Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 317/2013 de 04 de Julio de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Pilar Huerta Camarero, en nombre y representación de la 'Asociación de Regantes de Andalucía', contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.

Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 21 de mayo de 2013.

SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 13 de noviembre de 2013, se solicita que se ' anule y deje sin efecto el acto impugnado'.

TERCERO.- Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que la disposición impugnada es conforme a Derecho.

CUARTO.- Solicitado el recibimiento a prueba, mediante Auto de 15 de enero de 2014 se acuerda recibir el proceso a prueba, teniéndose por reproducida la documental obrante en el expediente administrativo y la aportada con el escrito de demanda.

QUINTO.- Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de julio de 2014, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-La impugnación del Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir se basa en lo siguiente.

Se sostiene, en el escrito de demanda, que en el procedimiento de elaboración del Plan Hidrológico impugnado no se han observado las previsiones legales. Así es, se indica que no se han seguido los trámites previstos en el artículo 16.1 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y en el artículo 41.3 del TR de la Ley de Aguas de 2001 . En concreto se refiere a la vulneración de la participación pública mediante el correspondiente trámite de información pública, teniendo en cuenta que las modificaciones introducidas en dicho trámite han sido sustanciales, como demuestra la relación de los puntos y artículos modificados que relacionan y que, a su juicio, carecen también de motivación. Específicamente se centran las críticas en las modificaciones realizadas en los artículos 20, 21 y 22 del Plan.

Además, se aduce, en la parte final de la demanda, que no se ha emitido el informe preceptivo del Patronato del Parque Natural de Doñana ni del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana.

Por su parte, la Administración General del Estado contesta a la demanda alegando que la recurrente carece de legitimación para impugnar el Plan Hidrológico del Guadalquivir porque no es titular de ningún derecho ni de interés legítimo, puesto que los motivos de su impugnación son únicamente medioambientales, y no concurren los requisitos previstos en el Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Además, sobre la necesidad de una nueva información pública se indica que las modificaciones ni son sustanciales, y en todo caso, estarían justificadas porque se han realizado como consecuencia del proceso de participación pública, al analizar la naturaleza de cada una de las modificaciones invocadas. Y, en fin, respecto de los informes que debieron realizarse previamente se indica que no tienen carácter preceptivo.

SEGUNDO.- Planteados en los expresados términos el debate procesal, debemos abordar, con carácter preferente, la falta de legitimación activa que se invoca en el escrito de contestación a la demanda, pues se aduce que la asociación recurrente no reúne las exigencias que establece el artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Esta objeción procesal no puede ser acogida por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar, porque la recurrente no ha ejercitado la acción popular medioambiental prevista en el artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Nótese que en la propia demanda se hace cita, a propósito de la legitimación, del artículo 19 de la LJCA .

En segundo lugar, porque si bien es cierto que los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda se sustentan, aunque no todos, sobre razones medioambientales, ello no significa que para que tal alegato pueda esgrimirse ante los Tribunales haya de ejercitarse, necesariamente, la acción pública medioambiental prevista en los artículos 22 y 23 de la expresada Ley 27/2006 . Sobre todo si tenemos en cuenta el carácter transversal de la materia medioambiental que se proyecta sobre gran parte de los ámbitos sectoriales de la actuación administrativa.

En tercer lugar, en fin, porque efectivamente concurre un interés legítimo, ex artículo 19 de la LJCA , pues es indudable que a la recurrente --'Asociación de Regantes de Andalucía'-- es una asociación a la que no le es indiferente el resultado del proceso, sino que obtendrá un beneficio o perjuicio, según sea o no estimado el recurso en los puntos en los que la norma resulta perjudicial a sus intereses, y por ello ha formulado la presente impugnación. Téngase en cuenta, a los efectos de valorar el interés que tiene en el contenido del plan hidrológico impugnado, que la recurrente participó en las fases de preparación y elaboración de esquema relativos al citado plan. Es lo que la recurrente denomina, en su escrito de demanda, fases primera y segunda.

En consecuencia, la recurrente está legitimada activamente para impugnar el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.

TERCERO.- Solventado el anterior impedimento procesal, nos corresponde examinar seguidamente las omisiones de informes preceptivos que aduce la parte recurrente. Se señala que no se ha emitido el preceptivo informe del Patronato del Parque Natural de Doñana, ni el informe del Consejo de Participación del Espacio Natural de Doñana.

El informe preceptivo del Patronato del Parque Natural de Doñana que prevé el artículo 3 de la Ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana , previsto para las ' zonas de protección o preparque', no se refiere a la elaboración de planes hidrológicos, sino a las ' actuaciones que puedan modificar la cantidad o calidad de las aguas subterráneas o superficiales aportadas al Parque Natural' (párrafo tercero del apartado dos del artículo 3 citado). De modo que será con motivo de la aprobación de tales actuaciones, cuando se deberá recabar el correspondiente informe de dicho Patronato.

En lo relativo al informe del Consejo de Participación de Doñana conviene tener en cuenta que este consejo se crea mediante Ley 8/1999, de 27 de octubre, del Espacio Natural de Doñana, en cuyo artículo 14 se dispone que se trata de una órgano de colaboración y participación entre Administraciones, donde se hace efectiva al coordinación interadministrativa, además de servir a la necesaria intervención de los ciudadanos en la gestión de ese espacio natural.

Pues bien, entre sus competencias se encuentra, ex artículo 16.5 de la citada Ley 8/1999 , ' informar los planes que afecten a la ordenación y gestión de los recursos naturales del Espacio Natural Doñana y a la conservación de la flora, fauna y sus hábitats y cualquier instrumento de planificación que afecte al ámbito del mismo, particularmente el Plan de Desarrollo Sostenible, así como cualquier propuesta de revisión de los planes'.

Basta para desestimar esta omisión de procedimiento denunciada, sin necesidad de examinar si los planes a que alude el citado precepto incluyen a los hidrológicos, con señalar que dicho informe es de carácter facultativo, pues así lo dispone la Ley 30/1992.

En efecto, en la sustanciación de los procedimientos, se han de solicitar los informes que sean preceptivos, porque así lo disponga una disposición legal cuando resulten necesarios para resolver. Con carácter general, por tanto, los informes ' salvo disposición expresa en contrario, (...) serán facultativos y no vinculantes' ( artículo 83.1 de la Ley 30/1992 ). De modo que ahora no se trata, en definitiva, de un informe que sea imprescindible evacuar durante la sustanciación del procedimiento.

CUARTO.- Llegados a este punto, debemos abordar la mezcla de razones de carácter adjetivo y sustantivo, por las que se cuestiona la legalidad del plan hidrológico.

El epicentro de las críticas que se vierten contra el plan hidrológico que se impugna se centra en la vulneración de la participación pública por no haberse realizado un trámite de información pública tras la introducción de modificaciones sustanciales. Concretamente, se detiene en las modificaciones de los artículos 20, 21 y 22 del Plan.

El procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos viene establecido, esencialmente, en el TR de la Ley de Aguas de 2001 y en el Reglamento de Planificación Hidrológica aprobado por RD 907/2007, de 6 de julio.

El primero, el TR de la Ley de Aguas hace una llamada, en el artículo 41.2 , al reglamento, cuando señala que ' el procedimiento de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca se regularán por vía reglamentaria'. Si bien, seguidamente se relacionan aquellos trámites esenciales de los que no puede prescindirse al realizarse la regulación reglamentaria, pues se indica, por lo que ahora importa, que, ' en todo caso', debe contemplar ' una adecuada información y consulta publica desde el inicio del proceso'. Además de contemplarse otros trámites como los previos programas de trabajo, la coordinación respecto de los correspondientes programas y de las planificaciones sectoriales, y la participación de los departamentos ministeriales interesados, entre otros.

La constatación del cumplimiento de la información pública y sus efectos debe, efectivamente, formar parte del contenido del plan, pues ha de incluirse obligatoriamente ' un resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan' ( artículo 42.1.i/ del TR de la Ley de Aguas ).

El segundo, el Reglamento de Planificación Hidrológica, ya advierte, en el artículo 71.2 , que el procedimiento para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca ' se regula en este reglamento'. Y en lo que hace al caso, regula la participación pública en los artículos 72 y siguientes, en los que se establece el procedimiento para hacer efectiva la participación en el proceso de planificación. Relaciona al efecto el contenido mínimo que ha de incluir, incorpora los requerimientos que establece la Ley 27/2006, de 18 de julio , para el suministro de información, que deberá ser accesible, e incluirá, para la consulta pública, todos los documentos que refieren los artículos 77 a 80 del reglamento, además de hacer un llamamiento al fomento de la participación activa.

La Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada mediante ORDEN ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, establece, en el apartado 9.2 sobre medidas de información pública y de consulta, que ' el plan hidrológico contendrá un resumen de las medidas de información publica y de consulta que se hayan aplicado durante su tramitación, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan, de acuerdo con lo indicado en el Reglamento de Planificación Hidrológica'.

Y, en fin, hay una tercera norma que es invocada con reiteración por las partes. Nos referimos a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Recordemos que a esta Ley se remite el artículo 73.1 del Reglamento de Planificación Hidrológica antes citado, cuando dispone que ' el proceso de elaboración de los planes incorporara los requerimientos establecidos en la Ley 27/2006,de 18 de julio, en particular aquellos referentes al suministro activo de información sustantiva para el proceso de planificación y que resulte adicional a la enumerada en el presente reglamento'.

QUINTO.- Acorde con el marco normativo expuesto, debemos constatar que efectivamente la participación pública es esencial en el procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos de la demarcación, que se hace efectiva mediante el correspondiente trámite de información pública.

Ahora bien, el procedimiento administrativo de elaboración de estos planes hidrológicos, diseñado en las normas citadas, no establecen la necesidad de un nuevo trámite de información pública cuando tras la primera información pública se hubieran introducido lo que la parte recurrente denomina, a imagen y semejanza de lo que acontecía en el derecho urbanístico en el que, por cierto, había norma expresa al respecto, modificaciones sustanciales. De modo que ninguna norma reguladora del procedimiento de elaboración de estos planes hidrológicos imponen la repetición del trámite de información pública.

Si nos detenemos en el expediente administrativo, advertimos que efectivamente se realizó el trámite de información pública en el constan formuladas 413 alegaciones con diverso contenido y alcance. A la vista de las mismas se elabora el Informe sobre el Proceso de Consulta Pública, y un Informe sobre las propuestas, observaciones y sugerencias recibidas al Esquema provisional de Temas importantes. Acorde con la finalidad de este trámite, se incorporaron aquellas alegaciones que se juzgaron convenientes, según se explica en el propio informe. Así, v.gr., respecto del artículo 20, que es una de las normas sobre las que el recurrente dirige sus críticas, se señalan en el citado informe las razones por las que se alteran los coeficientes, las eficiencias de riego, el riego por gravedad, las dotaciones, etc., en relación con la redacción inicial del plan. Lo que pone de manifiesto también que las modificaciones no tienen ese carácter sustancial que se invoca.

La coincidencia y conformidad de la parte recurrente con la redacción inicial del plan y su discrepancia con algunas de las modificaciones introducidas tras la sustanciación del proceloso procedimiento de elaboración del plan, no constituye un motivo para declarar la nulidad de la norma. Teniendo en cuenta que el trámite de información pública no constituye un adorno dentro del procedimiento, sino que mediante el mismo se trata de valorar y aprovechar las aportaciones de aquellos que formulan alegaciones, e introducir las mejoras correspondientes. Sin que deba repetirse, una y por qué no más veces, este trámite hasta que todos los intervinientes en el procedimiento estén de acuerdo, lo que difícilmente se producirá en estos casos atendido el número y contenido de las alegaciones formuladas en el periodo de información pública.

Sin que, por lo demás, en este caso las modificaciones hayan sido introducidas por la Administración de modo caprichoso o desconectadas de las alegaciones formuladas por los interesados, como revela el Informe sobre el Proceso de Consulta Pública, que consta de 916 páginas. En este informe se explica y justifica adecuadamente la implantación de tales alteraciones respecto de la redacción inicial, al valorar la Administración las observaciones y puntos de vista puestos de manifiesto, precisamente, en la información pública, cumpliendo este trámite, por tanto, su finalidad.

Por cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA , las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal la 'Asociación de Regantes de Andalucía', contra el Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, debemos declarar el expresado plan, atendidos los términos de la impugnación, conforme con el ordenamiento jurídico. Con imposición de las costas procesales en los términos señalados en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.