Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2063/2011 de 09 de Octubre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Octubre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, el recurso de casación número 2063/2011, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por D. Luis Pozas Osset, en nombre y representación de la Asociación Kristau Eskola y la Asociación Independiente de Centros de Enseñanza/Irakaskuntza Zentruen Elkarte Autonomoa (AICE-IZEA), contra la sentencia de diez de febrero dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en los autos número 527/2009 .

Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso de casación el Gobierno Vasco, representado por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en los autos número 527/2009, dictó sentencia el día diez de febrero de dos mil once, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: " Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por ASOCIACIÓN KRISTAU ESKOLA y por ASOCIACIÓN INDEPENDIENTE DE CENTROS DE ENSEÑANZA -AICE-IZEA- contra el Decreto 21/2009 de 3 de Febrero por el que se establecen los criterios de ordenación y planificación de la red de centros docentes de enseñanza no universitaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial de esta de 12-02-2009, declarando la conformidad de la disposición recurrida con el ordenamiento jurídico; sin imposición de costas ".

SEGUNDO .- La representación procesal de los recurrentes preparó el recurso de casación y la Sala de instancia tuvo por preparado dicho recurso, acordando el emplazamiento de las partes.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, y formulado escrito de interposición por la representación procesal de los recurrentes, la Sección Primera acordó por Providencia de trece de junio de dos mil once la admisión del mismo, y se acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

TERCERO .- La representación del Gobierno Vasco presentó escrito de oposición el 23 de septiembre de 2011, interesando la desestimación del recurso interpuesto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO.- Se acordó que las actuaciones quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se acordó para el día dos de octubre dos mil doce, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

Fundamentos

PRIMERO .- La sentencia objeto de impugnación desestima el recurso en base al siguiente razonamiento:

" El ámbito de aplicación del Decreto 21/2009 objeto del presente recurso viene delimitado con toda claridad y precisión en su artículo 1 º (".....de la red de centros docentes no universitarios tanto públicos como privados concertado.....") en congruencia con el contexto normativo señalado por la exposición de motivos y no se advierte en el texto y sistemática de la norma ninguna discordancia, oscuridad o imprecisión que genere duda o confusión sobre la naturaleza de los centros docentes sujetos a su regulación. Por lo tanto, hay que desestimar la alegación de la recurrente sobre vulneración del principio de seguridad jurídica en razón al enunciado, orientativo y no exhaustivo, de la disposición en cuestión.

... Del propio objeto del Decreto 21/2009 hace la recurrente una cuestión general que obedece a la consideración de que la planificación de la red de centros concertados comporta de suyo una limitación del estatuto o régimen de funcionamiento de esos centros determinado por la pertinente autorización administrativa. Y tal consideración enmarca la impugnación "in totus" de dicha disposición y, por añadidura, de algunos preceptos en particular.

Ese planteamiento colisiona con la normativa estatal que ampara la planificación y ordenación de la red educativa constituida así tanto por los centros públicos como por los privados concertados y que menciona la exposición de motivos de la disposición recurrida; nos referimos al artículo 108-4 de la LODE que dispone la prestación del servicio público de la educación a través de los centros públicos y de los centros privados concertados y el artículo 109-2 de la misma Ley Orgánica que habilita a la Administración Educativa para hacer la programación de los centros docentes que imparten las etapas obligatorias y gratuitas.

Así, la participación de los centros privados concertados en la configuración de la oferta educativa en concurrencia con los centros públicos como responsables unos y otros de la prestación del servicio público de la educación justifica su sometimiento a la planificación que establezca la Administración Educativa competente con la finalidad de ajustar la oferta existente a las necesidades de escolarización en cada circunscripción, zona o municipio.

Esa potestad normativa de planificación no sólo encuentra amparo en la precitada norma legal sino que además es conforme al artículo 27-5 de la Constitución : "Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes".

Por consiguiente, el Decreto recurrido no infringe los preceptos citados por los recurrentes en el primer motivo del recurso y tampoco contradice el régimen de concierto con los centros privados sino que regula las condiciones que definen la oferta de estos centros y de los centros públicos para atender las necesidades de plazas escolares; esto es, una obligación de la Administración que ha dictado aquella norma.

... El artículo 2 del Decreto 21/2009 dispone:

"2.-La Dirección de centros escolares, en coordinación con los Delegados y Delegadas Territoriales de Educación y en función de los principios y criterios establecidos en este Decreto, diseñará, ajustará, modificará y adaptará las situaciones y los itinerarios de los centros educativos a las necesidades reales.

3.-Las modificaciones y adaptaciones se podrán realizar en función de la evolución demográfica de los municipios, de la matrícula de los centros y de la oferta de enseñanzas, planteándose, en casa caso y ante el órgano competente, llevar a cabo la fusión, la integración, la adscripción, la suspensión de actividad, la segregación, la división o la creación de centros docentes.

4.-El Departamento de Educación, Universidades e Investigación establecerá a tal efecto los procedimientos correspondientes, entre los que se incluirá un trámite de audiencia previa a los centros que puedan resultar afectados por los procesos descritos, contemplando siempre la transitoriedad y reversibilidad de los mismos."

Por su parte, la Disposición Final Segunda del Decreto recurrido dice a propósito de los recorridos académicos que "A medida que vaya concretándose la nueva ordenación de centros docentes, el Departamento de Educación, Universidades e Investigación definirá y establecerá los recorridos académicos que se configuren entre los centros docentes de cada municipio, zona o circunscripción, de tal manera que todo alumno y alumna conozca cuál es el recorrido académico que puede realizar a lo largo de su período de escolarización."

Las disposiciones que se acaban de transcribir infringen según la parte recurrente los artículos 23 y 84-7 de la LODE y el artículo 116 y concordantes de la LOE .

Ahora bien, aunque esas disposiciones aluden, sin distinción, a los centros docentes deben entenderse referidas únicamente a los centros públicos tal como opone la demandada pues en otro caso no se entendería la referencia a los órganos de la Administración Educativa que son competentes para tomar las decisiones previstas por dichos preceptos y la propia índole de su respectiva materia (fusión, integración, suspensión de actividad, etc.). Y esa interpretación lógica, acorde a los antecedentes señalados por la demandada en alusión al procedimiento de elaboración de la norma no puede apreciarse las infracciones alegadas de adverso, en particular, la del régimen de autorización del artículo 23 de la LODE.

... Respecto a las otras infracciones del ordenamiento legal alegadas por la recurrente hay que hacer las siguientes consideraciones:

a) de los artículos 3-5 y 5-3 del Decreto 21/2009 en relación al artículo 109-2 de la LOE .

El artículo 3-5 del Decreto recurrido dispone: "En aquellos casos en que una circunscripción escolar, una zona escolar o un municipio no cuente con oferta educativa en alguno de los niveles obligatorios, cada Delegación Territorial de Educación establecerá el centro público en el que los alumnos y alumnas de dichas circunscripciones, zonas escolares o municipios tienen garantizada una plaza escolar."

Por su parte, el artículo 5-3 de la misma norma dispone que "En aquellas zonas o municipios en los que se constate un crecimiento significativo de población, si éste supone un aumento de las necesidades de escolarización, se garantizará la existencia de plazas públicas."

El artículo 109-2 de la LOE se refiere, en efecto, a la programación de la oferta educativa de las enseñanzas consideradas gratuitas teniendo en cuenta la oferta educativa tanto de los centros públicos como de los privados concertados pero tal disposición no significa que la programación u ordenación de la oferta de ambos tipos de centros se haga en condiciones idénticas sino que atienda a la existente en todos ellos.

La Administración Educativa debe actuar como garante último de la oferta educativa en las etapas de la enseñanza obligatoria y tal garantía solo puede hacerse efectiva a través de la red pública de centros docentes, dejando a salvo el derecho del interesado a optar por un centro concertado de otra circunscripción cuando no tuviese plaza en la propia.

Esa función de garante que corresponde a la Administración es la que justifica los mecanismos de intervención selectiva previstos por los preceptos que se acaban de citar.

b) del artículo 3-6 del Decreto 21/2009

Este precepto dispone: "Asimismo, establecerá el mecanismo oportuno para garantizar igualmente el traslado, en condiciones de gratuidad, de dichas personas al centro público que les haya sido asignado. Dicha garantía de transporte será única y exclusivamente para el alumnado que acuda a los centros determinados en el mapa escolar."

La parte recurrente sostiene que no hay ninguna razón para establecer diferencias entre centros públicos y centros privados concertados respecto a la gratuidad del traslado y la garantía del transporte. Pero la función de garantía a la que antes aludimos obliga a la Administración a cubrir las necesidades de escolarización a través de su propia red de centros docentes y por lo tanto en condiciones (gratuidad) que permitan el traslado de los alumnos que no tengan plaza en su circunscripción o zona a otra que pueda atender su demanda.

Por consiguiente, el precepto en cuestión no infringe el derecho de igualdad ( artículo 14 de la Constitución ) o la interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9-3 del mismo texto) sino que constituye una medida necesaria y adecuada para atender suficientemente las necesidades educativas de la población.

c) del artículo 8 del Decreto recurrido en relación a los Anexos II, II y IV que regula los números máximos y mínimos de alumnos por grupos en los centros públicos y privados concertados.

La parte recurrente afirma que esa regulación vulnera el derecho de igualdad pero no expone los motivos de esa valoración; aun así pudiera entenderse que la recurrente presupone una situación de identidad entre los centros públicos y los privados en lo que atañe a la atención de las necesidades educativas. Pero si bien tanto los centros públicos como los concertados coadyuvan en la oferta educativa, no puede equiparse a todos los efectos su respectiva contribución a la prestación del servicio esencial de la enseñanza teniendo en cuenta las obligaciones que dentro de ese sistema configuran la posición de la Administración Educativa y el sometimiento de esta como cualquier otro poder público a determinados principios o normas de actuación como los establecidos por el artículo 103-1 de la Constitución ".

SEGUNDO. - Disconforme con la sentencia impugnada, la parte recurrente sustenta cinco motivos de impugnación:

1.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción del artículo 9.3 CE e infracción de la seguridad jurídica y confianza legítima. El Gobierno Vasco aceptó en la contestación a la demanda una discordancia entre el contenido y la denominación del Decreto recurrido. El Gobierno Vasco adujo que a pesar de referirse a todos los centros, en realidad, sólo era aplicable a los centros públicos.

2.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por cuanto la sentencia confunde planificación con programación. El artículo 109.2 y 116 LOE atribuye a las administraciones autonómicas la programación educativa, no la planificación de los centros privados concertados, y tampoco tiene amparo en el artículo 27 CE .

3.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción del artículo 23 LODE, por que la administración no puede modificar unilateralmente la autorización administrativa de centros privados, concertados y no concertados, ni los conciertos educativos suscritos con los centros privados mientras estén vigentes.

4.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción del artículo 109.2 LOE , en la medida que sólo contempla la garantía de educación con los centros públicos, pues el derecho a la educación debe garantizarse con centros públicos y privados.

5.- Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción del principio de igualdad del artículo 14 CE , por cuanto no existe razón ninguna para establecer diferencias entre centros públicos y privados en cuanto a la gratuidad del traslado y garantía del transporte, o entre el número máximo y mínimo de alumnos.

TERCERO.- Tal y como se refleja en la sentencia impugnada, los motivos que ahora constituyen motivo del presente recurso de casación ya fueron objeto de planteamiento en la controversia mantenida en la instancia y resueltos por la sentencia recurrida.

Pues bien, el examen de los fundamentos de la sentencia objeto de recurso aconseja la desestimación del presente recurso. Los cinco motivos ahora sostenidos en esta vía casacional han tenido cumplida y razonada respuesta en la sentencia impugnada.

En cuanto al motivo primero, ya se indica en la sentencia que el enunciado del Decreto impugnado es orientativo y no exhaustivo, sin que pueda entenderse que genere duda o confusión sobre la materia y alcance de lo que regula o sobre la naturaleza de los centros docentes sujetos a su regulación. Y ello se extrae, como se indica, del artículo 1 de la norma que es congruente con la exposición de motivos de la misma.

Y también se explica, acertadamente, en la sentencia recurrida que no se produce -por el Decreto impugnado- una limitación del estatuto o régimen de funcionamiento de los centros concertados, no apreciándose de forma justificada que se haya infringido la LODE, en sus artículos 109 y 108.4, o el artículo 27 CE . La Administración educativa competente puede planificar la oferta educativa ajustando la misma a la oferta existente, y ello como medio de atender las necesidades de plazas escolares en cada circunscripción, zona o municipio

En lo referido al artículo 2 del Decreto, se señala en la sentencia que la falta de distinción de centros docentes, no implica que puedan entenderse comprendidos en su ámbito regulador los concertados, pues la interpretación del precepto sólo permite entender incluidos los públicos. Por un lado, en cuanto la propia parte demandada así lo sostiene y, además, porque no se entendería la referencia que se efectúa a los órganos de la administración educativa, competentes para tomar las decisiones que se prevén, interpretación lógica que impide apreciar la pretendida vulneración del artículo 23 LODE.

Decaen, pues, los tres primeros motivos de impugnación e igual suerte desestimatoria deben soportar los dos restantes.

Por un lado se resalta la función de garante que corresponde a la Administración Educativa, que debe tener la correlativa facultad de intervención selectiva garantizando la oferta educativa en las etapas de enseñanza obligatoria, lo que permite entender ajustados a derecho los artículos 3.5 y 5.3 del Decreto en relación con el sartículo 109.2 LOE .

Por otro lado, la gratuidad del transporte y garantía de transporte, a que se refiere el artículo 3.6 del Decreto, es también una previsión acorde con la obligación de cubrir las necesidades de escolarización con la red pública de centros, con lo que se garantiza el traslado de los alumnos que no tengan plaza en su circunscripción o zona a otra en que pueda atenderse la demanda de escolarización. Y ello no puede entenderse discriminatorio respecto de otros centros ( artículo 14 CE ), ni calificarse de arbitrario ( artículo 9.3 CE ), pues no constituye sino medida necesaria para atender las necesidades educativas.

Y, por último, no puede apreciarse vulneración del derecho de igualdad la previsión del artículo 8 del Decreto en relación a los Anexos que se citan, regulando el número máximo y mínimo de alumnos por grupo. Tal y como señala la sentencia recurrida, los centros públicos y los privados concertados coadyuvan en la oferta educativa, pero eso no significa que deban equipararse miméticamente en su contribución a la prestación del servicio de enseñanza.

Decaen, en definitiva, todos los motivos de impugnación y, con ello, procede desestimar el recurso.

CUARTO.- De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de tres mil euros (3.000 €).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Fallo

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por D. Luis Pozas Osset, en nombre y representación de la Asociación Kristau Eskola y la Asociación Independiente de Centros de Enseñanza/Irakaskuntza Zentruen Elkarte Autonomoa (AICE-IZEA), contra la sentencia de diez de febrero dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en los autos número 527/2009 , con expresa imposición de las costas causadas en este recurso de casación en los términos expuestos en el fundamento cuarto de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.