Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 352/2014 de 30 de Junio de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil quince.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 1/352/2014 , interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en representación de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, y la EMPRESA NACIONAL DE RESIDUOS RADIACTIVOS (ENRESA), representadas y defendidas por el Sr. Abogado del Estado; la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Procurador Don Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuellar; y la mercantil ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A., representada por la Procuradora Doña María del Carmen Ortiz Cornago.

Antecedentes

PRIMERO.-La representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA interpuso con fecha 29 de abril de 2014, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda presentado el 24 de julio de 2014, la representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA demandante, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y los concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que, teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos y copias que de todo ello se acompañan, se sirva admitirlos, tener por formalizada en tiempo y forma leales la DEMANDA en el presente procedimiento y por devuelto el expediente administrativo que me ha sido entregado, a fin de que, previos los trámites procesales correspondientes, se dicte Sentencia por la que estimando la presente se declare la nulidad por las razones expresadas de los apartados siete y diez de la disposición final primera, que modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas (aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre), del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, con expresa imposición de las costas a la parte demandada.

Por Primer Otrosí solicita el recibimiento del recurso a prueba y cita los puntos de hechos sobre los que ha de versar.

Por Segundo Otrosí solicita trámite de conclusiones.

Por Tercer Otrosí señala la cuantía del presente procedimiento como indeterminada.

Por Cuarto Otrosí solicita la adopción de medidas cautelares.».

TERCERO.-El Abogado del Estado contestó a la demanda, en representación de la Administración del Estado y de ENRESA, S.A., por escrito presentado con fecha 19 de septiembre de 2014, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

« que habiendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo y tener por cumplido el trámite conferido y, previos los que sean procedentes, dictar sentencia inadmitiendo y, en su defecto, desestimando el presente recurso contencioso- administrativo, con imposición de costas al recurrente.

Por Otrosí solicita que se reciba a prueba y admita la prueba propuesta.

Por Segundo Otrosí se opone expresamente a que se admita la documental 2 y 3 de la demanda, por no ser pertinente.».

CUARTO.-El Procurador Don Francisco Velasco Muñoz de Cuellar, en representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA contestó a la demanda, por escrito presentado el 30 de septiembre de 2014, en el que alegó, asimismo, los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«que habiendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, y tenga por evacuado el trámite de contestación a la demanda.

Por Otrosí Primero califica la cuantía del proceso como indeterminada.

Por Otrosí Segundo solicita el recibimiento del pleito a prueba.

Por Tercer Otrosí solicita trámite de conclusiones.».

QUITO.-Por diligencia de ordenación de 24 de octubre de 2014, se tiene por caducado el trámite de contestación a la demanda a ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A.

SEXTO.-Por Decreto de la Secretaria Judicial de 30 de octubre de 2014, se resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en indeterminada.

SÉPTIMO.-Por Auto de 2 de noviembre de 2014, se acordó recibir el pleito a prueba y admitir las pruebas documentales propuestas por la demandante y la Administración relacionadas en los antecedentes fácticos de este auto, formándose al efecto los correspondientes ramos de prueba donde ser acordará lo que proceda una vez se abra el periodo de práctica.

OCTAVO.-Por diligencia de ordenación de 27 de febrero de 2014, se declara terminado y concluso el periodo de práctica de prueba concedido en este recurso; se acuerda unir las practicadas a los autos; y se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídico en que se apoye, evacuándose dicho trámite por el Procurador Don Jorge Deleito García, por escrito presentado el 13 de marzo de 2015, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, los concluyó con el siguiente SUPLICO:

« Que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por evacuado el trámite de CONCLUSIONES que me ha sido conferido, dando al procedimiento el curso legal que proceda, dictando en su día sentencia de conformidad con lo solicitado en nuestro escrito de demanda. ».

NOVENO.-Por diligencia de ordenación de 17 de marzo de 2015, se acuerda entregar copia del escrito de conclusiones a las partes demandadas (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, EMPRESA NACIONAL DE RESIDUOS RADIACTIVOS, y la mercantil ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A.) otorgándole el plazo de diez días para que presente las suyas, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:

1º.-El Procurador Don Francisco Velasco Muñoz de Cuellar, en representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, presentó escrito el 24 de marzo de 2015, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«que tenga por evacuado en tiempo y forma el trámite de conclusiones.».

2º.-El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y de la EMPRESA NACIONAL DE RESIDUOS RADIACTIVOS (ENRESA), presentó escrito el 6 de abril de 2015, en el que tras efectuar, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«tenga por evacuado el trámite de conclusiones conferido y acuerde lo solicitado en nuestra contestación.».

DÉCIMO.-Por diligencia de ordenación de 10 de abril de 2015, se tiene por caducado el trámite de conclusiones al codemandado ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A.

UNDÉCIMO.-Por providencia de fecha 21 de abril de 2015 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 16 de junio de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto, continuando la deliberación el 23 de junio de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, que modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre.

En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede transcribir íntegramente el contenido de las disposiciones específicamente impugnadas.

La disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , que procede a modificar el mencionado Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, en sus apartados siete y diez, dispone:

« Siete. El apartado 1 del artículo 28 queda redactado en los siguientes términos:

'1. El titular de una autorización de explotación comunicará al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, al menos con un año de antelación a la fecha prevista, su intención de cesar la actividad para la que fue concebida la instalación. Tanto en este supuesto, como cuando el cese de la actividad se deba a alguna otra circunstancia, el Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo informe del Consejo de Seguridad Nuclear, declarará el cese de dicha actividad, estableciendo en la autorización de explotación las condiciones a las que deban ajustarse las actividades a realizar en la instalación a partir de ese momento y el plazo en que se deberá solicitar la autorización de desmantelamiento, o de desmantelamiento y cierre.

Dicho cese de actividad tendrá, desde la propia fecha en la que surta efectos su declaración, carácter definitivo cuando haya estado motivado por razones de seguridad nuclear o de protección radiológica. Cuando dicho cese de actividad se haya producido por otras razones, el titular podrá solicitar la renovación de la autorización de explotación dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha en que surta efectos la declaración de cese. El procedimiento a seguir en este caso será el establecido para solicitar una renovación de la autorización de explotación, adjuntando la actualización de los correspondientes documentos, a lo que se añadirá la documentación o requisitos adicionales que se determinen en cada caso, teniendo en cuenta la situación concreta de la instalación, los avances científicos y tecnológicos, la normativa aplicable y la experiencia operativa propia y ajena acumulada durante el periodo de explotación de la instalación, así como otros aspectos relevantes para la seguridad. Transcurrido el citado plazo de un año sin que haya tenido lugar la solicitud, la declaración de cese adquirirá, igualmente, carácter definitivo.'

Diez. Se añade una nueva disposición transitoria sexta, que tendrá la siguiente redacción:

'Disposición transitoria sexta. Instalaciones nucleares en las que se hubiera dictado la declaración de cese definitivo de la explotación.

Todas aquellas instalaciones que, a la entrada en vigor del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, hubieran obtenido la declaración de cese definitivo de la explotación por razones distintas a las de seguridad nuclear o protección radiológica, podrán solicitar, mediante el procedimiento establecido, la renovación de la autorización de explotación, en los términos previstos en la nueva redacción dada al apartado 1 del artículo 28 de este Reglamento, y siempre que no hubiera llegado a transcurrir el plazo de un año desde la obtención de la declaración de cese.'. » .

La pretensión anulatoria de las mencionadas disposiciones del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, se fundamenta, en primer término, en la infracción de lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución y el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto que la disposición transitoria sexta, que se añade al Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, que permite a instalaciones que se encuentren en situación de cese definitivo el solicitar la renovación de la autorización de explotación, siempre que el cierre no sea debido a razones de seguridad nuclear o protección radiológica, vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que tiene como finalidad regular situaciones posteriores a la entrada en vigor de la norma. Se infringen también los principios de confianza legítima y buena fe, pues esta norma afecta a situaciones administrativas consolidadas, en la medida que resulta aplicable a la Central de Santa María de Garoña, que se encontraba en situación de cese definitivo de la explotación desde el 6 de julio de 2013.

El segundo motivo de impugnación se sustenta en la infracción del artículo 2 de la Ley 33/2007, de 7 de noviembre , de reforma de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, en cuanto en el apartado diez de la disposición final primera del Real Decreto que se impugna, no se contempla la emisión previa de un Informe del Consejo de Seguridad Nuclear, que es preceptivo a las actuaciones de instalaciones nucleares que otorga el Ministro de Industria, Turismo y Comercio.

El tercer motivo de impugnación se fundamenta en la vulneración de la Directiva 2011/70/EURATON del Consejo, de 19 de julio de 2011, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, que define lo que debe entenderse por cierre de una instalación nuclear no estableciendo ninguna distinción en función de las causas del cierre (económicas o de seguridad radiológica) y centra las medidas para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la normativa europea consistente en implementar una mayor seguridad en las fases de explotación o revocación de las licencias.

El cuarto motivo de impugnación se basa en la alegación de que concurre desviación de poder en la regulación que se contiene en la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , puesto que, partiendo de los antecedentes relacionados con la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio 1785/2009, de 3 de julio, que fijaba como plazo máximo para el cierre de la Central Nuclear de Santa María de Garoña el 6 de julio de 2013, se aprecia un ejercicio desviado de la potestad reglamentaria, ya que existe una evidente conexión entre el objeto de la reforma reglamentaria y el fin real que persigue, que es ajeno al previsto en el ordenamiento jurídico, en la medida en que se crea una vía privilegiada y excepcional para que el titular de la licencia de explotación de una central nuclear pueda eludir la Orden ministerial de cese definitivo de la instalación.

SEGUNDO.- Sobre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo aducida por el Abogado del Estado basada en la falta de legitimación de las Juntas Generales de Álava.

La pretensión de que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de las Juntas Generales de Álava, que formula el Abogado del Estado con base en la aplicación del artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 19.1 e) del referido texto legal , sustentada en el argumento de que la disposición recurrida no afecta al ámbito de su autonomía ya que los Órganos Forales de los Territorios Históricos no tienen «el carácter y proyección competencial general de los entes locales municipales», no puede ser acogida, porque, contrariamente a la tesis que propugna el defensor de la Administración General del Estado, sostenemos que la legitimación de la Institución Foral accionante no se corresponde stricto sensu con el supuesto legitimador contemplado en el artículo 19.1 e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «para impugnar aquellos actos y disposiciones que afectan al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u órgano público, en defensa de sus potestades y competencias», sino al establecido en el apartado d) del mencionado precepto, si entendemos que el órgano representativo del territorio foral es equiparable o asimilable a la Administración de la Comunidad Autónoma, y también se extiende a recurrir en la vía contencioso-administrativa aquellas disposiciones o actos que atañen a intereses de carácter supramunicipal, aunque no supongan una invasión de la esfera de competencias reconocidas estatutariamente, que se vincula a la noción de «ostentar un derecho o interés legítimo», de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.1 a) del referido Cuerpo legal , como titular del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución .

Al respecto, debe recordarse que la legitimación de un Ente público para ejercitar acciones en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se anuda primariamente -al igual que las personas físicas o jurídicas- a ostentar un derecho o interés legítimo, lo que exige identificar la lesión jurídica que la disposición o acto de otra Administración Pública ha podido o puede producir en la esfera de sus competencias o atribuciones; y, en este sentido, cabe acreditar el interés público que motiva la acción jurisdiccional y la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos ».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito »; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal ». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso ». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto. ».

Conforme a la doctrina jurisprudencial formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entendemos que en el recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, que concierne a la impugnación de unas disposiciones reglamentarias que posibilitan que las sociedades titulares de instalaciones nucleares, y, singularmente, la empresa autorizada para la explotación de la Central Nuclear de Santa María de Garoña, puedan renovar la autorización de explotación, en cuya fundamentación se invoca la afectación a intereses medioambientales protegidos por el artículo 45 de la Constitución , no procede denegar el acceso a la justicia de las Juntas Generales de Álava, por ser contrario a los postulados inspiradores de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), que promueve, en concordancia con lo dispuesto en el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998, y las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE «asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos de información y participación», reconociendo el derecho de impugnar en vía contencioso- administrativa cualquier acto u omisión imputable a una autoridad pública que pueda suponer una vulneración del medio ambiente.

La pretensión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, que se sustenta, en segundo término, por el Abogado del Estado en la alegación de que las Juntas Generales de Álava es «un órgano puramente normativo y de control y no ejecutivo», por lo que reconocerle legitimación a esta Institución Foral «sería como reconocer competencia a la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma o a las Cortes Generales en lugar del Gobierno de la Comunidad Autónoma o al Gobierno de la Nación para recurrir una disposición de carácter general emanada de otra Administración», tampoco puede prosperar, porque, partiendo de la naturaleza bifronte o dual de esta Institución Foral del Territorio Histórico de Álava, que tiene atribuidas competencias propias del poder legislativo en materia fiscal y competencias de carácter gubernativo del territorio histórico foral, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica, la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , no dudamos, siguiendo los criterios expuestos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2004 (RC 6289/2000 ), de su caracterización como Administración Pública, a los efectos de reconocer su legitimación conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por lo que no cabe sostener que carezca de capacidad procesal para personarse como parte demandante o parte demandada en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Al respecto, cabe significar que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004 (RC 7893/1999 ), ya observamos que el Estatuto de Autonomía del País Vasco no configura las Juntas Generales como Cámara legislativa, recordando que el artículo 6.2 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre , de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, establece que la facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en exclusiva al Parlamento, por lo que cabe reconocer a esta histórica Institución foral accionante el carácter de Ente Público con personalidad jurídica propia, sometida al Derecho Público, que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que regula específicamente la consideración procesal de las Instituciones Forales de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, no excluye su facultad de interponer recursos contencioso- administrativos cuando ostente legitimación activa para la defensa de intereses legítimos relacionados con la esfera de sus atribuciones y competencias, en este supuesto, relativas a la ordenación del territorio y la prevención de riesgos medioambientales.

En este sentido, consideramos que sería contradictorio con el reconocimiento que la disposición adicional primera de la Constitución española realiza de los derechos históricos de los territorios forales, que, según expone el Tribunal Constitucional en la sentencia 76/1988, de 26 de abril , supone preservar las instituciones forales en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en este tiempo y lugar, que alcanza como mínimo a garantizar un régimen de autogobierno territorial, efectuar una interpretación restrictiva del instituto de la legitimación exigible para entablar acciones judiciales en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, regulado en el artículo 19 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que supondría, en el recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, negar indebidamente la facultad de las Juntas Generales de Álava para promover acciones judiciales en defensa de los intereses públicos de este territorio foral.

La conclusión jurídica que sostenemos, de rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se revela acorde con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/2009, de 27 de abril , en que, en relación con el derecho de acceso a la jurisdicción y la interpretación de los requisitos procesales de admisión de los recursos, se refiere:

«Constante y reiteradamente este Tribunal ha declarado que el contenido esencial y primario del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en el pronunciamiento de una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ( SSTC 115/1984, de 3 de diciembre ; 217/1994, de 18 de julio ; y 26/2008, de 11 de febrero , FJ 5, entre otras). No es, sin embargo, un derecho ejercitable directamente a partir de la Constitución, ni tampoco un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a lo establecido en la Ley, la cual puede fijar límites al acceso a la jurisdicción siempre que éstos tengan justificación en razonables finalidades de garantía de bienes e intereses constitucionalmente protegidos ( SSTC 311/2000, de 18 de diciembre, FJ 3 ; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3 ; y 327/2005, de 12 de diciembre , FJ 3, por todas). Por todo ello resultan constitucionalmente legítimas, con la perspectiva del derecho fundamental de acceder a la jurisdicción, las decisiones de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo o de ponerle fin anticipadamente, sin resolver sobre el fondo de las pretensiones deducidas en él, cuando encuentren amparo en una norma legal interpretada y aplicada razonablemente y sin rigorismo, formalismo excesivo o desproporción.

Con carácter general la apreciación de las causas legales que impiden efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones deducidas corresponde a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la función que les es propia ex art. 117.3 CE , no siendo, en principio, función de este Tribunal Constitucional la de revisar la legalidad aplicada. Sin embargo sí corresponde a este Tribunal, como garante último del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, examinar la razón en que se funda la decisión judicial que inadmite la demanda o que, de forma equivalente, excluye el pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado. Y ello, como es obvio, no para suplantar la función que a los Jueces y Tribunales compete de interpretar las normas jurídicas en los casos concretos controvertidos, sino para comprobar si las razones en que se basa la resolución judicial está constitucionalmente justificada y guarda proporción con el fin perseguido por la norma en que dicha resolución se funda.

En esta tarea el Tribunal tiene que guiarse por el principio hermenéutico pro actione, que opera en el ámbito del acceso a la jurisdicción con especial intensidad, ampliando el canon de control de constitucionalidad frente a los supuestos en los que se ha obtenido una primera respuesta judicial; de manera que, si bien no obliga a la forzosa selección de la interpretación más favorable al acceso a la justicia de entre todas las posibles, sí proscribe aquellas decisiones judiciales que, no teniendo presente la ratio del precepto legal aplicado, incurren en meros formalismos o entendimientos rigoristas de las normas procesales que obstaculizan la obtención de la tutela judicial mediante un primer pronunciamiento sobre las pretensiones ejercitadas, vulnerando así las exigencias del principio de proporcionalidad (por todas, STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 4). Por ello el examen que hemos de realizar en el seno de un proceso constitucional de amparo, cuando en él se invoca el derecho a obtener una primera respuesta judicial sobre las cuestiones planteadas, permite, en su caso, reparar, no sólo la toma en consideración de una causa que no tenga cobertura legal o que, teniéndola, sea fruto de una aplicación arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en un error patente que tenga relevancia constitucional, sino también aquellas decisiones judiciales que, desconociendo el principio pro actione, no satisfagan las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción del derecho fundamental ( SSTC 237/2005, de 26 de septiembre, FJ 2 ; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3 ; y 26/2008, de 11 de febrero , FJ 5, por todas). ».

En este sentido, consideramos que la decisión de no declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo se revela también conforme con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España).

TERCERO.- Sobre el motivo de impugnación de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , fundamentado en la infracción de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe.

La pretensión anulatoria de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , que se fundamenta en la infracción de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, no puede prosperar, pues se sustenta en la denuncia de la existencia de un supuesto defecto de técnica normativa, consistente en utilizar el instrumento normativo de una disposición transitoria para regular situaciones posteriores a la entrada en vigor del Reglamento, alterando una situación administrativa consolidada que consideramos no tiene eficacia invalidante, en cuanto, en este planteamiento subyace el propósito de restringir la potestad normativa del Gobierno para regular un supuesto nuevo de renovación de las autorización de explotación, distinguiendo entre cese definitivo de la actividad y cese temporal o provisional de una instalación nuclear, introduciendo, a tal fin, un procedimiento que habilita a la empresa titular de la instalación nuclear, que hubiera obtenido la declaración de cese definitivo, a solicitar la renovación de la autorización de explotación cuando concurran determinadas circunstancias.

Por ello, no estimamos que la nueva disposición introducida en el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, infrinja la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de seguridad jurídica, porque las exigencias de certeza y previsibilidad del ordenamiento jurídico aplicable, que se derivan del reconocimiento de este principio general del Derecho, no aboca a la petrificación de la regulación del régimen jurídico de las instalaciones nucleares y radiactivas, de modo que no cabe cercenar el margen de apreciación del Gobierno para desarrollar , atendiendo al interés general, la Ley de Seguridad Nuclear, modificando los procedimientos y condiciones de renovación de las autorizaciones de la explotación en determinados supuestos.

En este sentido, tampoco estimamos que la modificación del Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, por la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , impugnado, vulnere los principios de confianza legítima y buena fe. reconocidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que el argumento de que se había creado la impresión de que el cese de actividad de la Central Nuclear de Santa María de Garoña era definitivo desde el día 6 de julio de 2013, al haber causado estado la Orden de cese de la explotación y haberse dictado la instrucción técnica por parte del Consejo de Seguridad Nuclear para proceder a su desmantelamiento, no tiene la entidad suficiente para sostener que el Gobierno ha adoptado una regulación procedimental que resulta contraria a las legítimas expectativas inducidas por la razonable estabilidad del ordenamiento jurídico, y que ha supuesto una alteración sobrevenida que afecta negativamente a decisiones adoptadas por las Juntas Generales de Álava en la esfera de sus competencias.

Al respecto, cabe sostener que la violación del principio de confianza legítima puede ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.

En último término, descartamos que la referencia que se realiza en la modificación del artículo 28 del Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre , de cese de actividad sea contradictoria con la mención al «cese definitivo de la explotación», que se efectúa en la disposición transitoria sexta de la referida norma reglamentaria, porque ambas expresiones tienen un significado equivalente en el sentido de facultar -como hemos expuesto- al titular de una instalación nuclear respecto de la que se ha declarado su cese definitivo, a solicitar, en determinadas circunstancias, la renovación de la autorización de explotación.

CUARTO.- Sobre el motivo de impugnación de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , basado en la infracción del artículo 2 de la Ley 33/2007, de 7 de noviembre , de reforma de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear.

La pretensión anulatoria de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , basada en la infracción del artículo 2 de la Ley 33/2007, de 7 de noviembre , de reforma de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, no puede prosperar, en cuanto que estimamos que una interpretación sistemática de las normas invocadas permite colmar la laguna normativa denunciada, en relación con la supuesta no exigencia de que la Comisión de Seguridad Nuclear emita un informe previo en el procedimiento de renovación de la autorización de explotación de la instalación nuclear contemplada en la norma reglamentaria impugnada.

En efecto, del artículo 2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril , de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, se desprende que este Organismo regulador asume la función de emitir informes al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio relativos a la seguridad nuclear, protección radiológica y protección física, previo a la adopción de resoluciones en materia de concesión de autorizaciones para la explotación de instalaciones nucleares, que tiene un carácter preceptivo.

QUINTO.- Sobre el motivo de impugnación de de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , sustentado en la infracción de la Directiva 2011/70/EURATON del Consejo, de 19 de julio de 2011, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos.

La pretensión anulatoria de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , sustentada en la infracción de la Directiva 2011/70/EURATON del Consejo, de 19 de julio de 2011, por la que se establece un marco comunitario para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos, no puede prosperar, puesto que la circunstancia de que esta normativa comunitaria no establezca ninguna distinción entre cese definitivo por razones de seguridad nuclear o protección radiológica y el cese debido a otras razones, no inhabilita al Gobierno para establecer un cauce procedimental que facilite a la empresa propietaria de una instalación nuclear a solicitar la renovación de la autorización de explotación, porque ello, contrariamente a lo que sustente el letrado defensor de la Institución Foral, no permite eludir los requerimientos para la seguridad nuclear que se contienen en el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas.

SEXTO.- Sobre el motivo de impugnación de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , basado en la concurrencia de desviación de poder.

La pretensión anulatoria de los apartados siete y diez de la disposición final primera del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero , basada en la alegación de concurrencia de desviación de poder, no puede ser estimada, puesto que no apreciamos que, en este supuesto, el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno haya perseguido fines distintos a los fijados por el ordenamiento jurídico, ya que no se ha demostrado que las previsiones reglamentarias cuestionadas, que distinguen dos tipos de declaración de cese definitivo de la instalación nuclear y que regulan un procedimiento para facultar al titular de la autorización de explotación a solicitar su renovación -cuando haya quedado acreditado que no haya ningún motivo de riesgo nuclear que lo impida- se hayan adoptado con una finalidad desviada consistente en perseguir objetivos contrarios a la racionalidad tecnológica o la sostenibilidad exigibles a la política energética, o con el propósito de eludir las medidas de prevención del riesgo nuclear que exige la explotación de este tipo de instalaciones.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que formula la defensa letrada de las Juntas Generales de Álava respecto de que la modificación reglamentaria contiene «una excepción singularísima», en cuanto la única instalación a la que resulta aplicable la disposición transitoria sexta del Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre , introducida por el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, es la Central de Santa María de Garoña, ya que, siguiendo la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de junio de 2014 (RCA 723/2012 ), no apreciamos que el Gobierno haya ejercido la potestad reglamentaria en contravención de las buenas prácticas reguladoras en materia de seguridad nuclear, adoptadas por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), o que haya realizado una inadecuada ponderación de los intereses públicos y privados concurrentes, referidos a satisfacer el derecho de los usuarios del sistema eléctrico a un suministro prestado en condiciones equitativas.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, contra el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos.

SÉPTIMO.-Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Primero.- Que debemos desestimar y desestimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto por las JUNTAS GENERALES DE ÁLAVA, contra el Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero, para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos.

Segundo.- No procede hacer expresa imposición de las costasprocesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.