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Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 4356/2012 de 16 de Septiembre de 2015
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 16 de Septiembre de 2015
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: ESPIN TEMPLADO, EDUARDO
Núm. Cendoj: 28079130032015100270
Núm. Ecli: ES:TS:2015:3864
Núm. Roj: STS 3864/2015
Resumen
Voces
Intereses de demora
Liquidación de intereses
Cantidad líquida
Silencio administrativo negativo
Recurso potestativo de reposición
Desestimación presunta
Devengo de intereses
Modelo 06. Impuesto Medios de Transporte
Intereses legales
Reintegro de la subvención
Secretarías de Estado
Responsabilidad
Actividad de fomento
Intereses moratorios
Actuación administrativa
Actividades de investigación
Innovación tecnológica
Incumplimiento de la ley
Actos expresos
Dies a quo
Ingresos tributarios
Concesión de subvención
Crédito preferente
Tribunal de Cuentas
Fecha de notificación
Dies ad quem
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Septiembre de dos mil quince.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4.356/2.012, interpuesto por BANCO SANTANDER, S.A., representado por la Procuradora Dª Inmaculada Ibáñez de la Cadiniere Fernández, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 10 de octubre de 2.012 en el recurso contencioso-administrativo número 253/2.010 , sobre intereses de demora por la devolución parcial del préstamo concedido en relación con la Orden IEC/3778/2005.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y resuelva, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, declarando que la desestimación presunta por silencio negativo del recurso potestativo de reposición interpuesto contra la resolución administrativa de 14 de octubre de 2.009, que determina la obligación de abonar la cantidad de 4.806.377,32 euros en concepto de intereses de demora, es contraria a derecho y ha de ser anulada.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 19 de abril de 2.013.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
El Banco Español de Crédito, S.A., ahora Banco Santander, S.A., interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 10 de octubre de 2.012, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional. La Sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo que la citada entidad mercantil había entablado contra la resolución de la Ministra de Ciencia e Innovación de 14 de octubre de 2.009, por la que se efectúa el cálculo de la cantidad a ingresar en concepto de intereses de demora por Banesto en relación al reintegro de 67.014.982 euros efectuado el 31 de julio de 2.008 del préstamo concedido para establecer una línea de financiación a pequeñas y medianas empresas respecto a acciones de cooperación en I+D+I junto con Universidades y Centros Públicos de I+D.
El recurso se funda en un único motivo, amparado en el
apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , que se basa en la infracción de los
artículos
La Sentencia de instancia funda la desestimación del recurso en los siguientes razonamientos:
'
El 31 de julio de 2008 el BANCO ESPAÑOL DE CRÉDITO, S.A. realizó un reintegro de 67.014.982,00 de euros, importe no aplicado durante el período de vigencia de la línea de financiación.
En fecha 14 de octubre de 2009, se dicta la resolución impugnada, en la que se efectúa el cálculo de la cantidad a ingresar por intereses de demora, en la cuantía total de 4.806.377,32 de euros conforme al siguiente desglose:
- 291 días, año 2007, tipo 5%, total año 2.671.419,15 euros.
- 212 días, año 2008, tipo 5,5%, total año 2.134.958,32 euros.
El Abogado del Estado se opone a la demanda, alegando De conformidad con la base décima de la
El crédito por importe de 70.000.000 de euros, fue abonado a la entidad actora y el 31 de julio de 2008 devuelve 67.014.982,00 de euros, importe no aplicado del total concedido.
Suscitándose en la presente litis, la controversia de si Banesto debe o no abonar los intereses reclamados por la Administración.
La tesis de la actora, basada en que no ha incurrido en mora porque la Administración acreedora no ha liquidado la deuda ni expedido el documento de ingreso 609, no puede ser acogida, dado que a la recurrente le son aplicables todas las previsiones que para los beneficiarios de la subvención se establecen en la concreta convocatoria y en la
Así, la
El artículo tercero de esta Resolución, entre las obligaciones de las entidades de crédito, establece la siguiente:
Por su parte, el art. 5º de la resolución de fecha 28 de diciembre de 2005, del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, por la que se concede el crédito de marras a la actora, dispone como plazo de justificación el comprendido entre el día 16 de diciembre de 2006 y el día 16 de marzo de 2007.
Con lo cual, la obligación de devolución era exigible desde el 16 de diciembre de 2006 hasta el 16 de marzo de 2007, en que finalizaba el plazo para el ingreso del importe no aplicado.
Consta en el expediente que la parte actora realizó gestiones para devolver el dinero no utilizado, en 17-01-08 y 25-04-08 (Folios 750 y 753), dirigiéndose al Ministerio y consultando la forma de efectuar el reintegro de los 67.014.982 euros, sin duda porque le constaba que debía efectuar el reingreso y que se encontraba en mora con el acreedor.
Y ciertamente, no son descabelladas las palabras de la Dirección General de Planificación y Coordinación de la Secretaría de Estado de Investigación (folio 866), como recoge el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda,
En definitiva, el Banco recurrente ha incurrido en mora, y en consecuencia, debe satisfacer el interés legal, a falta de interés pactado, desde 16 de marzo de 2007, fecha límite en que debió efectuar el ingreso, hasta el 31 de julio de 2008, fecha en que efectivamente hizo el ingreso de los 67.014.982 euros.
Razones todas ellas que conducen a la desestimación del presente recurso.' (fundamentos de derecho primero a cuarto)
Como se deduce de los términos de la Sentencia impugnada, el Ministerio de Ciencia y Tecnología concedió, previa convocatoria pública, un préstamo sin intereses por importe de setenta millones de euros al Banco Española de Crédito, al objeto de que esta entidad otorgase a su vez préstamos en condiciones preferentes a pequeñas y medianas empresas, en el marco del fomento de la actividad de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) en colaboración con Universidades y Centros Públicos de investigación. Empleada una reducida cantidad para el objeto perseguido por esta actuación promocional (2.985.018 euros), el Banco Español de Crédito procedió a la devolución de la cantidad restante (67.014.982 euros), aprobando entonces la Administración la resolución impugnada por la que liquidaba los intereses (por un total de 4.806.377,32 euros) por la supuesta demora en la devolución de dicha cantidad.
El objeto de la litis se circunscribe a si resultaba procedente dicha liquidación de intereses moratorios, como entiende la Administración, o si fue la propia Administración, como sostiene la mercantil recurrente, la responsable del supuesto retraso en la devolución del préstamo no utilizado, al no haber procedido a requerir el reintegro de dicha cantidad mediante el oportuno procedimiento liquidatorio. Pues bien, tal controversia ha de resolverse teniendo en cuenta la naturaleza promocional de la actuación administrativa de la que trae causa el litigio y de la normativa aplicable. En efecto, no cabe duda de que estamos en presencia de una actividad de fomento o subvención (en este caso de la I+D+I empresarial y de la transferencia de resultados y tecnología desde las Universidades y otros centros públicos de investigación), y por tanto de naturaleza subvencionadora.
La concreta actuación de fomento sobre la que se versa el proceso (concesión de préstamos con la mencionada finalidad) se regula en la Orden ECI/3778/2005, de 1 de diciembre, por la que se regulan las bases del procedimiento para la concesión y gestión de préstamos para el fomento de la colaboración del sector empresarial con Universidades y otros Centros Públicos de Investigación en la I+D+I a través de entidades de crédito. En la exposición de motivos de la propia disposición se explicita la apoyatura de tal actividad promocional en el Plan Nacional de Investigación, Desarrollo e Innovación Tecnológica para el período 2.004-2.007, en el que se prevé de forma genérica la conveniencia y necesidad de semejante actuación de fomento de I+D+I.
Fuera de la citada disposición reglamentaria en virtud de la cual se convoca y resuelve la concesión del préstamo a Banesto, hay que estar, lógicamente, a lo que dispongan las leyes generales del ámbito económico que puedan tener incidencia sobre la materia aducidas por la entidad recurrente -en especial la
La mercantil recurrente no pone en cuestión la obligación de devolver la cantidad no usada de la subvención, sino que argumenta que dicha devolución o reintegro debía ir precedida necesariamente 'de un acto expreso por parte de la Administración, que ha de emitir el correspondiente documento de liquidación'. En su opinión, la Administración no efectuó tal liquidación, por lo que Banesto no incurrió en retraso en el pago y en ningún caso resultaría procedente la liquidación de intereses efectuada en la resolución impugnada. Reclama la aplicación de la normativa de ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria y rechaza la aplicación de las previsiones para los beneficiarios establecidas en la
La conclusión a la que llega la entidad recurrente es que la Orden 3778/2005 y la resolución de concesión de 28 de diciembre de 2.005 fijan el plazo para la justificación de los créditos concedidos, pero no el procedimiento y plazo para realizar el reintegro. Y seguidamente trata de justificar que la aplicación de la
No tiene razón la mercantil recurrente. Nada hay que objetar respecto a que la Administración hubiera podido actuar en la forma y procedimiento que señala la recurrente. Sin embargo, las previsiones de las normas reguladoras de la actuación subvencional litigiosa conducen a una conclusión distinta a la que llega la actora, que considera legalmente plausible la absoluta pasividad e inacción en cuanto a la devolución de los fondos públicos no empleados en la concesión de créditos hasta la apertura de un procedimiento liquidatorio adicional a la aplicación de la normativa subvencional aplicada (la
En primer lugar, ya hemos afirmado la naturaleza subvencional de la concesión del crédito, por lo que hay que rechazar la genérica afirmación de la parte respecto a inaplicabilidad de las disposiciones sobre los beneficiaros contempladas en la
En lo que respecta a la obligación de devolución, hay que partir de las previsiones contenidas en el
artículo
'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:
[...]
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.'
En el presente supuesto, sin duda puede hablarse de incumplimiento de la subvención, en el sentido legal del término, y pese a que la entidad bancaria actuase diligentemente en su función de intermediación en la apertura de una línea de crédito preferente para las empresas afectadas, puesto que sólo se logró concertar créditos por un importe mínimo del capital destinado a ello, lo que supone un incumplimiento parcial del objetivo, actividad o proyecto, en los términos empleados por la Ley. Frente a otras causas de incumplimiento, se trata aquí de un incumplimiento puramente objetivo debido a no haberse alcanzado los objetivos perseguidos con la subvención, y no implica necesariamente una actuación negligente de la entidad bancaria, que no ocurrió en el presente supuesto. No cabe pues duda de que hubo incumplimiento y que procedía el reintegro de la cantidad no empleada en la actividad subvencionada, así como los intereses de demora correspondientes; en cuanto a estos últimos, es claro que la previsión legal del
Por su parte, la Orden reguladora ECI/3378/2005 estipula en el apartado décimo, en sus dos primeros párrafos, lo siguiente:
'Décimo. Plazo y forma de justificación por parte de las entidades de crédito.-Las entidades de crédito presentarán a la Comisión Técnica Ejecutiva, durante el primer trimestre siguiente a la finalización del primer año, una relación definitiva de los préstamos debidamente formalizados durante el periodo de vigencia, para en su caso proceder a la devolución de la cantidad no utilizada para dicha finalidad.
Dicha relación deberá constar como mínimo, los datos indentificativos de las entidades, el objetivo de la solicitud, los colaboradores, las causas de aprobación y los importes finalmente concedidos.'
De lo previsto en estos dos párrafos se derivan con claridad dos consecuencias: primera, que transcurrido el primer trimestre del segundo año la entidad bancaria ha de presentar las cuentas de los créditos concedidos y que en dichas cuentas ha de constar necesariamente la cantidad restante no empleada para la finalidad del préstamo; segunda, que la entidad bancaria ha de proceder 'en su caso' (esto es, en caso de que no se haya empleado toda la cantidad objeto del préstamo) 'a la devolución de la cantidad no utilizada para dicha finalidad'. Esto es, a la presentación de las cuentas en el primer trimestre del segundo año, en las que necesariamente ha de constar la cantidad liquida no utilizada, la entidad de crédito tiene la obligación de proceder a la devolución dicha cantidad. Lo cual no es sino una aplicación de lo previsto en el citado
artículo
Además, en el apartado decimotercero de la Orden, apartado 1, se establece que:
'1. El incumplimiento de los requisitos establecidos en la presente Orden y demás normas aplicables, así como de las condiciones que, en su caso, se hayan establecido en la correspondiente resolución de concesión, dará lugar a la obligación de devolver el préstamo recibido, en función de los criterios de graduación del apartado decimosegundo, y los intereses de demora correspondientes, conforme a lo dispuesto en el Título II, Capítulo I de la
Así pues, también la propia Orden que establece las bases de la subvención prevé el abono de intereses de demora en caso de incumplimiento. Otra cosa es, como decíamos antes, la determinación en el concreto caso presente del
Por último, la resolución de concesión -que puede incorporar condiciones adicionales, tal como prevé el citado apartado decimotercero.1 de la Orden-, desarrolla el apartado décimo de la Orden recién comentado en los siguientes términos:
'
La presentación de esta documentación se realizará en el periodo comprendido entre el 16 de diciembre del año 2006 y el 16 de marzo del año 2007. El periodo de vigencia de la línea de financiación podrá prorrogarse de acuerdo con lo establecido en el apartado décimo de la Orden ECI/3778/2005. Así mismo se podrá ampliar el plazo establecido para la presentación de la documentación justificativa.
La Comisión Técnica Ejecutiva a la que se hace referencia en el punto séptimo de esta resolución emitirá el informe correspondiente.
Si transcurrido el plazo establecido para la vigencia de la línea de financiación, ésta no se hubiera ejecutado totalmente, se revocará parcialmente la ayuda concedida por incumplimiento parcial y la entidad beneficiaria procederá a la devolución de las cantidades no utilizadas más los intereses de demora que correspondieran.
Se considerará que existe incumplimiento parcial siempre que se acredite por el beneficiario de la ayuda una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos pues en caso contrario procederá la revocación total de la ayuda.
La demora en la presentación de los documentos para justificar la realización de la ayuda concedida dará lugar transcurridos dos meses a la revocación total de la ayuda y al reintegro del 100% de la ayuda más los intereses de demora que correspondieran.
La entidad de crédito beneficiaria quedará sujeta a las actuaciones de comprobación de la Intervención General de la Administración del Estado y de fiscalización del Tribunal de Cuentas.'
En definitiva, tanto la Orden como la propia resolución de concesión califican expresamente de incumplimiento la no utilización completa de los fondos prestados para su objetivo de concesión de créditos. Y, de conformidad con lo previsto en el apartado decimocuarto de la Orden en relación con los criterios de graduación de los posibles incumplimientos 'el incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió el préstamo, dará lugar al reintegro parcial del préstamo en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada' (apartado decimocuarto.2).
Por otra parte, tanto la Orden como la resolución de concesión establecen que el período de vigencia, esto es, el período en el que se han de concertar los créditos, es de un año, ya que finalizado el mismo se inicia el período de un trimestre previsto para la justificación de los créditos concedidos y se prevé, en consonancia con la propia
Pues bien, dice la mercantil recurrente que ni la Orden reguladora de las bases ni la resolución de concesión contemplan el plazo y procedimiento de pago. Sin embargo, esto no es así. Ya hemos constatado que al final del plazo de vigencia de un año, surge la obligación de justificación de la actuación desarrollada y la de devolución de la cantidad no utilizada. Pero además, la resolución de concesión establece de manera expresa en el párrafo cuarto que, transcurrido el período de vigencia, la entidad beneficiaria 'procederá a la devolución de las cantidades no utilizadas más los intereses de demora que correspondan'.
Visto todo lo anterior, queda por determinar el momento concreto en que la entidad beneficiaria queda obligada al pago tras la finalización del período de vigencia y el
Como hemos visto, la entidad bancaria debe presentar las cuentas justificativas en el primer trimestre del año posterior a la vigencia de la subvención, que en el caso es el trimestre que va desde el 16 de diciembre de 2.006 al 16 de marzo de 2.007, por lo que la obligación de devolución surge con posterioridad a la presentación en plazo de tales cuentas. La Administración ha entendido que la obligación de pago efectivo se inició en la fecha final de dicho trimestre, el 16 de marzo de 2.007. Sin embargo, dichas cuentas justificativas han de ser aprobadas por la Administración, momento hasta el cual sólo tienen un valor provisional; en consecuencia y ante la falta de precisión de la Orden de bases y de la resolución de concesión, hay que entender que la obligación de reintegro se produce desde la fecha de notificación de la resolución aprobatoria de las cuentas, aprobación que se produjo en el caso de autos a propuesta de la Comisión Técnica Ejecutiva prevista en la Orden de convocatoria en la reunión que tuvo lugar el 18 de abril de 2.007.
Es pues a partir de dicho momento cuanto la entidad bancaria quedaba obligada al pago según la normativa subvencional ya comentada, sin que pueda admitirse la interpretación efectuada por la recurrente de que el cumplimiento de dicha obligación quedaba a expensas de la iniciación de un procedimiento adicional de reintegro que culminase en una liquidación y en la remisión a la entidad del formulario 689 a los efectos de su cumplimentación. La
'Dado que el BANCO ESPAÑOL DE CRÉDITO S.A. ha acreditado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, se propone que en la Resolución del expediente de reintegro correspondiente a las presentes actuaciones se acuerde solo la devolución de las cantidades no utilizadas más los correspondientes intereses de demora en los términos previstos en el apartado 5º de la Resolución de concesión de 28 de diciembre de 2005.'
En consecuencia, una vez notificada la aprobación de la propuesta efectuada por la Comisión, la entidad bancaria tenía la efectiva obligación de devolución de dicha cantidad por cualquier medio eficaz o, cuando menos, la de poner a disposición de la Administración el pago efectivo en la forma en que le fuera indicado. Lo que no resulta admisible es la tesis mantenida por la entidad bancaria de que resultaba necesario iniciar un nuevo procedimiento específico de reintegro que condujese a una nueva liquidación de una cantidad ya determinada por la Administración a resultas de las cuentas justificativas presentadas por la propia entidad. Y no resulta baladí señalar que no se trata de un pago de cualquier naturaleza que tuviese efectuar la empresa beneficiaria de la subvención, sino de la devolución de una cantidad que le había sido prestada sin intereses por la Administración encaminada a un objetivo -frustrado en lo que respecta a la cantidad a devolver- y de cuya retención la entidad bancaria obtenía beneficios al disponer de la misma y la Administración el correlativo perjuicio de su falta de disposición.
De todo lo anterior se deduce que la previsión de pago de intereses de demora surge desde la notificación por la Administración de la admisión de las referidas cuentas y alcanza hasta que la entidad mercantil obligada puso dicha cantidad a disposición de la Administración, lo que no ocurre hasta su escrito de 17 de enero de 2.008, en el que Banco Santander se dirige a la Dirección General de Política Tecnológica en los siguientes términos:
'Habiendo cumplido Banesto todas las obligaciones y condiciones establecidas por las citadas Orden de Bases ECI/3778/2005 y Resolución de convocatoria de la subvención, estamos pendientes de que nos indiquen la forma en que debemos proceder a la devolución de la cantidad del préstamo no utilizada para la formalización de los préstamos subvencionados, de conformidad con lo dispuesto en los apartados Décimo de la Orden de Bases y Tercero.10 de la Resolución de convocatoria de la subvención, y cuyo importe asciende a la suma total de 67.014.982 € (Sesenta y siete millones catorce mil novecientos ochenta y dos euros).'
No puede aceptarse en cambio la liquidación de intereses efectuada por la Administración en la resolución recurrida. En cuanto al
Procede, en consecuencia, estimar el motivo y el recurso de casación, así como, por idénticas razones, parcialmente el recurso contencioso administrativo
Según lo expuesto en el anterior fundamento de derecho ha lugar al recurso de casación, por lo que casamos y anulamos la Sentencia recurrida. Asimismo y por las mismas razones, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo de instancia, y anulamos la resolución administrativa impugnada en el mismo. Procede, en consecuencia, que se retrotraigan las actuaciones al objeto de que la Administración efectúe nueva liquidación de intereses desde la fecha en que le fue notificada a la entidad Banco Santander la aceptación de las cuentas presentadas del préstamo, hasta que dicha entidad comunicó el 17 de enero de 2.008 a la Administración la disponibilidad del pago del capital no empleado en la finalidad de la subvención.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2, no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en casación.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Fallo
1. Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Banco Santander, S.A. contra la sentencia de 10 de octubre de 2.012 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 253/2.010 , sentencia que casamos y anulamos.
2. Que ESTIMAMOS EN PARTE el citado recurso contencioso-administrativo, interpuesto en su día por Banco Español de Crédito, S.A. contra la resolución de la Ministra de Ciencia e Innovación de 14 de octubre de 2.009 -por la que se efectúa el cálculo de la cantidad a ingresar en concepto de intereses de demora en relación con el préstamo concedido mediante resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 28 de diciembre de 2.005-, que anulamos, ordenando la retracción de las actuaciones administrativas en los términos recogidos en el fundamento de derecho cuarto.
3. No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-
Ver el documento "Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 4356/2012 de 16 de Septiembre de 2015"
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