Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3731/2009 de 30 de Marzo de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3731/2009 interpuesto por el LETRADO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en la representación legalmente conferida, contra la Sentencia de veintiuno de abril de 2009, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 713/07, en materia de reconocimiento de pago indebido y orden de reintegro. Habiendo comparecido como parte recurrida el Procurador Sr. Peralta de la Torre, en nombre y representación de BETICA DE AGRICULTURA S.L.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera), con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso número 713/2007 , que tiene por objeto la Orden de 10 de mayo de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía que desestima recurso de alzada interpuesto contra Resolución del FAGA sobre reconocimiento de pago indebido y orden de reintegro.

SEGUNDO. - La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera) dicta Sentencia el 21 de abril de 2009 , cuyo fallo expresa:

" Que debemos estimar el recurso interpuesto por Bética de Agricultura S.L. representada por el Procurador Sr. Onorato Ordóñez y defendido por Letrado contra Orden de 10 de mayo de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por ser contraria al Ordenamiento Jurídico y por ello la anulamos, declarando e derecho de la actora a recibir las cantidades que le hubiera sido retenida en virtud del reintegro impugnado. No hacemos pronunciamiento sobre costas."

TERCERO.- Notificada la referida Sentencia a las partes, el Letrado de la Junta de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 2 de junio de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO .- Elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la representación legal de la Junta de Andalucía interpuso el 30 de septiembre de 2009 recurso de casación, en el que hace valer dos motivos de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional :

Primero.- Por infracción de los arts. 58.2 y 4 y 59.2 de la Ley 30/1992 .

Segundo.- Por vulneración del artículo 46 y aplicación indebida del artículo 39.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones

QUINTO. - Admitido a trámite el recurso de casación, se da traslado a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que verificó el Procurador Sr. Peralta de la Torre, en nombre y representación de Bética de Agricultura S.L. en fecha 9 de febrero de 2010.

SEXTO .- Formalizada la oposición al recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, señalándose para votación y fallo el 28 de febrero de 2012, y continuando la misma los días 6, 13 y 20 de marzo siguientes, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de casación la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera) de 21 de abril de 2009, recaída en el recurso 713/2007 , que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Orden de 10 de mayo de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía que desestima recurso de alzada interpuesto contra Resolución del FAGA sobre reconocimiento de pago indebido y orden de reintegro.

La Sentencia recurrida apreció la prescripción de la acción de la Administración para reclamar las cantidades que en su día fueron entregadas a la entidad «Bética de Agricultura. S.L.», demandante en la instancia, como consecuencia de la subvención por producción de aceite. La argumentación jurídica de la Sentencia es la siguiente:

" [...] El procedimiento se refiere a la campaña de 99/2000 y la primera notificación efectuada a la recurrente -sobre ese asunto- es de enero de 2006. Sobre esta base fáctica sostiene la parte actora la primera de sus alegaciones: la prescripción. Y en apoyo de esa pretensión añade que no es cierto que durante esos años haya estado ilocalizable ya que el domicilio de la entidad le consta a la administración por la comunicación efectuada en 2004 al servicio de ayudas al aceite de oliva. También comunicó el domicilio a la Consejería de Economía y Hacienda. Así pues, conforme el artículo 39.1 de la ley 38/2003 se ha producido la prescripción por transcurso del plazo de cuatro años. Y, en efecto, así ha de entenderse. No pueden otorgarse efectos interruptivos de la prescripción a los intentos de notificación fallidos, toda vez que la administración disponía de información suficiente para conocer el domicilio de la actora.

[...] Opone la demandada que la prescripción se ha interrumpido con el inicio de la actividad inspectora que tuvo lugar antes del transcurso de cuatro años. Pero no basta el inicio por la administración de una actividad inspectora sino que la misma, para que produzca efectos frente al interesado, ha de ser notificada como exige la ley 30/1992 (art. 57 ) y, en todo caso, como decimos, los intentos fallidos de notificación no se deben a una actuación obstruccionista sino a la falta de diligencia suficiente por parte de la administración (en cualquier caso, sería jurídicamente indiferente la causa: lo relevante es el transcurso del tiempo legalmente establecido para practicar actuaciones sin incurrir en prescripción). El recurso pues, ha de ser estimado por la concurrencia de la causa examinada."

SEGUNDO. - El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía se basa en dos motivos, ambos bajo el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción :

Primero.- por infracción de lo dispuesto en los artículos 58.2 y 59.2 y 3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

En el desarrollo de este motivo, la recurrente combate la apreciación de la Sentencia de instancia de que los intentos fallidos de notificación fueron debidos a una falta de diligencia de la Administración y no a una actitud obstruccionista del interesado. Sostiene que el domicilio válido a efectos de notificaciones era el indicado en la solicitud de subvención hasta que la entidad beneficiaria comunicó el cambio. Por tanto, los intentos que en él se realizaron se ajustaron a lo dispuesto en el art. 58 de la citada Ley, y al ser rechazados produjeron el efecto previsto en el actual artículo 59.4. La recurrente concluye su razonamiento afirmando que la Administración se condujo de forma diligente, como prueba que, a pesar de los dos intentos fallidos, efectuó la publicación de edictos y un intento de localización del paradero de la beneficiaria a través de una entidad privada.

Segundo.- por vulneración de lo dispuesto en los artículos 46, por inaplicación, y 39.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

En este motivo, la Administración parte de que se realizó legalmente la notificación del inicio de la actividad inspectora, bien por el rechazo de la notificación, bien por su publicación edictal. Por esta causa debió apreciarse una negativa de la concesionaria de la ayuda a someterse a la actividad de control y, por tanto, una resistencia, excusa, obstrucción o negativa a los efectos del reintegro de la subvención.

Considera que la Sala aplicó indebidamente el instituto de la prescripción del artículo 39.1 de la misma Ley, puesto que el pago de la subvención se practicó el 27 de septiembre de 2001 y ni los intentos fallidos de notificación ni la publicación edictal se realizaron transcurridos cuatro años, por lo que se interrumpió debidamente la prescripción de la acción administrativa de reintegro.

TERCERO.- El primero de los indicados motivos está estrechamente vinculado a uno de los argumentos empleados en el segundo, ya que ambos remiten a la validez que ostentan los actos de comunicación dirigidos a la interesada para interrumpir la prescripción de la acción de comprobación de la Administración.

Para analizar tal cuestión debe partirse necesariamente de las singularidades que muestra este proceso, conforme a los siguientes hechos, no controvertidos por las partes:

Primero; la entidad ahora recurrida, «Bética Agricultura, S.L.», obtuvo una ayuda por la producción de aceite de oliva, campaña de comercialización 1999/2000, por importe de 471.984 euros. El cobro de la subvención se produjo el 27 de septiembre de 2001.

Segundo; la Intervención General de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía acordó realizar el control financiero de la ayuda. Con esta finalidad el 13 de febrero de 2004 expidió la oportuna notificación del acto en que se informaba del inicio del procedimiento de control, se requería la aportación de la documentación contable donde efectuarlo y se citaba a la interesada para practicar la inspección. La notificación se dirigió al domicilio que constaba en la solicitud de la ayuda.

Tercero; el primer intento de notificación tuvo lugar el 13 de febrero de 2004, mediante correo certificado con acuse de recibo. Fue devuelto por «cambio de domicilio», es decir, por ser desconocida la entidad destinataria.

Cuarto; el segundo intento se efectuó el 19 de abril de 2004 mediante comparecencia de un funcionario del FAGA en el mismo domicilio. En la diligencia de notificación se hizo constar las manifestaciones de una persona que se hallaba en dicho lugar, empleada de una tercera sociedad, quien dijo que «Bética de Agricultura» había mudado de domicilio y desconocía su dirección actual.

Quinto; el 28 de julio de 2004 la beneficiaria presentó un escrito ante la Consejería de Agricultura en el que manifestaba que cambiaba de domicilio e indicaba uno nuevo para notificaciones.

Sexto; en noviembre de ese mismo año, el órgano administrativo que realizaba el control financiero acordó, ante el resultado infructuoso de las dos notificaciones domiciliarias, la publicación de edictos. El anuncio se publicó el 10 de noviembre de 2004.

Séptimo; el 8 de septiembre de 2005 se emitió el informe de la Intervención. Este concluía que, dada la imposibilidad de realizar los procedimientos de revisión ante el fracaso de las notificaciones, no se ha podido comprobar el cumplimiento de las condiciones de la subvención. Concluía proponiendo el reintegro de la ayuda.

Por último, con fundamento en el informe, la Consejería de Agricultura acordó iniciar el procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido, lo que sí fue notificado en el nuevo domicilio y, por tanto, llegó a conocimiento del destinatario. Este procedimiento finalizó con la resolución impugnada en este proceso.

CUARTO.- Ante estas circunstancias, debe corroborarse la postura de la recurrente sobre los efectos interruptivos de los intentos de notificación.

El artículo 39 dispone que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. Y el número 3 que el cómputo del plazo se interrumpirá:

" a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar alguna de las causas de reintegro."

Esta Sala considera, partiendo de las peculiares circunstancias de este litigio, que los dos intentos de notificación domiciliaria, realizados con sujeción a la ley y en el lugar expresamente designado a tal fin por la beneficiaria, son aptos para originar dicho efecto interruptivo.

Existe una copiosa jurisprudencia sobre la naturaleza de las subvenciones y la entidad de las obligaciones que pesan sobre el beneficiario. La Sentencia de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ) declaró que «la subvención no responde a una "causa donandi" , sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus" , libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum" )». Esta doctrina ha sido muy reiterada, últimamente en Sentencias de 15 de diciembre de 2009 (RC 2571/2007 ), 25 de mayo de 2010 (RC 3167/2008 ), 14 de junio de 2011 (RC 170/2010 ), 2 de noviembre de 2011 ((RCA 350/2010 ), 30 de enero de 2012 (RCA 318/2010 ) y 16 y 22 de marzo de 2012 (RC 1699/2010 y 966/2009 ). El vínculo que la subvención instaura entre el beneficiario y la Administración ha sido calificado como de «naturaleza contractual de Derecho Público» ( Sentencia de 10 de diciembre de 2001, RC 5437/1995 ) y de «relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática» ( Sentencia de 7 de julio de 2010, RC 5577/2007 ).

Una de las obligaciones que, en esta peculiar relación jurídica, pesan sobre el concesionario de la ayuda es la prevista en el artículo 46 de la Ley General de Subvenciones de colaborar en la labor administrativa de comprobación, labor que constituye el único medio hábil para asegurar el buen fin de la actividad de fomento que justifica la subvención. Un instrumento indispensable para ello es la localización del beneficiario, de modo que a este le corresponde posibilitar en todo momento la comunicación con la Administración a través del deber de informar de los cambios de domicilio.

La inobservancia de esta obligación del concesionario de la ayuda no puede repercutir en perjuicio de la Administración primando al incumplidor con la prescripción de la acción de control. En estas circunstancias, la tentativa reiterada de comunicarse con la entidad subvencionada en el lugar que consignó a tal efecto, con el fin de exigirle su colaboración en el control financiero, debe producir el efecto interruptivo en el sentido exigido por el artículo 39.3 de la Ley de Subvenciones .

Tampoco puede omitirse que esta Sala se ha pronunciado, aunque, ciertamente, no en ningún supuesto idéntico, sobre la capacidad de interrumpir la prescripción que poseen los intentos válidos de notificación. Estos pronunciamientos, procedentes del ámbito tributario, son resultado de aplicar disposiciones que, en lo que nos interesa, son de igual tenor literal que la ya citada de la Ley de Subvenciones. La exigencia del «conocimiento formal» del obligado para que el acto de la Administración disponga de efecto interruptivo, ya se hallaba en la Ley General Tributaria de 1963, y es reiterado en la actual al referirse a los recargos (art. 27), a la interrupción de los plazos de prescripción para liquidar y exigir el pago de las obligaciones tributarias (art. 68) y a la extinción por prescripción de la responsabilidad derivada de las infracciones tributarias (art. 189). En Sentencias de 4 de diciembre de 1999 (RC 2200/1995 ), 20 de abril de 2007 (RC 2270/2002 ), 28 de junio de 2010 (RC 4883/2006 ), 20 de octubre de 2010 (RC 3349/2005 ) y 15 de abril de 2011 (RC 282/2007 ), hemos dicho que, aunque la notificación defectuosa no es válida para interrumpir la prescripción, sí lo son los intentos válidos de notificación.

En línea con esta jurisprudencia consideramos que los intentos de notificación realizados en el domicilio designado por «Bética Agricultura, S.L.» constituyeron actividades susceptibles de interrumpir la prescripción. En efecto, en el caso analizado, dichos intentos de notificación son eficaces a los referidos efectos porque se hicieron con las formalidades exigibles y se dirigieron precisamente al que figuraba como domicilio de la entidad beneficiaria de la ayuda, la cual únicamente procedió a notificar formalmente a la Administración el cambio de domicilio tres meses después de realizarse los intentos fallidos de notificación. En consecuencia, queda perfectamente acreditado que la Consejería de Agricultura no tenia conocimiento temporáneo del cambio de domicilio operado y por ende, el intento realizado con las formalidades exigibles en el domicilio facilitado por la entidad interesada tal y como prevé la Ley General de Subvenciones, debe considerarse como un intento validamente practicado que produce efectos interruptivos de la prescripción.

QUINTO.- La anterior conclusión conlleva la estimación del recurso de casación pues, en contra del criterio de la Sala de instancia consideramos que no había transcurrido el plazo prescriptivo de la acción de la Administración para exigir el reintegro. Por ello en virtud de lo prevenido en el apartado d) del artículo 95.2 de la Ley de la Jurisdicción , nos corresponde dilucidar el debate en la forma en que se planteó en la instancia.

Pues bien, comenzando el análisis de la cuestión suscitada hemos de partir de los mismos hechos anteriormente expuestos y del dato de que la resolución que ordenó el reintegro se sustenta en la conducta "obstruccionista" mantenida por la recurrente a la que -se dice- fué imposible realizar la notificación, impidiendo de ese modo que se realizara la totalidad de las actuaciones de control financiero por parte del interventor actuante. Tal conducta se desprende, según la resolución administrativa de la falta de notificación del traslado de domicilio.

Ya hemos indicado que el retraso de la beneficiaria en cumplir su deber de comunicar los cambios de domicilio abarcó, en lo que consta a la Sala, desde el 13 de febrero, cuando se intentó la primera notificación, hasta el 28 de julio, en que se informó de dicho cambio. La demora es sin duda reprochable en cuanto implica un incumplimiento de las obligaciones de la entidad concesionaria de la subvención, pero no alcanza la dimensión de «resistencia, excusa, obstrucción o negativa» al cumplimiento del deber de colaborar que recae sobre los beneficiarios de toda subvención conforme al art. 46.1 de la Ley General ya mencionada. La actitud obstruccionista denota un comportamiento doloso de su autor que no es apreciable, ni por vía de inferencia, de los hechos que subyacen en este proceso. En este caso la entidad beneficiaria de la subvención acudió, por propia iniciativa, a comunicar el cambio de domicilio, lo que no es coherente con una hipotética voluntad obstruccionista. Además, ha manifestado reiteradamente en vía administrativa su disposición a someterse al control financiero, hasta el punto de que la propia Consejería de Agricultura, competente para dictar la resolución de reintegro, comunicó esta circunstancia a la Consejería de Hacienda, responsable del control financiero, a fin de que la tomara en consideración, lo que esta no estimó procedente por las razones que figuran en su respuesta.

SEXTO.- Lo anteriormente expuesto conlleva a la estimación del recurso contencioso- administrativo deducido por "Bética de Agricultura SL", pues constatamos que la resolución que acuerda el reintegro de la ayuda carece de fundamento válido en la medida que no advertimos el comportamiento o actitud "obstruccionista" que se imputa a la entidad recurrente.

Por ende, procede anular la citada resolución de reintegro de la subvención impugnada, si bien hemos de precisar que de no estar prescrita la acción de control, pueda la Administración realizar una nueva actuación tendente a comprobar el cumplimiento por el beneficiario de las condiciones de la ayuda obtenida por la entidad "Bética de Agricultura SL", y en su caso, exigir el reintegro de las cantidades.

SÉPTIMO.- La estimación del recurso exime de la condena en costas de esta casación, sí como de la primera instancia al no apreciarse ni temeridad ni mala fe ( artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

PRIMERO.- HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la Sentencia dictada el 21 de abril de 2009 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso número 713/07 , la que casamos.

SEGUNDO.- ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por «Bética de Agricultura, S.L.» contra la Orden de 10 de mayo de 2007 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, desestimatorio del recurso de alzada contra la resolución de fecha 16 de octubre de 2006 de la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria sobre reconocimiento y recuperación de pago indebido de subvención, y, en consecuencia, anulamos la mencionada resolución por no ser ajustada a Derecho.

TERCERO.- No ha lugar a la imposición de las costas de ninguna de ambas instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.