Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 494/2009 de 07 de Octubre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil once.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo nº 494/2009, interpuesto por Doña Manuela , representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Mercedes Saavedra Fernández, sobre Reclamación de Responsabilidad Patrimonial de la Administración por los perjuicios causados a la demandante como consecuencia de la aplicación del Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo declarado inconstitucional por la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional número 68/2007, de 28 de marzo de 2007 . Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 21 de septiembre de 2009, la representación procesal de Doña Manuela interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril del citado año, denegatorio de la reclamación efectuada el 16 de mayo de 2007 de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados a la demandante como consecuencia de la aplicación del Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección de desempleo y la mejora de la ocupabilidad declarado inconstitucional, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que "(...) se dicte definitivamente Sentencia que, estimándola, anule y deje sin efecto aquella, condenando al demandada (sic), a abonar por el concepto que se reclama a esta parte la cantidad en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial de 16.372 ,48 euros de principal (cantidad resultante en salarios de tramitación entre las fechas de 4 de Julio de 2002 a 14 de Noviembre de 2002, una vez deducidas las prestaciones por desempleo percibidas por la recurrente en ese período, que asciende a 3.902,72 euros) , a la que deberá sumarse los intereses legales procedentes y devengados desde el día 14 de Noviembre de 2002, con expresa imposición de costas a la contraparte".

Por Otrosí Digo se interesó el recibimiento del pleito a prueba.

SEGUNDO.- La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Sentencia por la que se desestime el recurso e imponga las costas a la recurrente".

TERCERO.- Por Auto de 29 de abril de 2010, la Sala acordó haber lugar a recibir a prueba el proceso, denegándose, por providencia de 22 de julio siguiente, la práctica de la documental pública propuesta por la recurrente.

CUARTO.- Abierto el trámite de conclusiones, la parte recurrente presentó su correspondiente escrito con fecha 19 de octubre de 2010, en el que, en atención a lo dictaminado por la Sentencia del Pleno de esta Sala de 2 de junio de 2010 , solicita se dicte sentencia estimando la demanda formulada; se anule la resolución recurrida y se condene a la administración del estado a que se le abone la cantidad de 20.275,20 ? - sin efectuar deducción alguna de las prestaciones por desempleo percibidas, tal y como realizó en el cálculo efectuado en el escrito de demanda- más su interés legal desde la fecha de 16 de mayo de 2007 y hasta la fecha de su notificación.

El abogado del Estado, por escrito de 15 de noviembre de 2010, presentó escrito de conclusiones, solicitando se dictara Sentencia en los términos interesados en el suplico de su escrito de contestación a la demanda.

QUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 18 de noviembre de 2010 se declararon conclusas las actuaciones y por providencia de fecha 22 de septiembre de 2011; se señaló el día 27 de septiembre de 2011, para la votación y fallo de este recurso.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Impugna la parte actora el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril de 2009, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial que formuló el día 16 de mayo de 2007, por el menoscabo económico que le produjo la aplicación del Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad, declarado inconstitucional y nulo por la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 68/2007 , de 28 de marzo .

SEGUNDO.- El supuesto que aquí enjuiciamos puede ser descrito en los siguientes términos:

A) El art. 2.Tres del citado Real Decreto-ley (RDL, en lo sucesivo) modificó los apartados 1 y 2 del art. 56 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (LET), disponiendo, en lo que importa para el supuesto que describimos, que declarado improcedente el despido y elegida por el empresario la opción de extinción del contrato de trabajo con abono de una indemnización, ésta consistiría en una cantidad de cuarenta y cinco días de salario, por año de servicio, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año hasta un máximo de cuarenta y dos mensualidades.

Dicho de otra forma que resalte lo que está en el origen del litigio que nos ocupa: Esa modificación del RDL suprimió uno de los dos sumandos que en la redacción anterior de aquel art. 56 integraban la cantidad que el trabajador despedido improcedentemente había de percibir cuando el empresario optaba por la extinción del contrato y no por la readmisión. En concreto , suprimió el consistente en " una cantidad igual a la suma de los salarios dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la notificación de la Sentencia que declarare la improcedencia o hasta que hubiera encontrado otro empleo si tal colocación fuera anterior a dicha Sentencia y se probase por el empresario lo percibido, para su descuento de los salarios de tramitación ".

B) Como dijimos , la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 68/2007, de 28 de marzo, declaró inconstitucional y nulo el RDL. Consideró de entrada que por haber sido derogado éste por la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, y por haber modificado ésta sustancialmente la regulación material de las instituciones jurídicas contempladas en aquél, precisamente en aquellos aspectos de las mismas afectados por las dudas de inconstitucionalidad planteadas , éstas , y entre ellas la referida a aquel art. 2.Tres, quedaban sin objeto. Entendió , por tanto, que únicamente había de analizar la cuestión relativa a si el RDL en su conjunto había vulnerado el art. 86.1 de la Constitución (CE ), por haberse dictado sin que concurriera el presupuesto habilitante de que el Gobierno atendiera con él a un "caso de extraordinaria y urgente necesidad". Y respondió afirmativamente a esta cuestión, limitándose su fallo, sin más adición o añadido sobre sus efectos , a " declarar inconstitucional y nulo el citado Real Decreto-ley, por vulneración del art. 86.1 C.E. ".

C) Convalidado el RDL mediante el procedimiento a que se refiere el art. 86.2 CE, se tramitó además como proyecto de ley (art. 86.3 ), dando lugar a aquella Ley 45/2002, de 12 de diciembre, titulada también de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad.

Ésta deroga de modo expreso el RDL. Reintroduce en el art. 56 LET aquel sumando suprimido , esto es, la obligación de pago de los salarios de tramitación en los supuestos de despido improcedente en que el empresario opta por la extinción de la relación laboral. E incluye en su Disposición transitoria primera la siguiente norma: " las extinciones de contratos producidas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en lo que se refiere a sus aspectos sustantivo y procesal, por las disposiciones vigentes en la fecha en que hubieran tenido lugar dichas extinciones ".

D) La actora fue despedida el día 4 de julio de 2002. La Sentencia del juzgado de lo Social núm. 37 de Madrid, de 25 de octubre de 2002, posteriormente revocada parcialmente por Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal superior de justicia de Madrid, de 8 de julio de 2003, declaró la improcedencia de aquel despido y condeno a la empresa a que, en el plazo de cinco días , optara por el abono de una cantidad en concepto de indemnización de 22.273,21 euros o por la readmisión de la trabajadora con abono, en este último caso, de los salarios dejados de percibir desde la fecha del despido (la Sentencia fijó su salario mensual con prorrateo de pagas extras en 4.608,33 euros). La empresa optó por el abono de dicha indemnización.

E) La recurrente pretende en este recurso contencioso-administrativo se estime el recurso, se anule la resolución recurrida y se condene a la Administración del Estado a que se le abone, en concepto de salarios de tramitación, la cantidad de 20.275 ,20 euros por el período de tiempo que medió entre el 04.07.2002 (fecha del despido) hasta el 14.11.2002 (fecha de notificación de la Sentencia a la empresa). Asimismo , también pretende los intereses legales desde la fecha de interposición de la reclamación en vía administrativa (16.05.2007 ) hasta la fecha de notificación de la sentencia que resuelva el presente recurso.

TERCERO.- Sobre la procedencia de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por el menoscabo patrimonial derivado de la aplicación a un proceso laboral por despido del referido RDL inconstitucional y nulo ya se ha pronunciado favorablemente el Pleno de esta Sala en Sentencia de 2 de junio de 2010 .

En ella, la Sala , con carácter previo a examinar la oposición formulada por la Administración demandada en su escrito de contestación, realiza unas consideraciones jurídicas de carácter general sobre la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos ya efectuadas en sus Sentencias de 26 y 27 de noviembre de 2009 ( recursos nº 585/2008 y 603/2007 ) y así, tras transcribir parte de la fundamentación jurídica contenida en aquéllas , considera que la cuestión de la responsabilidad patrimonial de la Administración del estado por los daños sufridos por los particulares por actos de aplicación de leyes declaradas después inconstitucionales ha dado lugar a una "controvertida jurisprudencia" y que la preocupación existente acerca de la procedencia de mantener alguno de los pilares básicos de la misma ha aconsejado atribuir nuevamente el conocimiento del recurso nº 588/2008 al Pleno.

Tras ello, la Sala comienza a examinar metódicamente la oposición formulada por la Administración demandada, puntualizando que dicha oposición "(...) no llega a afirmar (...) que los hechos expresados en la demanda no se correspondan con los realmente acaecidos" y que se sustenta exclusivamente "....en motivos o razones de estricto carácter jurídico, dirigidos en suma a negar que en un supuesto como el descrito quepa declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador ." (FD 3º , párrafo primero). Dicho esto, la Sala, en primer lugar, descarta que la condición o presupuesto que impone el inciso final del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, cuando señala que " (...) cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos", resulte de aplicación a los supuestos de acciones de responsabilidad patrimonial sustentadas en el perjuicio irrogado por la aplicación de una ley inconstitucional al concluir que ello " (...)supondría tanto como supeditar la reparación del hipotético perjuicio derivado de la inconstitucionalidad de la ley aplicada, a una previsión que en sí misma es absurda e incluso imposible: la del propio legislador de prever que la ley que aprueba puede ser contraria a la Constitución y de que por ello, por si lo fuera, ha de plantearse si incluye o no en ella una decisión como la reflejada en aquel inciso final " (FD 4º , párrafo cuarto) y considerar que tal conclusión es la que está presente en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando a continuación numerosas Sentencias de esta Sala (entre otras, Sentencias de 29 de febrero, 13 de junio y 19 de diciembre de 2000 ).

En segundo lugar, la Sala estima que la afirmación realizada por la Administración demandada sobre la eficacia prospectiva o "ex nunc" de los fallos de inconstitucionalidad adoptados por el Tribunal Constitucional "(...) equivale tanto como a decir que la ley o norma con fuerza de ley declarada inconstitucional rige los efectos consumados o agotados antes de esa declaración nacidos o derivados de situaciones o relaciones jurídicas que surgieron mientras estuvo vigente, o antes incluso de que lo estuviera. Así entendida, es una afirmación que carece de todo sustento en nuestro ordenamiento jurídico " (FD 5º, párrafo segundo).

Por el contrario, se estima que "(...) la inserción de la ley en un ordenamiento en el que queda subordinada a una norma de rango Superior , más el grado de sanción y los efectos de éste que nuestra tradición jurídica predican para las normas ilegales, conducen como principio o como regla a una afirmación de signo contrario u opuesto a aquella que trascribimos en el párrafo primero de este fundamento de derecho. Y no nos permiten compartir, tampoco, la opinión doctrinal que eleva la Sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de la ley , por entender que de lo que se trataría es de su misma ejecución, a la categoría de único título jurídico en el que amparar y sustentar el eventual Derecho al resarcimiento, de suerte que éste quedaría vedado, no sólo cuando tal título proclama para él efectos ex nunc, sino también e incluso cuando guarda silencio y nada dice del alcance temporal de su fallo ni de la reparabilidad de los perjuicios que la ley inconstitucional haya podido producir ." (FD 5º, párrafo tercero ).

A continuación, la Sala aborda la razón de oposición que niega que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad haya de conllevar por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo o la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia, considerando que , con ella, lo que se pretende traer a colación es la cuestión de los efectos que ha de producir la declaración de inconstitucionalidad en los procesos en los que se hizo aplicación de la norma inconstitucional así como la de los posibles obstáculos que, para el éxito de la acción indemnizatoria, puedan suponer los pronunciamientos firmes alcanzados en ellos.

Para resolver dicha cuestión, la Sala tiene en cuenta el tenor literal de los artículos 161.1.a) de la Constitución española y 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de ellos extrae una primera conclusión, la de que " (...)la declaración de inconstitucionalidad (con la única y sola excepción que prevé el inciso final de la segunda de esas normas, sólo referida a los procesos penales o Contencioso-Administrativos de revisión de resoluciones sancionadoras, en los que la inaplicación de la norma inconstitucional determine un efecto beneficioso para aquél o aquellos contra los que se siguieron esos procesos) deja incólume y no menoscaba el valor de cosa juzgada de la Sentencia firme cuya razón de decidir y cuyo pronunciamiento se sustentó en la aplicación de la norma luego declarada contraria a la Constitución. " (FD 7º, párrafo cuarto).

A continuación , la Sala califica estas normas limitadoras de los efectos propios del régimen general del instituto procesal de la cosa juzgada como restrictivas o limitativas de Derechos y de carácter excepcional y, por ello, procede a interpretarlas de un modo estricto y no extensivo , entendiendo así que las mismas disponen que la cosa juzgada ha de alcanzar a las pretensiones invocadas en el proceso ya fenecido pero no a aquéllas que sean distintas de las antes deducidas " (...) bien porque los sean los sujetos frente a los que se piden; bien porque lo sea el "petitum", esto es, el bien jurídico cuya protección se solicita. " (FD 7º, párrafo noveno).

De dicha interpretación, concluye la Sala afirmando que lo ordenado en los artículos 161.1.a) de la Constitución y 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "(...)no impide el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial sustentada en el perjuicio irrogado por la aplicación en la Sentencia dotada de ese valor de cosa juzgada de la ley o norma con fuerza de ley luego declarada contraria a la Constitución. " (FD 7º, párrafo décimo ) , al no existir identidad entre los bienes jurídicos cuya protección se solicita ya que en el proceso fenecido lo era el Derecho o Derechos derivados, a juicio del recurrente, de una concreta situación o relación jurídica y en el nuevo proceso lo es el de ser indemnizado por los daños ocasionados en su patrimonio por un tercero que no tenía el deber de soportar. Con ello, la Sala mantiene así el criterio reiterado en la controvertida jurisprudencia que iniciaron las ya mencionadas Sentencias de 29 de febrero, 13 de junio y 15 de julio de 2000 y que, a juicio de la Sala, es el que mejor se ajusta al que rige en materia de ejercicio de acciones de responsabilidad patrimonial contra los Estados miembros de la Unión Europea.

Prosigue la Sala afirmando que dicha conclusión es la más adecuada al supuesto enjuiciado ya que la cosa juzgada y la seguridad jurídica no se ven menoscabadas al reconocer la posibilidad de ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial puesto que, por un lado, no existe identidad de partes - la parte contra la que se dirige la pretensión de responsabilidad patrimonial no lo fue en el proceso laboral por despido - y , por otro , el contenido de los Derechos y deberes entre el empresario y trabajador despedido, objeto de aquel proceso, no habrá de experimentar modificación alguna.

Llegados a este punto , la Sala analiza si el menoscabo económico alegado por el recurrente reúne los requisitos que legalmente se precisan para que la indemnización sea procedente y de todos ellos -daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado con relación a una persona o grupo de personas y antijurídico, en el sentido, éste, de que aquél no tenga el deber jurídico de soportarlo - señala que sólo este último es el que se discute por la Administración demanda, al considerar que ninguna duda existe acerca de la concurrencia de los dos primeros, restándole consistencia, por las razones que expone , a las que pudiera suscitar el tercero de dichos requisitos.

Entrando de lleno en la antijuricidad del menoscabo, la Sala aprecia que en estos supuestos en los que "(...) el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable , llegar a explicar y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño " (FD 10º, párrafo segundo), entendiendo que dicha regla general es la que se desprende de la jurisprudencia iniciada en las Sentencias del año 2000 y que no resulta desvirtuada por las Sentencias citadas por la administración demanda en su escrito de contestación a la demanda, al abordar casos distintos.

La conclusión a la que llega la Sala sobre la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño se fortalece con la regulación contenida en la Ley 45/2002, de 12 de diciembre , surgida tras la convalidación del Real Decreto-ley 5/2002, ya que la decisión del legislador de derogarlo de modo expreso, reintroduciendo nuevamente la obligación de pago de los salarios de tramitación en los supuestos de despido improcedente en que el empresario optara por la extinción de la relación laboral, equivale a "(...) la desautorización de la supresión que había introducido el RDL , por no apreciar el legislador, en suma, que ese interés general o esos criterios u objetivos demandaran en ese momento, ni en el tan inmediatamente anterior en que el RDL fue aprobado, aquella supresión de los salarios de tramitación " (FD 11, párrafo tercero).

Por otro lado, descarta la Sala que la Disposición transitoria primera de dicha Ley 45/2002 genere el efecto de sanar la antijuridicidad del daño ya que "(...)la posterior declaración de inconstitucionalidad y nulidad del RDL origina para éste , a falta o en ausencia de un pronunciamiento de signo contrario que se contuviera en la Sentencia constitucional, una invalidez con efectos ex tunc, que la retrotraen al momento mismo en que entró en vigor. Y además , porque si aquella decisión del legislador es equiparable a nuestro juicio a una desautorización de la supresión introducida por el RDL, ello conduce o debe conducir a ceñir el significado y trascendencia de aquella Disposición transitoria al propio de las de su naturaleza, esto es, a fijar los efectos de la sucesión temporal de normas, pero no a atribuirle después de declarada la inconstitucionalidad y nulidad de la norma precedente un efecto equivalente a dotar de juridicidad un daño que como regla general o de principio es antijurídico " (FD 12, párrafo segundo).

Por último, la Sala, antes de entrar a valorar la concreta cantidad que ha de reconocerse en concepto de indemnización , rechaza que el hecho de que la Sentencia que puso fin al proceso laboral por despido no reconociera al trabajador la cantidad denominada salarios de tramitación tenga virtualidad para eliminar la relación causal existente entre la norma inconstitucional y la lesión cuya reparación se pretende, ya que dicha falta de reconocimiento fue consecuencia de la aplicación del entonces vigente Real Decreto-ley.

CUARTO.- Procediendo pues declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la aplicación del referido RDL inconstitucional y nulo, corresponde ahora abordar la cuestión del importe o cantidad que deba reconocerse en concepto de indemnización a la recurrente. Ninguna duda ofrece su cuantificación en la cantidad de 20.275,20 euros, a la que hicimos referencia en la letra E) del segundo de los fundamentos de Derecho de esta Sentencia, pues ésa es precisamente la que constituye el menoscabo patrimonial derivado de la aplicación en su proceso laboral por despido del RDL inconstitucional y nulo, debiéndose destacar que el abogado del Estado no ha realizado objeción alguna en relación con dicha cuantificación.

En cuanto a los intereses legales reclamados y tal y como reclama la recurrente, únicamente cabe reconocer aquellos generados desde la fecha de interposición de la reclamación de responsabilidad patrimonial hasta la de notificación de la presente Sentencia.

QUINTO.- No apreciamos que concurran en la conducta procesal de la Administración las circunstancias de mala fe o temeridad a que se refiere el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción ; razón por la que no procede imponer las costas causadas.

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Doña Manuela contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril de 2009, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial que formuló el día 16 de mayo de 2007.Anulamos dicha resolución por no ser conforme a derecho y condenamos a la administración del estado a que abone a la actora la cantidad de VEINTE MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO EUROS CON VEINTE CÉNTIMOS (20.275,20 euros) , más su interés legal desde el día 16 de mayo de 2007 hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, con aplicación desde ella de lo que disponen los números 2 y 3 del art. 106 de la Ley de la Jurisdicción ; no hacemos imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el magistrado ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.