Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 5190/2007 de 25 de Junio de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil diez.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación número 5190/2007, interpuesto por D. Fabio , representada por la Procuradora Dª Silvia Vázquez Senin, contra la sentencia de fecha 29 de junio de 2007 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 8056/03. Ha sido parte recurrida la XUNTA DE GALICIA, representada y defendida por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 8056/03, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia de fecha 29 de junio de 2007 , desestimando el recurso promovido por D. Fabio contra la resolución dictada por el Secretario Xeral de Consellería de Innovación, Industria e Comercio de Xunta de Galicia que desestimó en su totalidad las resoluciones del Director Xeral de Industria, Energía y Minas, de 15 de abril de 2003 por la que se acuerda cancelar las solicitudes de concesión minera derivadas del permiso de investigación del que era titular la recurrente; Elena 1; Elena Frac.2ª, Begoña, Begoña frac.2ª, Paula, Aranzazu frac.2ª, Fernando 1 y Fernando 2.

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia, la representación procesal del D. Fabio , preparó recurso de casación que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, tuvo por preparado, y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Fabio compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 31 de octubre de 2007 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

Primero: Infracción del artículo 61 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas que establece que "para que pueda otorgarse una concesión de explotación será necesario que se haya puesto de manifiesto uno o varios recursos de la Sección C) susceptibles de aprovechamiento racional" y artículos concordantes del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto que desarrolla los requisitos exigidos por la Ley de Minas para el otorgamiento por la Administración de concesiones de explotación derivadas de los permisos de investigación vigentes.

Segundo: Infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Terminando por suplicar dicte "sentencia integramente estimatoria del presente recurso, casando y anulando la Sentencia objeto del mismo, y en su lugar, dicte una segunda Sentencia anulando las resoluciones de la Dirección Xeral de Industria, Enerxía e Minas de 15 de abril de 2003 que declararon la cancelación de las seis solicitudes de concesión de explotación derivada de los permisos de investigación Elena nº NUM000 , Begoña nº NUM001 , Begoña Fracción Segunda nº NUM002 , Paula nº NUM003 , Aranzazu Fracción Segunda nº NUM004 y Fernando nº NUM005 , acordando ordenar a la Concellería competente en materia de Energía y Minas de la Xunta de Galicia continuar con la tramitación de las solicitudes de concesión de explotación derivadas, y resolver sobre las mismas".

CUARTO.- Admitido el recurso de casación, la representación procesal de la Xunta de Galicia, presentó escrito de oposición al recurso en fecha 19 de marzo de 2008, en el que suplica dicte sentencia "por la que se declare no haber lugar al mismo y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, e imposición de costas al recurrente".

QUINTO.- Por providencia de 7 de abril de 2010, se nombro Ponente a la Excma. Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 22 de junio de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 29 de junio de 2007 , que desestima el recurso contencioso deducido por el ahora recurrente contra las Resoluciones dictadas por el Secretario Xeral de Conselleria de Innovación, Industria e Comercio de la Xunta de Galicia que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director Xeral de Industria, Energía y Minas de 15 de Abril de 2003 por la que se acuerda cancelar las solicitudes de concesión minera derivadas del permiso de investigación del que era titular: Elena 1; Elena Frac.2ª, Begoña, Begoña Frac.2ª Paula, Aranzazu Frac.2ª Fernando 1 y Fernando 2.

A) El recurrente era titular de diversos permisos de investigación, concedidos para el estudio de los recursos mineros de lignito, caolín, cuarzo, serpentina, dunita y feldespato, todos ellos en la provincia de Lugo.

B) En diciembre de 2002 el recurrente solicita prórrogas extraordinarias de los permisos de investigación de referencia al amparo del articulo 64 del Reglamento General de Minas , que fueron denegadas mediante resoluciones de la Consellería de Innovación, Industria e Comercio de Lugo de fecha 25 de febrero de 2003, por no cumplirse el requisito de excepcionalidad. Formulado recurso de alzada, fueron desestimados mediante resoluciones de la Consellería de Innovación, Industria e Comercio de la Xunta de Galicia, de 18 de julio de 2003.

Por la Consellería de Innovación, Industria e Comercio de la Xunta de Galicia de 14 de Agosto de 2003, se declara la caducidad de los permisos de investigación minera titularidad del recurrente, Elena, Fernando, Begoña, Begoña Frac.2ª, Paula y Aranzazu Frac.2ª. Frente ambas resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo que se tramitó bajo el número 8057/2003.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia dicta Sentencia el 23 de diciembre de 2005 , estimando en parte las pretensiones del entonces demandante por considerar que la prórroga extraordinaria debió haber sido concedida "entre el 25 de febrero y el 18 de julio de 2003" por ser esta última fecha aquella en que se resolvió el recurso de alzada contra la negativa formal de la solicitud de prórroga, desestimando el recurso en lo demás.

Frente a esta resolución se interpuso recurso de casación, que tramitado bajo el número 2217/2006, es finalmente desestimado por la Sentencia de esta Sección de fecha 3 de diciembre de 2008 .

C) De forma paralela, el recurrente presenta solicitudes de concesiones de explotaciones derivadas de los permisos de investigación en diciembre del año 2002 de concesión de recursos de "roca ornamental". Dichas solicitudes son canceladas por la Dirección Xeral de Industria, Enerxia e Minas de la Xunta de Galcia, mediante sendas resoluciones de 15 de Abril de 2003. La cancelación por dicha Consellería de las solicitudes de concesión derivadas de los permisos de investigación se sustenta en que "no se puede otorgar una concesión derivada para recursos distintos de aquellos para los que fue otorgado el permiso del que deriva, por lo que procede la cancelación de esa solicitud en virtud del artículo 105 K) del Reglamento General para el Régimen de la Minería".

Contra estas resoluciones se interpuso recurso de alzada que es desestimado mediante resolución de la Consellería de Innovación, Industria e Comercio de 18 de julio de 2005.

Formalizado recurso contencioso-administrativo que es desestimado por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de junio de 2007 . A esta resolución se contrae el presente recurso de casación. En el Fundamento Jurídico Segundo la Sala razona:

"Resulta un hecho no discutido por el recurrente que era titular de un permiso de investigación, otorgado para recursos de lignito, caolín, cuarzo, serpentina, dunita y feldespato y que la posterior solicitud de concesión de la explotación deriva de ese permiso de investigación.

Así mismo ninguna discusión se plantea sobre el hecho de que la concesión de explotación solicitada posteriormente por el recurrente lo es para el recurso "roca ornamental", es decir para un recurso diferente del que motivó el permiso de investigación del que trae causa la solicitud de concesión de explotación ahora denegada.

Frente a la alegación realizada de falta de motivación de la resolución impugnada- punto de discordia entre las partes aquí contendientes- es de advertir que tanto esa resolución como la dictada para declarar canceladas las solicitudes de explotación están suficientemente motivadas, pues aparte de citar el art. 105.1.k del Reglamento General de Minas , la resolución que se impugna cuenta con hechos y criterios jurídicos esenciales que fundamentan la decisión denegatoria de aquellas solicitudes, permitiendo al recurrente quien tuvo plena intervención a lo largo del expediente y de este proceso su defensa.

Es más se cita y trascribe doctrina del TS establecida en sentencia de 31 enero 2001 Recurso de Casación núm. 5126/1996 en la que literalmente se dice:

"La parte recurrente aduce, en su primer motivo de casación, que "las normas que regulan las concesiones derivadas de permisos de investigación en absoluto limitan la posibilidad de obtener tales concesiones a los recursos para los que nominalmente se pidió y otorgó el permiso de investigación".

Tal tesis no puede acogerse, pues pugna con la naturaleza que a estas concesiones atribuye el artículo 61 de la Ley de Minas . En efecto, al tratarse de concesiones derivadas -así se las designa en el epígrafe de la Sección Tercera, Capítulo IV, Título V de la Ley- de un permiso de investigación previo, lógicamente, su otorgamiento ha de quedar restringido a los recursos para cuya investigación se otorgó aquél, por la natural relación causa/efecto que debe existir entre el permiso y la concesión. De esta forma se evita que por una vía indirecta se obtenga la prioridad, que se induce de dicho artículo, para la obtención de estas concesiones derivadas, sin las garantías procedimentales y la oportuna concurrencia que se prevén en los artículos 39 y 53 de la Ley , y que no se establecen en los artículos 67 y siguientes, por entenderse ya cumplidas en aquella primera fase. Bastaría obtener un permiso de investigación de cualquier sustancia que no suscite el interés de hipotéticos aspirantes, para lograr concesiones de las verdaderamente interesantes que se pongan de manifiesto en la zona de que se trate, eludiendo el correspondiente concurso público. Otra cosa no puede explicarse sí se tienen en cuenta las referencias que a los recursos a investigar deben hacerse en la memoria (artículo 66.1 del Reglamento de 25 de agosto de 1978 y que habrán de servir de base a la resolución, en la que se expresarán los incluidos y excluidos [artículo 71.4 .d)].

A esta conclusión no se opone el artículo 62.2 del Reglamento , que confiere al titular de una concesión de explotación el derecho al aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C que se encuentren dentro del perímetro de la misma. Y no se opone porque se refiere a concesiones ya otorgadas con todas las garantías, no de simples titulares de permisos de investigación aspirantes a las mismas.

Como señala también el TS en sentencia de igual fecha en el Recurso de Casación núm. 3360/1996 el artículo 62.2 de la Ley , que confiere al titular de una concesión de explotación el derecho al aprovechamiento de todos los recursos de la Sección C que se encuentren dentro del perímetro de la misma, pues se trata de concesiones ya otorgadas, no de simplestitulares de permisos de investigación aspirantes a las mismas.

Tampoco cabe inferir solución distinta de sus artículos 59 y 67 del citado Reglamento , ya que en las referencias que en ellos se hace a "posibles recursos" o "recursos de la Sección C", ha de entenderse, por los motivos antes indicados, aquéllos que constituyen el objeto del permiso. Por otra parte, frente al interés que invoca (ya hasta procura acreditar mediante la pericial que se ha practicado) el recurso con apoyo en el artículo 37 de la Ley -necesidad de que se investiguen todos los recursos existentes en el terreno-, debe primar el de facilitar la concurrencia en la investigación y explotación de los mismos.

A mayores el artículo 58.1 de la Ley , por su parte viene a establecer que, sólo en casos excepcionales -razones de interés nacional- y previa invitación del Estado, se pueden ampliar los trabajos para localizar recursos distintos de los que se están investigando; si no existe tal invitación, la investigación debe limitarse a los expresamente autorizados.

Tampoco -de nuevo- cabe inferir solución distinta del artículo 67 de aquel Reglamento , que establece el derecho a solicitar la concesión de explotación "tan pronto como la investigación demuestre de modo suficiente la existencia de un recurso o recursos de la Sección C". Aunque la dicción literal del precepto pudiera inducir a pensar en una extensión omnicomprensiva de todos los recursos, esa solución choca con la que impone la interpretación lógica, teleológica y sistemática que anteriormente ha quedado expresada. >"

SEGUNDO. El recurso de casación se formaliza al amparo del articulo 88 1 d) de la Ley de la Jurisdicción, y se articula en dos diferentes motivos. En el primero de ellos se denuncia la infracción del articulo 61 de la Ley 22/1973, de 21 de Julio, de Minas , y concordantes del Reglamento General de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de Agosto . En el desarrollo del motivo se sostiene que para conocer si la cancelación de las solicitudes de concesión son correctas, debía analizarse la trayectoria de los permisos de investigación otorgados en el año 1994 y 1996 hasta diciembre de 2002. Las solicitudes de permisos de investigación se hicieron para recursos de la Sección C) para determinados minerales, y nada impidió a la Administración tramitar las solicitudes de prórroga de los permisos de investigación para minerales distintos para los que inicialmente fueron otorgados. La Conselleria de la Xunta de Galicia los otorgó para "caolín y otros" y en las publicaciones del Diario Oficial de Galicia figuran "varios". Entra en juego-se dice- la teoría de los actos propios, por lo que no es aceptable la causa de cancelación de las solicitudes de concesión derivada, según interpreta la Administración demandada. Se generó en el solicitante una legítima expectativa de que se tramitara la concesión derivada de los permisos de investigación en el futuro, más, cuando se ha aportado documentación que acredita la viabilidad de la explotación y el estudio de esos recursos -roca ornamental- acreditando el interés económico-minero de las solicitudes de concesión derivada.

El recurso ha de ser desestimado. La sentencia de instancia declara como hecho probado que la recurrente era titular de un permiso de investigación referido a determinados minerales, -según indica en el fundamento jurídico segundo-, y considera correcta la decisión administrativa, de cancelación de las solicitudes de concesión de explotación, por estar referida a un recurso diferente del que motivó el permiso de investigación. La recurrente intenta combatir tal conclusión -determinante de la desestimación de su pretensión- introduciendo nuevos y diferentes cuestiones que no se plantearon en la demanda, lo cual, claro está, es inviable en el recurso de casación. El contraste entre los hechos y fundamentos incluidos en la demanda en los que se sustentó la pretensión en la instancia y los relatados en el recurso de casación, en que se invoca, por vez primera, la doctrina de los actos propios, pone de manifiesto el aludido desajuste entre ambos escritos que desemboca en el rechazo del motivo casacional.

Pero es que además, tampoco se advierten razones suficientes que sustenten la aducida quiebra del artículo 61 de la Ley de Minas y "preceptos concordantes" del Reglamento Minero.

En primer término, por las consideraciones que se refieren en nuestra Sentencia de 3 de diciembre de 2008 , sobre la prórroga extraordinaria y la caducidad de los permisos de investigación minera de titularidad del recurrente y por otra parte por cuanto la cancelación de la solicitud se produce por la discrepancia entre el contenido del permiso de investigación con la ulterior petición formulada respecto a un distinto recurso minero, lo que no resulta aceptable, según razona la Sala, sin que las referencias semánticas a las que se acoge la recurrente presenten relevancia para justificar su pretensión que al igual que la invocación de la doctrina de los actos propios, carece de fundamento.

TERCERO.- En el segundo de los motivos de casación se fundamenta en la infracción del articulo 54 de la Ley 30/1992. de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y en él se sostiene la falta de motivación de la resolución administrativa que acuerda la cancelación de las solicitudes de concesión derivada de los permisos de investigación. Se afirma que el apartado k) del artículo 105.1 del Reglamento de Minas , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , resulta sumamente genérico y en el tiene cabida cualquier supuesto de cancelación, pero, para fundamentar la cancelación de las solicitudes de concesión derivadas de permisos de investigación se necesita una cobertura legal para o reglamentaria, y al no haberse motivado la decisión de cancelación se infringe - se añade- el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Para abordar esta cuestión es preciso recordar que la motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada.

En la Sentencia de 30 de enero de 2001 de esta Sala declaramos que el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 exige que los actos administrativos sean motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derechos los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una "elemental cortesía", ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que "justifican" el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contenciosa administrativa pueda controlar la actividad de la Administración y porque sólo expresándolos puede el interesado puede dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el articulo 24.1 de la Constitución". Y añade la indicada sentencia que "la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 ".

Partiendo de los expuestos criterios jurisprudenciales, y entrando en el análisis del presente recurso, resulta que esta cuestión ya fue analizada convenientemente en la Sentencia ahora recurrida y así, en su fundamento jurídico tercero la sala de instancia argumenta que no cabe imputar falta de motivación en las resoluciones recurridas pues destaca que la cancelación de la solicitud se produce por la discrepancia apreciada entre el objeto del permiso de investigación y la solicitud ulterior de explotación, con cita de la jurisprudencia aplicable, todo ello al amparo del apartado k) del articulo 105 del Reglamento Minero . Y ciertamente, del contenido de las resoluciones administrativas se constata, sin necesidad de mayor esfuerzo, que en ellas se exponen con suficiencia las razones por las que se adopta la decisión de cancelación ahora debatida, que no es más que el diferente tipo de mineral sobre el que se proyectan las solicitudes de concesión respecto al permiso de investigación. En ellas, además, se cita la jurisprudencia de esta Sala en la materia y finalmente, se identifica el precepto en que se fundamenta el rechazo de la solicitud. En fin, la Sala no comparte la alegación puesta de manifiesto por la parte recurrente sobre la ausencia de motivación, ya que se concretan de forma detallada y clara las razones que determinan la cancelación de las solicitudes por parte de la Administración.

De ello se deduce la procedencia de la desestimación del segundo motivo de casación en el que, más que una infracción que se imputa a la sentencia recurrida, se denuncia un déficit de motivación del propio acto administrativo enjuiciado ex artículo 54 de la Ley 30/1.992 , que la Sentencia de instancia no habría corregido.

CUARTO.- La desestimación de los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso, con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Fallo

NO HA LUGAR al presente recurso de casación, interpuesto por D. Fabio , contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 29 de junio de 2007 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 8056/03. Con condena en costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.