Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 45/2007 de 11 de Mayo de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil diez.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS AGRICULTORES DEL TRIGO DURO (ADATD), representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Mercedes Blanco Fernández, contra el Real Decreto 1582/2006, de 22 de diciembre , que modifica el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único y el Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre , sobre aplicación del régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia y la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 23 de diciembre de 2006 fue publicado en el Boletín Oficial de Estado el Real Decreto 1582/2006, de 22 de diciembre , que modifica el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre , por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único y el Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre , sobre aplicación del régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería.

SEGUNDO.- La representación procesal de la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS AGRICULTORES DEL TRIGO DURO (ADATD) ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...acuerde dictar sentencia por la que estimando el presente recurso en todos sus extremos, declare ser nulos por no ajustarse a Derecho el Real Decreto 1582/2006 por el que se modifican los Reales Decretos 1617/2005 y 1618/2005 del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, con los efectos inherentes a dicho pronunciamiento".

TERCERO.- La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte resolución desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario, con imposición de costas a la parte recurrente".

CUARTO.- La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA, formulo contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que desestime el recurso interpuesto desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario".

QUINTO.- En Auto de fecha 11 de diciembre de 2007 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por la partes, en providencia de fecha 25 de febrero de 2010 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La "Asociación para la Defensa de los Agricultores del Trigo Duro" (ADATD) impugna en este recurso contencioso- administrativo el Real Decreto 1582/2006, de 22 diciembre , que modifica el Real Decreto 1617/2005, de 30-12-2005 , por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único, y el Real Decreto 1618/2005, de 30-12-2005 , sobre aplicación de ese régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería.

SEGUNDO.- Debemos destacar de entrada que esos dos Reales Decretos 1617/2005 y 1618/2005 fueron modificados antes por el Real Decreto 549/2006, de 5 de mayo , debido a la modificación de los reglamentos comunitarios. Y que aquel Real Decreto 1582/2006 los vuelve a modificar por haberse producido una nueva modificación de las normas comunitarias que regulan estas ayudas, principalmente por el Reglamento (CE) núm. 660/2006 de la Comisión, que modifica el Reglamento (CE) 1973/2004 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 1782/2003 del Consejo en lo que respecta a los regímenes de ayuda previstos en los títulos IV y IV bis de dicho Reglamento y a la utilización de las tierras retiradas de la producción con vistas a la obtención de materias primas; el Reglamento (CE) núm. 952/2006 de la Comisión, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 318/2006 del Consejo en lo referente a la gestión del mercado interior del azúcar y al régimen de cuotas; el Reglamento (CE) núm. 1134/2006 de la Comisión, que modifica y corrige el Reglamento (CE) 795/2004 que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) 1782/2003 del Consejo ; el Reglamento (CE) núm. 1250/2006 de la Comisión, que modifica el Reglamento (CE) 1973/2004 ; y el Reglamento (CE) núm. 1291/2006 de la Comisión, de 30 de agosto de 2006 , que modifica el Reglamento (CE) 795/2004 .

Además de esa causa, el Real Decreto 1582/2006 expresa también otra en su preámbulo o exposición de motivos, consistente, según dice, en que el primer año de funcionamiento del nuevo régimen de ayudas ha suscitado dudas o conflictos de interpretación que ha puesto de manifiesto la conveniencia de clarificar determinados preceptos para que su interpretación se ajuste con mayor precisión a la normativa comunitaria.

Y por fin, debemos destacar también que las modificaciones que introduce ese Real Decreto afectan a múltiples y distintos aspectos de los regulados en los dos que modifica. Y que esos aspectos no se refieren sólo ni principalmente a las ayudas cuyo objeto es el cultivo de trigo duro (al que salvo error u omisión aluden únicamente en tres ocasiones: al sustituir en el RD 1618/2005 los apartados 3 y 4 del art. 8, el anexo III, referido a la dosis de siembra, y el anexo XI , atinente a la información mínima que debe contener la solicitud única), sino otros muchos (cultivos herbáceos, energéticos, de arroz, de remolacha azucarera y caña de azúcar, de patata para fécula, de semillas, de tabaco, de algodón, olivares, plantaciones de almendro, avellano, nogal, pistacho y algarrobo, etc.), con inclusión también del régimen de ayudas a la actividad ganadera y a algunos de sus productos.

TERCERO.- Partiendo de todo ello, la demanda formulada en este recurso contencioso-administrativo sorprende sobremanera: Pide en su suplico la nulidad del Real Decreto 1582/2006, sin limitar la pretensión a alguno o algunos de sus preceptos . Llega a denunciar en uno de sus apartados la nulidad radical, también, de los RRDD 1617 y 1618, pese a la extemporaneidad evidente de la impugnación directa de éstos. No cita ni un solo precepto del RD 1582/2006 ; ni uno por tanto al que impute un vicio de ilegalidad que defina, concrete y precise. De él, sólo se refiere a aquel párrafo de su preámbulo o exposición de motivos que acabamos de transcribir en el penúltimo del anterior fundamento de derecho de esta sentencia, para decir, sin más, que el RD se queda corto para esclarecer y prevenir las irregularidades y el fraude existentes. Y de las normas comunitarias supuestamente vulneradas, con las que lógicamente habría que contrastar el RD impugnado, olvida aquéllas cuya modificación señala éste como causa de él (los antes citados Reglamentos de la Comisión números 660/2006, 952/2006, 1134/2006, 1250/2006 y 1291/2006), aludiendo sólo, salvo error u omisión, a los Reglamentos 1765/1992, 3116/1994, 2309/1997, 1251/1999, 2316/1999, 1782/2003 y 583/2004, de los que sólo cita algún precepto en singular de tres de ellos (artículos 4 del Reglamento 1765/1992, 29, 40 y 105 del Reglamento 1782/2003, y 6.4 del Reglamento 2316/1999 ), haciéndolo, sin embargo, sin poner en relación lo que disponen con alguna o algunas de las normas introducidas por el RD 1582/2006.

En esa línea, confirmando la impresión de que la impugnación directa del RD 1582/2006 no se sustenta realmente en la tesis de que alguna o algunas de las normas que introduce contravengan la normativa comunitaria, la idea inicial, central y casi única que leemos en aquel escrito de demanda es que desde el año 1999 las autoridades españolas, estatales y autonómicas, hacen una interpretación incorrecta de esa normativa, no limitando el suplemento de pago por superficie para el trigo duro a las 594.000 hectáreas de superficie máxima garantizada, pues permiten el acceso a él de una superficie de hasta 1.500.000 hectáreas, con la inevitable consecuencia de reducir el importe de la ayuda que cada hectárea admisible habría de percibir.

CUARTO.- Se comprende por tanto que el Abogado del Estado (que negará después que la superación de las hectáreas máximas permitidas suponga una actuación ilegítima) comience su escrito de contestación a la demanda reiterando afirmaciones como las siguientes:

"[...] el recurrente se limita a exponer la existencia, según su criterio, de 'irregularidades y fraude', y en este sentido se reitera continuamente en el escrito de demanda que se están permitiendo más hectáreas de las permitidas por la normativa europea en relación con las ayudas al trigo duro, pero no se cita ningún artículo de los del Real Decreto impugnado, como vulnerador de la citada normativa [...]".

"[...] no se indica el precepto que incurre en tal irregularidad o contradicción, limitándose a reproducir un párrafo de la Exposición de Motivos del Real Decreto 1582/06 [...]".

"[...] se critica tal párrafo, pero en forma alguna se dice qué preceptos contravienen la normativa estatal o europea, y de qué manera se produce la nulidad que se predica [...]".

"[...] tales afirmaciones (se refiere a las que dicen que desde la campaña de 1999 no se verifican algunos de los requisitos exigidos por la normativa comunitaria) no pueden constituir el fundamento de un recurso directo contra un Real Decreto, máxime cuando no se hace alusión a lo largo de la demanda de ningún precepto de esta disposición que incurra en nulidad [...]".

"[...] la actuación de la jurisdicción contencioso-administrativa (se refiere a la que enjuicia recursos directos contra disposiciones generales), debe ceñirse a la legalidad del precepto impugnado, en este caso el RD 1582/06 , siendo así que el demandante en ningún momento se refiere al mismo como vulnerador de la normativa estatal o comunitaria, ni tan siquiera cita precepto alguno de aquella disposición que incurra en ilegalidad por tal motivo [...]".

QUINTO.- Sólo hay en el escrito de demanda dos líneas que sí se refieren o sí tienen conexión con una hipotética ilegalidad del Real Decreto en su conjunto: aquéllas que simplemente, sin más argumento, denuncian que la asociación actora, que representa la defensa de los agricultores del trigo duro, no ha sido consultada en su elaboración.

SEXTO.- Así las cosas, nuestro pronunciamiento no puede ser otro que el de desestimación del recurso, con condena a la actora, incluso, al pago de las costas.

Hemos afirmado, entre otras en sentencias de 17 de febrero, 29 de abril y 23 de diciembre de 2009 , que la impugnación de una norma, de una disposición de carácter general, debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente. Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga del recurrente no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo pues hablar de una carga del recurrente y, en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar.

Esa carga se incumple de modo total, absoluto, cuando no se imputa a la disposición general impugnada ni a ninguno de sus preceptos la concreta vulneración del derecho comunitario que se esgrime como causa y razón de ser de la lesión que pretende ser reparada. Sin que en el caso de autos atenúe ese grado de incumplimiento una alegación que, como la mencionada en el anterior fundamento de derecho quinto, se hace para el procedimiento de elaboración de un reglamento que no puede decirse que afecte a los derechos e intereses legítimos de aquellos agricultores si no es a él ni a sus preceptos al que se imputa la lesión o perjuicio objeto de su queja.

Por fin, un incumplimiento tan acusado como el que resulta de todo lo que llevamos dicho, nos obliga también a afirmar que el recurso que resolvemos fue interpuesto con temeridad, con la consiguiente aplicación de la norma que para las costas procesales establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción . Pronunciamiento, este último, en el que haremos aplicación de la facultad que nos confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo para ello a la distinta entidad de la actuación procesal realizada por la dirección letrada de cada una de las dos Administraciones que han comparecido en el proceso como demandadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

DESESTIMAMOS este recurso contencioso-administrativo núm. 45/2007, interpuesto por la representación procesal de la "Asociación para la Defensa de los Agricultores del Trigo Duro" (ADATD) contra el Real Decreto 1582/2006, de 22 diciembre , que modifica el Real Decreto 1617/2005, de 30-12-2005 , por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único, y el Real Decreto 1618/2005, de 30-12-2005 , sobre aplicación de ese régimen de pago único y otros regímenes de ayuda directa a la agricultura y a la ganadería. E imponemos a la actora las costas procesales causadas, con el límite de que no podrá minutarse a aquélla una suma superior a 3.000 euros por el concepto de honorarios del Letrado defensor de la Administración del Estado, ni de 1.000 euros por el mismo concepto respecto del Letrado de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de ste Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.