Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 38/2007 de 07 de Mayo de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de dos mil diez.

Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo número 38 de 2007 , interpuesto por la Procuradora Doña Mª Macarena Rodríguez Ruíz en nombre y representación de la organización profesional agraria Unión de Payeses de Cataluña contra el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, en relación con el Real Decreto 1582/2006, de fecha 22 de diciembre , por el que se modifican el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen del pago único y el Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre sobre aplicación régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería, publicado en el B.O.E. núm. 306 de 23 de diciembre de 2006. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- El veintitrés de febrero de dos mil siete, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día dos de marzo de dos mil siete y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En fecha nueve de mayo de dos mil siete, se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte a la Procuradora Doña María Macarena Rodríguez Ruíz, en nombre y representación de Unión de Payeses de Cataluña, entendiéndose con ella las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.

SEGUNDO.- El veintinueve de junio de dos mil siete, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones. Por Auto de veintisiete de septiembre de dos mil siete , se tiene por personado al Letrado de la Junta de Extremadura en nombre y representación de la misma, en concepto de codemandado.

TERCERO.- El diez de octubre de dos mil siete, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO .- Contestada la demanda en legal forma, se dio traslado al codemandado Junta de Extremadura por medio de su representación, por providencia de dieciséis de noviembre de dos mil siete, por término de veinte días para que conteste la demanda. La Sala dictó Auto el cinco de mayo de dos mil ocho , acordando recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes sobre los puntos de hecho referidos por el recurrente en el otrosí de su escrito de formalización de demanda. Por providencia de quince de octubre de dos mil ocho, se admiten las pruebas propuestas por la Procuradora Doña Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de Unión de Payeses de Cataluña y por el Letrado de la Junta de Extremadura. Por providencia de veintidós de enero de dos mil nueve, se declara terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de pruebas concedido en este recurso, y se otorgó al recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. Por providencia de veintinueve de octubre de dos mil nueve, se tiene por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y entregándose las copias a las partes recurridas, Administración del Estado y Junta de Extremadura, otorgándoles el plazo común de diez días para que presentasen las suyas. Por providencia de ocho de enero de dos mil diez, se tuvieron por evacuados los escritos de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les correspondiera.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiocho de abril de dos mil diez, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de este recurso contencioso administrativo la impugnación que efectúa la representación procesal de la Unión de Payeses de Cataluña frente al Real Decreto 1.582/2.006, de 22 de diciembre , por el que se modificaron el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , por el que se regularon la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único y el Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre , sobre aplicación del régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería.

Se contrae la impugnación al Art. 1, once del Real Decreto 1.582/2.006 , que afirma que sustituye el Art. 14 del Real Decreto 1617/2.005 "por el siguiente texto" y de ese precepto relativo a las retenciones impugna el número 3 apartado c), que señala que: "No se aplicará ninguna retención en los siguientes supuestos: En los casos de compraventas realizadas de acuerdo con lo previsto en el art. 17 del Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004 ".

SEGUNDO.- La demanda tras identificar la disposición general que recurre y el aspecto concreto sobre el que incide, y asegurar que su representada posee la condición de organización profesional agraria más representativa de Cataluña, se refiere a la política agraria común de la Unión europea de la que describe sus rasgos más característicos, explica el concepto de pago único y los requisitos para acceder al mismo, así como el pago de las ayudas y en que consiste, y la reserva nacional, se detiene en la impugnación de ese precepto concreto al que nos hemos referido y en el apartado c) del mismo del que dice que es discriminatorio "en referencia a los agricultores que deben pagar retenciones solo por motivos temporales, es decir los que salen fuera del artículo 17 citado del Reglamento (CE) n.º 795/2.004 y efectuaron compraventas con posterioridad".

Y pretende justificar esa discriminación citando el Art. 86.2 del Real Decreto 1.618/2.005 de 30 de diciembre , sobre aplicación del régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería que diferencia dos tipos de compraventa de derechos en contra de lo que establece el artículo 17 del Reglamento 795/2.004, las realizadas antes del segundo viernes de marzo de 2.006 y las realizadas después del segundo viernes de marzo de 2.006.

Añade a lo anterior que "estos límites temporales son establecidos por el propio Estado sin que el Reglamento comunitario diera potestad a (sic) ello, pues una vez conocido el sistema de derechos desde 2.003 , cualquier persona que hacía (sic) compraventa ya conocía el sistema, solo que los que lo hicieron con anterioridad a aquella fecha no deben efectuar ningún tipo (sic) a la reserva nacional. Esta fecha no está justificada en ningún sentido, y por tanto es aleatoria, pues el artículo 17 establece solo una compraventa en un determinado período, pero en ningún caso se establece por norma europea que estas compraventas no deben estar sujetas a pagar a la reserva nacional, es por ello (...) que existe una clara discriminación de situaciones temporales, es decir comprar antes o después de un periodo.

Y concluye que "cuando el Estado deba abastecer la Reserva Nacional todos los propietarios de derechos deberán pagar un porcentaje, hecho que perjudica a determinados agricultores, pues si determinadas compraventas no tributaron y si es obvio que el Estado hará (sic) restituir la reserva nacional, los que efectuaron compraventas después del segundo viernes de marzo de 2.006 estarán pagando dos veces a la reserva nacional.

Por su parte la contestación a la demanda de la defensa del Estado recuerda en primer término la necesidad de que la dada la complejidad de la cuestión que se plantea es preciso que la pretendida discriminación que se dice existe entre agricultores aparezca nítidamente expuesta y, sobre todo, que surja de una evidente contradicción entre el derecho de la Unión aplicado y el derecho interno.

Y seguidamente señala que el artículo 14.3 recoge aquellos supuestos en los que a las ventas a las que se refiere no se les aplicará retención alguna, y, entre ellas, las del apartado c) impugnado, que se refiere a "las compraventas realizadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 del Reglamento 795/2.004 de la Comisión, de 21 de abril ".

Reglamento que a su vez en el Art. 17 se refiere a los contratos de venta realizados o modificados antes de la fecha límite para la presentación de una solicitud al amparo del régimen de pago único durante su primer año de aplicación y en los que se estipule que se vende la explotación en todo o en parte íntegra o parcialmente con los derechos de ayuda que correspondan entendiéndose que el contrato tendrá carácter de venta con cesión de los derechos de ayuda con tierras.

Y añade el escrito de contestación del Sr. Abogado del Estado que en esos supuestos aún no estaban establecidos los derechos definitivos mientras que cuando ya se han determinado tiene lógica que se produzcan esas retenciones o "peajes". Y de ahí concluye que no existe esa discriminación que se denuncia.

TERCERO.- El recurso no puede prosperar. En primer término por que el mismo se dirige frente a una disposición general que en su día no fue objeto de recurso en el particular que ahora se impugna, y que, por tanto, quedó firme. El texto del Art. 14.3.c) del Real Decreto 1.617/2.005, de 30 de diciembre , que reguló la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único, que el Real Decreto 1.582/2.006 afirma que sustituye, es idéntico al inicial, con la única diferencia de que en el primitivo se dice que "en los casos de compraventas realizadas de acuerdo al artículo 17 del Reglamento " mientras que en el que le remplaza se cambia la expresión "realizadas de acuerdo al" por la de "realizadas de acuerdo con". Pero el sentido del precepto no se modifica en absoluto. De este modo no es posible aprovechando ese reemplazo de términos reabrir la vía del recurso.

La realidad de lo que decimos en cuanto a que el texto sustituido es similar al anterior y, desde luego, su contenido no es distinto, ni nueva la regulación que establece en relación con el anterior, se deduce del propio preámbulo del Real Decreto 1.582/2.006 cuando expresa que "aun cuando las modificaciones afectan a aspectos puntuales de algunos preceptos, por seguridad jurídica se ha procedido a redactar de nuevo, párrafos, apartados o artículos completos" y así lo pone de manifiesto la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda.

En segundo lugar por que el Real Decreto 1.617/2.005 en el que se halla el Art. 14.3 .c) impugnado fue derogado por la Disposición Derogatoria única del Real Decreto 1470/2007, de 2 de noviembre , sobre aplicación de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, abrogado, también, por el Real Decreto1.612/2.008, de 3 de octubre, sobre aplicación de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, que siguió la misma suerte derogatoria al publicarse el Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

La derogación del Real Decreto aquí impugnado 1.617/2.005 , dio lugar a que esta Sala en Sentencia de 2 de junio de 2.009, recurso directo 5/2.007 , interpuesto por la misma Unión de Payeses de Cataluña ( al que se refiere la demanda deducida en este recurso afirmando que había impugnado varios de sus artículos y, entre ellos, el aquí discutido 14.3c ). ), desestimase el mismo, declarando su pérdida de objeto una vez que oyó a las partes, al mantener que como es jurisprudencia reiterada de esta Sala que "el pronunciamiento que procede en supuestos como el de autos es el de la desestimación del recurso por carencia sobrevenida de lo que constituía su objeto. En efecto, hemos dicho en aquellas sentencias que al tratarse de un recurso directo contra normas reglamentarias, y no contra actos de aplicación singular de éstas, su objeto queda ceñido a la pretensión de expulsión del Ordenamiento Jurídico de normas que a juicio de la parte recurrente son ilegales; por ello, la derogación sobrevenida de tales normas priva a la controversia del objeto que le es propio; debiendo traerse a colación, a este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad, perfectamente aplicable a los recursos directos contra reglamentos, según la cual -Sentencias 111/1983, 199/1987 y 385/1993 - "cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad -recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento- pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley", y añade, "si así fuera no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional".

Y ya en relación con el recurso concreto y refiriéndose al Real Decreto 1.617/2.005 la Sentencia citada manifestaba que "sin que a lo anterior obsten las alegaciones de la parte recurrente sobre que no se dan los presupuestos exigidos para la satisfacción extraprocesal, ni que la derogación de la norma no repara retroactivamente los efectos de la norma derogada, pues de una parte no se está aquí ante una satisfacción extraprocesal y sí ante la derogación de la norma impugnada que la deja sin efecto y obliga conforme a reiterada doctrina de esta Sala y del Tribunal Constitucional a declararlo así, y de otra que tampoco obsta a lo anterior el que la norma derogada haya o no podido desplegar sus efectos, pues en el caso de autos se solicitaba meramente su anulación desde el punto de vista genérico sin contemplar ni solicitar el restablecimiento de situaciones concretas, y sin ni siquiera alegar cuales eran éstas y a quien en concreto le afectaban. Y debiendo en fin recordar que la anulación de la norma no afecta a los actos firmes y consentidos que se hayan realizado al amparo de la norma anulada cual refieren los artículos 72 y 73 de la Ley de la Jurisdicción .

La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general "ex nunc", a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio".

Razón esta última que también concurre en este supuesto, ya que se solicitaba exclusivamente que se declarase no conforme a Derecho el apartado once del artículo uno del Real Decreto 1.582/2.006 de 22 de diciembre , que modificó el Real Decreto 1.617/2.005 .

Una tercera razón para rechazar la demanda la constituye el que ya esta Sala en Sentencia de su Sección Séptima de 26 de noviembre de 2.007, recurso 2/2.006 seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona y planteado por la misma Unión de Payeses de Cataluña desestimó el recurso interpuesto contra determinados preceptos del Real Decreto 1.617/2.005 , y entre ellos el Art. 14.3 .c) aquí cuestionado, porque el mismo no vulneraba como pretendía la recurrente el Art. 14 de la Constitución. La Sentencia mencionada en el fundamento cuarto mantuvo que según "la recurrente (...) el artículo 14.3 .c) del Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre, (...) era "discriminatorio en referencia a los agricultores del artículo 14.2 , que son los que deben pagar las retenciones solo por motivos temporales, es decir, por el artículo 17 del Reglamento 795/2004 , sosteniendo que se abre un nuevo régimen para acceder a la compraventa de los derechos de ayuda, respecto a aquellos que efectúen una compraventa después del segundo viernes de marzo de 2006, lo que provoca que según este artículo del Real Decreto impugnado se apliquen diferentes retenciones aplicables a las ventas sin ningún tipo de justificación y la contribución a la reserva debiera ser la misma. No se observa discriminación alguna por el hecho de que la Administración prevea en el tiempo un aumento de las retenciones antes citadas, que es general para todos, y en el propio artículo 14.1 del Decreto impugnado se prevé un aumento de los porcentajes de las retenciones para la reserva nacional". Bien es cierto que como la misma Sentencia cuidó de advertir, la declaración que efectuaba se reducía necesariamente a que ese precepto no vulneraba el derecho fundamental a la igualdad contemplado y consagrado en el Art. 14 de la Constitución.

Pero es que atendiendo a lo expuesto en la demanda, y esta es la razón de decidir de esta Sentencia, esa pretendida diferencia de trato que podría resultar discriminatoria entre agricultores para el caso en que se hallaran en idéntica situación entre si y ante la norma, se funda en el Art. 86.2 del Real Decreto 1618/2.005 , por cierto, también derogado por el Real Decreto 1470/2.007, de 2 de noviembre, y del que deduce la recurrente que diferencia dos tipos de compraventa de derechos en contra de lo que establece el Art. 17 del Reglamento de la Comisión n.º 795/2.004, de 21 de abril y que distingue entre "las realizadas antes del segundo viernes de marzo de 2.006 y las realizadas después del segundo viernes de marzo de 2.006".

Sin embargo tampoco esta presunta desigualdad puede ser atendida, puesto que no se acredita que esa distinción que realizaba el Real Decreto 1.618/2.006 incidiera en trato discriminatorio entre los que vendieron antes de esa fecha y los que lo hicieron después, toda vez que como el preámbulo del Real Decreto 1.582/2.006 aseguraba las modificaciones que introducía en ocasiones lo fueron como consecuencia de que en el primer año de funcionamiento del nuevo régimen de ayudas se suscitaron dudas o conflictos de interpretación que obligaron a ajustar la norma con mayor precisión a la normativa comunitaria. Y como resulta de la demanda que la comparación del apartado impugnado c) del número 3 del Art. 14, se contrapone con el anterior n.º 2 del mismo precepto, el supuesto que en éste se contempla, y que obliga a restituir en el caso de venta de derechos de ayuda con tierras a la reserva nacional el 5 por ciento del valor de cada derecho no se compadece en manera alguna con el apartado impugnado, que dispensa de retención a las compraventas realizadas de acuerdo con lo previsto en el Art. 17 del Reglamento 795/2.004. Y la demanda no aclara en qué consiste esa discriminación, lo que conduce necesariamente a la desestimación del recurso.

CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el Art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas a la recurrente.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso administrativo número 38/2.007 , interpuesto por la representación procesal de la Unión de Payeses de Cataluña frente al Real Decreto 1.582/2.006, de 22 de diciembre , por el que se modificaron el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , por el que se regularon la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único y el Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre , sobre aplicación del régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería en cuanto en el mismo se pretendía que se declarase no conforme a derecho el Art. 1, uno apartado once , que sustituía el Art. 14 del Real Decreto 1.617/2.005 y en concreto el apartado c) del número 3 de ese artículo que declaramos conforme a Derecho . No hacemos expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.