alegando que tales condiciones ya están cumplidas, ignorando los razonamientos de la resolución recurrida, así como la consideración que en ella se hace al informe urbanístico que refiere, conforme al cual parte del área contenida en el programa de restauración presentado por la actora se encontraba dentro de la zona de interés natural, clave 23, de dicho Plan Especial en la zona del Garraf, vedada a tal actividad.

[...] La condición 9.1 impugnada imponía en relación con la morfología final de la restauración que la misma se ajustara, entre otros al criterio general de que "la máxima pendiente de los taludes parciales fuera de 35º.'

Sostiene la parte actora que el mantenimiento de esta exigencia supone reducir el volumen de las reservas de 38 millones de toneladas a sólo 5,8 millones, a una sexta parte, lo que viene agravado por el hecho del aumento de material de relleno, que hace totalmente antieconómica la explotación, valorando como única forma posible para la continuación de la actividad de mantenerse tal exigencia, que se permitiera primero explotar íntegramente los recursos y sólo posteriormente proceder al relleno para reponer las pendientes, mediante la aportación de materiales externos, lo que permitiría ir reponiendo poco a poco el nivel de las pendientes con aportaciones externas. Y asimismo sostiene la suficiencia de su Programa de restauración a la vista de la estabilidad que se acredita de los taludes que en el mismo se proponen, y que la morfología final que presenta se integra perfectamente en el paisaje, como exige la normativa aplicable; lo que supone, a su juicio, un ejercicio arbitrario de la potestad discrecional de la Administración al no fundamentar las limitaciones que establece con criterios técnicos debidamente justificados.

La resolución recurrida refiere, y se reitera en la contestación, que en el Programa de restauración de la empresa los taludes tendrían unos 20 m. de desnivel y una pendiente de 75º y las terrazas con un cierto relleno oscilarían entre los 10 y 14 m., siendo la morfología final proyectada la de un gran valle interior, con el fondo parcialmente relleno pero con las vertientes formadas por taludes y terrazas intermedias, regulares y simétricas, ofreciéndose así un paisaje totalmente artificioso; que el establecimiento de la inclinación de 35º responde a un criterio ya consolidado y generalizado en la actuación del Departament de Medi Ambient basado en que la experiencia demuestra que por encima de esta inclinación existe un grave riesgo de inestabilidad y de erosión, que siempre comporta problemas de erosión no siendo posible la revegetación por encima de esa inclinación por la imposibilidad de que admitan tierras vegetales para la consolidación de la vegetación, lo que asimismo impediría el mantenimiento de cromatismo en el paisaje que sería predominantemente rocoso.

El dictamen del perito judicial, Ingeniero técnico topógrafo, refiere que en el frente marítimo de Castelldefels a Sitges existen pendientes naturales superiores a 75º; y que teniendo en cuenta la topografía actual de la cantera, el casi nulo impacto visual desde el exterior de la misma y la topografía del entorno, la morfología final del programa de restauración concuerda con el entorno existente; y a las aclaraciones de su dictamen refirió que dado el tenor del extremo sobre el que versó su dictamen no hubo de calcular ni de conocer la pendiente media del ámbito del Plan Especial de Protección del Espacio Natural del Garraf.

Por su parte, el también perito judicial, Ingeniero Agrónomo, dictaminó en relación con la morfología final del terreno en cuanto al relieve físico del Programa de restauración de la empresa actora que si bien detectaba en el entorno de la cantera taludes con pendientes incluso superiores a las propuestas en el mismo, estas no podían considerarse como predominantes en la zona, a la vista del mapa topográfico y observación del paisaje de dicho territorio; concluyendo que la morfología final propuesta por la entidad actora estaba en relativa consonancia con dicho entorno; y en aclaraciones a su dictamen precisó que la morfología general de ese territorio próximo a la cantera se caracteriza por la presencia de cimas relativamente llanas, vertientes de monte con pendientes que pueden ir desde 10, 15 o 20 grados hasta más de 80, y valles relativamente llanos, predominando las cimas y llanos respecto de las vertientes.

El informe del perito judicial, Doctor Ingeniero de Minas, en las conclusiones de su dictamen valora que los taludes previstos en el Programa de restauración de la entidad actora los considera seguros en cuanto a estabilidad; que en el entorno de la cantera hay desniveles que superan la inclinación prevista en el Programa de la actora, habiendo evaluado 9 taludes parciales, de los cuales 3 sobrepasan los 75º y los otros seis tienen sus ángulos comprendidos entre los 55 y los 71º; que las inclinaciones en los tres perfiles generales son de 43, 49 y 46 º; que la erosión presumible en la roca caliza no merecía ser tenida en cuenta; y que las pendientes generales o medias también sobrepasan en varios casos los 45º que figuran en el Programa de restauración de la actora.

La documental técnica aportada por la Administración demandada acredita que la pendiente media en el ámbito del Plan Especial de Protección del Garraf es del 24,23%, como consta en el informe del Geógrafo de la Diputación de Barcelona, aportado como documento nº 6 a su escrito de proposición de prueba. El documento 8 de dicha proposición acredita que el propio Plan de Espacios de Interés Natural, en lo relativo al macizo del Garraf, en su apartado 2.6.2.1., subapartado A.7, señala las actividades extractivas entre las causas principales de la degradación de la vegetación de la zona, así como los procesos erosivos y de degradación de la vegetación como consecuencia de incendios forestales; y que su subapartado B.2. refiere que 'las importantes actividades extractivas del macizo generan considerables impactos territoriales, con graves efectos sobre el relieve y los sistemas naturales.'

La valoración conjunta de dicha prueba documental y técnica no permite concluir, como refiere la actora, que la introducción por la Administración demandada de la condición especial 9.1 en su Programa de restauración, sea improcedente por arbitraria, extremo que no resulta del contenido de ninguno de los dictámenes vertidos o aportados a los autos. Por el contrario, se evidencia que la determinación de esa condición trae causa de las propias exigencias del Plan Especial de protección del espacio natural del Garraf, y de lo informado por el Departament de Medi Ambient, que conforme a sus informes valora que por encima de esta inclinación -35 grados- existe un grave riesgo de inestabilidad y siempre de erosión la capa edáfica que imposibilita la revegetación, lo que la propia actora reconoce en el fundamento quinto de su demanda al referirse a la importante acción erosionadora del agua y del viento en el entorno de la cantera y en la existencia de amplias zonas donde el suelo edáfico es prácticamente nulo; y que superándose dicha inclinación se anulaba el cromatismo del paisaje, ofreciéndose como meramente artificial. No se trata de valorar la mayor o menor adecuación del Plan de restauración de la cantera de la actora, como resulta de la prueba por ella propuesta, a las exigencias de la legislación sectorial de actividades extractivas y de medio ambiente, y del principio de restauración, sino de valorar si las condiciones especiales impuestas por la Administración demandada decretadas en base a sus facultades discrecionales son a la vista del Programa de la actora y de las referidas exigencias, contrarias a ellas, desproporcionadas, arbitrarias o no justificadas e inmotivadas, lo que como se ha expuesto no resulta acreditado a la vista de lo alegado y probado en esta litis.

[...] Por último, y en lo referente a la petición subsidiaria formulada por la actora en relación con el cumplimiento de esa condición 9.1, para que no se le exija reponer las pendientes con el relleno de materiales extraídos de la propia pedrera y no haya de ejecutarlo simultáneamente, hay que decir que la estimación parcial del recurso de alzada, en cuanto a las condiciones especiales 11 y 15, comportó la aceptación de lo interesado por la actora en el mismo sobre relleno con materiales externos e inertes procedentes de la construcción y con lodos de depuradora en un 40%, en los términos que ella propuso si acreditaba el cumplimiento de la normativa sobre residuos y las autorizaciones pertinentes de la Junta de Residuos, lo que priva a dicha petición de la significación que le da la parte toda vez que se ha accedido en este punto por la Administración a su propuesta de aportación de materiales externos a la explotación para las operaciones de relleno en las operaciones de restauración de autos; lo que habrá de comportar la desestimación de la petición subsidiaria del suplico de la demanda.

[...] Son también objeto de impugnación las condiciones especiales 12 y 13.3, conforme a las cuales se imponía, en la 12 que: 'Las tareas de restitución edáfica serán las siguientes: 1.- Se rotularán todas las terrazas y explanadas. 2.- Con carácter previo a la extensión de tierra vegetal se extenderá una capa de 0,40 m. de estériles finos, de una granolumetría mínima de 2 mm., en toda el área de afección, tanto en las zonas planas como en las inclinadas. 3.- La capa de tierra vegetal, debidamente reparada, procedente del rebaje del área con aportación, si procede, de suelo de procedencia exterior, habrá de asumir un grueso mínimo de 0,30 m. en toda el área de afección, tanto en las zonas planas como en las inclinadas. Y en cuanto a la condición 13.3, impugna la entidad actora la necesidad que en ella se le imponía de haber de plantar determinadas especies arbóreas absolutamente inexistentes en el entorno del área de explotación, como las encinas.

Opone la actora que ello supone una aportación extraordinaria de suelo edáfico, superior a la existente en el área y en la zona de la cantera, careciendo de justificación que la restauración haya de comportar un resultado que mejore el preexistente o el de su entorno. Y en cuanto a la condición 13.3 se opone a la concreta exigencia de plantar encinas en las zonas ombrías de orientación norte, que se indican, por ser esta una especie desconocida en la zona.

La resolución que se recurre justifica la condición 12 en la consideración de que la misma quiere asegurar la recuperación edáfica del suelo que permita una adecuada reforestación equiparable a la previa a la actividad extractiva, que no se garantiza en el Programa de restauración de la actora por el poco suelo edáfico propuesto a aplicar directamente sobre el material de relleno mediante una capa fértil de suelo de 15 cm., que es insuficiente para una reforestación adecuada sobre todo arbórea, al no garantizar su asentamiento permanente ya que la misma puede ser aminorada por efecto de la erosión. Y en cuanto a la exigencia de la condición 13 la justifica en la consideración de que el propio P.E.I.N., en relación con el espacio natural del Garraf, en su apartado 2.6.2.1. refiere la encina litoral como una de las comunidades vegetales de la zona, estando justificado exigirlo en las zonas de sombra, de orientación norte, por ser estos lugares en los que se encuentra esta especie arbórea en la zona.

El perito judicial, Ingeniero Agrónomo, informa que aún pudiéndose realizar una replantación arbustiva y arbórea en suelos de profundidad de 15 cm., las especies arbóreas resultantes serán más pequeñas -altura, diámetro- que las de otros suelo más profundos, y que las de mayor altura pueden verse expuestas a acciones de arranque por fenómenos atmosféricos, en especial por el viento, debido a su poca capacidad de sujeción; y en cuanto a las especies arbustivas que estas serían menos vulnerables a la acción del viento y a otras inclemencias metereológicas debido a su menor altura. Respecto a los encinares litorales refiere que ocupan las partes más interiores del Parque Natural del Garraf, y que normalmente se encuentran en las vertientes ombrías, cara norte de las montañas, donde la humedad favorece su desarrollo.

El informe del Biólogo del Parque, documento 5 de los de la prueba propuesta por la demandada, afirma que la zona donde se ubica la pedrera de la actora no se correspondería con la comunidad climática del encinar puro, pero que sí se encuentran encinas de forma aislada y junto con la maquia, y que al fondo de 'les Coves', junto a esta pedrera, hay un reducto de encinas.

Debe rechazarse la alegación de arbitrariedad y de falta de proporcionalidad que la actora imputa a la imposición de estas dos condiciones especiales, cuya exigencia pone de manifiesto la Administración en forma motivada y razonada sin que la misma haya sido desvirtuada por la prueba pericial practicada, que confirma la conveniencia del espesor de la capa fértil de tierra exigido por la Administración para conseguir y asegurar la necesaria revegetación arbórea y arbustiva de la zona. Y en cuanto a la exigencia del encinar se advierte que este se exige en las zonas ombrías, de orientación norte, más húmedas y en combinación con otras especies arbustivas en su densidad de plantación, lo que no resulta incoherente con el entorno de la pedrera, que presenta un reducto de encinas en el fondo de "les Coves", así como encinas aisladas y junto con maquia.

[...] La condición 22 también impugnada reza así: 'El titular habrá de presentar -en un término de tres meses, a contar a partir de la fecha de la resolución complementaria de autorización- un escrito, firmado por el propietario de los terrenos, en el que este manifieste su conformidad con el programa de restauración y las condiciones especiales que lo modifiquen.'

La entidad actora sostiene que esa condición carece de cobertura legal, siendo así que el precepto en el que se ampara -el art. 5 del Decreto autonómico 343/1983 - sólo es exigible a las nuevas autorizaciones que se interesen con posterioridad a su vigencia.

La resolución recurrida fundamenta esta exigencia en que dicho precepto sí exige que el contrato incluya el período de restauración y el de garantía de cinco años, posterior al período de explotación contemplado en el pacto primero del convenio que refiere, firmado entre la actora, la Diputación de Barcelona y el Ayuntamiento de Sitges, a fin de que el titular de la explotación pueda ejecutar correctamente la restauración.

Lo dispuesto en el art. 1 , en relación con el art. 2.3 y la disposición transitoria primera del Decreto 343/1983 , autorizan a sostener, como hace la Administración demandada, la aplicación del art. 5.1 , letra b, al supuesto de autos, en cuanto impone al titular de una explotación que no sea el propietario de los terrenos haber de acreditar que el contrato correspondiente incluya los plazos de ejecución del Programa de restauración y el período de garantía. La imposición de dicha exigencia debe ser entendida, como se recoge en la resolución que se recurre, en los términos que se concretan en el punto 9 del informe de 25 de junio de 2000, del Director General d'Energia i Mines, de modo que el documento que se exige del propietario del terreno ha de prever un período que incluya los cinco años de garantía posteriores al período de explotación, como en aquel se refiere.

[...] En cuanto a la condición especial 23, impone la constitución de una fianza por importe de 104.822.891,- pts., a lo que se opone la actora por entender que dicho importe carece de motivación, por lo que debe prevalecer el ofrecido por ella en cuanto se corresponde con el total importe de su Programa de restauración, de 44.672.000,- pts, y ello conforme a lo dispuesto en el art. 8.2 de la Ley de 12/1981 que determina como criterio para determinar el importe de la fianza el del coste global de la restauración. No puede acogerse la valoración hecha por la entidad actora toda vez que la misma se hace sobre la restauración por ella ofrecida e inadmitida por la Administración demandada. La resolución recurrida refiere haber determinado el importe de la fianza en base a los criterios establecidos por el Decreto 202/1994 de acuerdo con los valores en la misma establecidos en función de las hectáreas objeto de restauración y de las características de las superficies a restaurar, sin que la parte actora a la vista de tales parámetros perfectamente identificados en dicho Decreto, número de hectáreas, y valores de las superficies, haya acreditado siquiera argumental o indiciariamente error alguno en su determinación que justifique su modificación.

[...] Razonada la inexistencia de arbitrariedad, desproporcionalidad y de falta de motivación en las condiciones impuestas al Programa de restauración de la actora, debe rechazarse la pretensión anulatoria que se interesa en la demanda, valorando que la Administración ha dado cumplimiento al principio de restauración y a las exigencias de la legislación sobre actividades extractivas y medioambientales de aplicación, lo que impide apreciar que haya actuado ilegalmente o contra sus propios actos; y ello sin perjuicio del derecho de la parte actora a ejercitar, en su caso, las acciones que le asistan por los perjuicios que refiere resultan de la aplicación a la recurrente de las referidas condiciones especiales por las limitaciones que indica las mismas le comportan."

Cuarto.- El recurso de casación consta de cuatro motivos, todos deducidos bajo la cobertura del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . Aun cuando las infracciones del ordenamiento jurídico que en los tres primeros se denuncian lo son, formalmente, de normas estatales, en realidad la cita de los correspondientes preceptos (sea de la Constitución Española, de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o del Código Civil) se hace para sortear la inadmisibilidad misma del recurso de casación que derivaría de aplicar al caso el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional .

Es cierto que por auto de 15 de marzo de 2005 esta misma Sala (Sección primera) estimó que, dado el contenido del escrito de preparación del recurso de casación, no cabía apreciar que éste fuera inadmisible a limine. Tal resolución no impide, sin embargo, que tras el análisis pormenorizado del ulterior escrito de interposición del recurso (en el de preparación sólo se esboza una primera justificación de su pertinencia) apreciemos que la invocación meramente instrumental de normas estatales como infringidas constituye un medio de sortear o frustrar el principio que rige la admisión de los recursos de casación contra sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

Como es bien sabido, el citado artículo 86.4 excluye del recurso de casación las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia salvo que aquél pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

En el caso de autos las únicas normas legales y reglamentarias aplicadas por la Sala de instancia han sido la Ley del Parlamento de Cataluña número 12/1981, de 24 de diciembre , por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, y el Decreto autonómico 343/1983 , de desarrollo de la citada Ley anterior.

La Ley autonómica 12/1981 era aplicable "a todas las explotaciones mineras que se lleven a cabo en los espacios de especial interés natural incluidos en la lista aprobada por el pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña el 21 de mayo de 1980, que figuran en el anexo de esta Ley", entre los que se incluye el macizo de Garraf. En virtud de sus diferentes preceptos, la autorización de los aprovechamientos de los recursos mineros que comportaran actividades extractivas en zonas correspondientes a aquellos espacios debía incluir un programa de restauración, sobre cuyos perfiles se extiende la Sala de instancia. El tribunal se limita a examinar si, vistas las pruebas practicadas, las condiciones impuestas por la Administración competente al programa de restauración de la cantera de autos se atenían, o no, a la Ley autonómica 12/1981 y al Decreto que la desarrolla.

Tal como hemos mantenido en reiteradas sentencias (nos remitimos a las consideraciones efectuadas en nuestra sentencia de 7 de junio de 2005, recurso de casación número 1071/2002, con cita de otras precedentes, y en la sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007, recurso de casación número 7638/2002 ), no cabe soslayar la regla establecida en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional con la mera invocación instrumental de preceptos o principios generales de la legislación estatal aplicables a cualquier actuación administrativa que, en el caso de autos, no han sido relevantes ni determinantes del fallo, basado éste en la mera aplicación de las normas autonómicas ya expuestas.

Sostiene la recurrente que la imposición de las condiciones especiales de restauración exigidas por la Administración autonómica conculca el principio de legalidad (motivo segundo) por no atenerse al "principio de restauración" consagrado en la Ley 12/1981, crítica que extiende a la exigencia de la condición número 22 que, a su entender, no se compadece con el artículo 5 del Decreto 343/1983. Añade que, al imponer las referidas condiciones, dicha Administración ha aplicado de modo arbitrario y despropocionado sus potestades discrecionales (motivo primero) aduciendo, en lo sustancial, que la prueba pericial habría demostrado que "los criterios en que se apoya la resolución recurrida son completamente erróneos" .

Pero es claro que admitir este planteamiento impugnatorio significaría tanto como vaciar de contenido la regla procesal antes citada pues el Tribunal Supremo habría de analizar en cada recurso de casación si la legislación autonómica ha sido debidamente aplicada e interpretada por el tribunal de instancia cuando éste juzgó sobre la adecuación de un acto de la Administración autonómica a la norma (también autonómica) aplicada. El control de las potestades discrecionales en la aplicación de normas autonómicas y el juicio sobre si el acto impugnado se ajusta a la norma autonómica que le sirve de cobertura son competencia del Tribunal Superior de Justicia, no revisable en casación con la mera cita de los principios generales consignados por la recurrente en los encabezamientos de su primer y segundo motivo.

Quinto.- Análogas consideraciones hemos de hacer para rechazar la invocación de las normas estatales que contiene el motivo tercero. En él se aduce la infracción de "la doctrina de los actos propios y de confianza legítima en la actuación administrativa" con cita de los artículos 9 de la Constitución Española, 7 del Código Civil y 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (a ninguno de los cuales, en concreto, se referirá de modo pormenorizado la parte recurrente al desarrollar el motivo). La infracción se habría producido, a su juicio, porque la Administración autonómica no respeta lo pactado por la recurrente con la Diputación de Barcelona y el Ayuntamiento de Sitges en un convenio de 27 de mayo de 1993.

Además de que difícilmente puede imputarse a una Administración la falta de respeto a sus "actos propios" -o la vulneración de la confianza legítima por ellos generada- cuando éstos no proceden de ella misma sino de otras Administraciones diferentes (el principio de personalidad jurídica única se extiende a "cada una de las Administraciones públicas", no a todas en su conjunto), lo cierto es que, de nuevo, la invocación de aquellos principios generales se hace en los mismos términos que ya hemos rechazado a lo largo del fundamento jurídico precedente.

Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que la firma del convenio de 1993 no determina que su contenido sea inmune a las exigencias legales derivadas de la aplicación de las normas que regulen la materia, esto es, de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1981 y del Decreto autonómico 343/1983 , con lo que, de nuevo, la cuestión central del litigio queda circunscrita a la aplicación de estas disposiciones autonómicas al caso de autos y a la legalidad, bajo esta perspectiva, de las condiciones impuestas al plan de restauración.

Sexto.- En el último motivo casacional se imputa a la Sala la infracción del artículo 33 de la Constitución Española y del artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa . A juicio de la recurrente, las condiciones especiales de restauración suponen una "expropiación encubierta de los derechos mineros legítimamente adquiridos" por ella, sin que haya mediado la oportuna compensación económica.

Debe tenerse en cuenta que en la demanda no se formuló ninguna pretensión indemnizatoria, limitándose el contenido de aquel escrito (y las peticiones incluidas en su "suplico") a impugnar las condiciones impuestas a los trabajos de restauración de la cantera por las razones que ya han sido expuestas. Es cierto que en el último de los apartados del escrito de conclusiones la recurrente añadió que la aceptación de las condiciones haría inviable económicamente la explotación de la cantera lo que, en su opinión, equivaldría a la expropiación de los derechos mineros de que era titular.

El tribunal de instancia, según ya hemos transcrito, rechazó la pretensión anulatoria "[...] sin perjuicio del derecho de la parte actora a ejercitar, en su caso, las acciones que le asistan por los perjuicios que refiere resultan de la aplicación a la recurrente de las referidas condiciones especiales por las limitaciones que indica las mismas le comportan." Tal afirmación no deja de ser una consideración adicional frente a uno de los argumentos expuestos en el escrito de conclusiones, pero no puede considerarse como una respuesta definitiva -del signo que sea- frente a una pretensión resarcitoria efectivamente ejercitada ya que esta no se ha llegado a formular.

Siendo ello así, y dado que el tribunal de instancia lo único que hace es remitir a la parte actora a un ulterior procedimiento en el que pueda ejercitar la acción indemnizatoria que en este proceso no llegó a proponer, el motivo de casación cuarto tampoco puede ser acogido.

Séptimo.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Fallo

No ha lugar al recurso de casación número 3281/2005, interpuesto por "Explotación de Áridos Calizos, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 3 de marzo de 2004 recaída en el recurso número 33 de 2001. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.